La première municipalité fondée au Brésil fut São Vicente, en 1532. Au fil des ans, malgré les tendances à la centralisation qui ont marqué l'histoire du pays, les municipalités brésiliennes sont parvenues à se consolider et à acquérir un niveau d’autonomie qui pourrait faire l’envie d’un très grand nombre d’administrations municipales à travers le monde. Au Brésil, la municipalité constitue la seule unité de gouvernement local. Elle est mentionnée explicitement dans la Constitution fédérale comme étant un membre de la Fédération, une situation unique parmi l'ensemble des pays confédérés (Lordello de Mello et Reston, 1991).
Le 10 juillet 2001, le président de la république sanctionnait une nouvelle loi qui venait renforcer davantage cette autonomie tout en favorisant encore plus la participation citoyenne. Adoptée après un cycle de discussions entre la Chambre des députés et le Sénat qui a duré plus de dix ans et qui a été marqué par de nombreuses résistances (Saule, 2001), la loi 10.257 appelée Statut de la Cité (Estatuto da Cidade) vient préciser les dispositions de la Constitution fédérale de 1988 relatives à la politique urbaine (articles 182 et 183) en établissant des lignes directrices générales à cet effet. Le texte qui suit propose d’abord un retour sur le modèle établi dans la Constitution, avant de présenter dans ses grandes lignes le nouveau Statut de la Cité.
Le Brésil est l’un des pays au monde qui s’est le plus rapidement urbanisé. Au début du vingtième siècle, à peine 9,4% de la population brésilienne habitait dans des villes. En 1950, cette proportion était de 36%. Aujourd’hui, ce pourcentage a grimpé à plus de 81% - ce qui représente près de 138 millions sur les 170 millions d’habitants que compte ce vaste pays (Oliveira, 2001; Ribeiro, 1998). En fait, la ruée vers les villes se poursuit depuis les années 1940. Le système urbain tendrait actuellement vers une organisation plus équilibrée, grâce à une croissance relative des villes de taille moyenne. Dans les grandes villes, le déséquilibre existant entre la croissance démographique et la croissance économique génère la prolifération d'habitats précaires, sous forme de logements improvisés ou vétustes sans services urbains même élémentaires. Le coût foncier est très élevé au centre des villes; ce coût diminue vers la périphérie, où l'occupation extensive remplace l'occupation intensive. Par contre, le coût financier de l'implantation de réseaux de services urbains s'avère très élevé en périphérie, ce qui contraint l'État à investir dans les zones de la ville déjà bien desservies, pour améliorer et maintenir les services existants, ce qui a pour effet le renforcement de la ségrégation et de la spoliation urbaines (Queiroz Ribeiro, 1992).
Ce processus de transformation de l’habitat et de la société a produit une urbanisation prédatrice, inégale et inique. L’aggravation historique de l’exclusion sociale a rendu plus évidentes la marginalisation et la violence urbaines, sources majeures d’appréhensions. L’expansion des grandes villes a entraîné la création de régions métropolitaines avec leurs périphéries occupées par les populations pauvres expulsées des zones centrales ou attirées à partir des autres portions du territoire national à la recherche de travail, de revenus, d’accès aux biens et services. De nouvelles couronnes périphériques de plus en plus éloignées du centre se développent, très mal desservies en infrastructures de base – approvisionnement en eau potable, collecte et traitement des eaux usées, collecte des déchets, énergie, transport, etc. La spéculation foncière est omniprésente. La pollution de l’air, de l’eau et du sol atteint des niveaux élevés. La majorité de la population brésilienne, pauvre et survivant dans des conditions précaires, ne bénéficie pas des retombées positives du processus d’urbanisation. qui privilégie seulement certains secteurs de la société (Oliveira, 2001).
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Des luttes, un modèle
Au cours du processus d’élaboration de la Constitution du Brésil, un mouvement national pour la réforme urbaine (Fórum Nacional de Reforma Urbana) animé par les mouvements sociaux a lutté pour la réforme de l'habitat précaire et pour la gestion démocratique de la ville, afin de faire face à l’exclusion des couches populaires de la sphère politique et aux nombreux obstacles à la modernisation de la société. Le but de la réforme urbaine consiste ainsi à briser le processus de ségrégation et de spoliation, par l'établissement d'un contrôle social sur la croissance de la ville. Ce mouvement municipaliste a réussi à faire inscrire dans la Constitution le principe selon lequel la ville a une fonction sociale. La gestion démocratique de la ville implique la mise au point de mécanismes de participation directe de la population. Celle-ci s'exerce de deux manières, par l'élargissement du pouvoir de décision des collectivités locales et par la création d'outils pour l'exercice de la souveraineté populaire, tels les conseils populaires et les mécanismes juridiques garantissant à la population le droit d'initiative dans la formulation de propositions, ainsi que le droit de délibérer sur les lois qui touchent le développement urbain (Queiroz Ribeiro, 1992). Le projet de réforme urbaine comporte trois éléments:
- la réforme du droit de propriété, stipulant que l'usage du sol est dorénavant soumis à de nouvelles règles urbanistiques et fiscales; les pouvoirs publics peuvent ainsi viser à un meilleur contrôle sur les pratiques spéculatives et à une appropriation partielle de la plus-value immobilière;
- la réforme de l'habitat précaire, proposant que les favelas soient transformées en quartiers populaires, par la régulation des occupations illégales;
- le principe de la régulation publique de l'usage du sol, impliquant la coopération entre l'initiative privée et l'administration publique pour le partage des coûts et des réformes de l'urbanisation.
L'approche municipale brésilienne peut servir de modèle à plusieurs égards (Lordello de Mello et Reston, 1991; Brunet, 1995):
- les municipalités brésiliennes bénéficient d'une autonomie politique, financière et administrative; leurs relations avec les deux autres paliers sont des relations de gouvernement à gouvernement, sans subordination hiérarchique;
- en termes politiques et administratifs, les municipalités brésiliennes figurent parmi les gouvernements locaux les plus autonomes du monde entier; elles sont des entités politiques, et non simplement des agences administratives ou de décentralisation. Elles disposent notamment des pouvoirs constitutionnels requis pour réglementer, en vertu de vastes pouvoirs qui leur sont conférés, mais aussi pour légiférer dans les matières qui sont sous leur juridiction (une loi municipale peut prévaloir sur une loi de l'état – le Brésil compte 26 états – ou une loi fédérale). Elles peuvent aussi adopter leur propre Charte, ce que toutes les municipalités ont fait; un tel pouvoir est rare, tant dans les pays développés que dans les pays en développement;
- le gouvernement municipal est basé sur la séparation des pouvoirs et sur un système de maire fort. Le maire est uniquement subordonné à la loi, et non au gouverneur de l'état, ni même au président de la république. Les deux pouvoirs sont le législatif, représenté par le conseil municipal et le pouvoir exécutif, représenté par le maire (prefeitura). Tous les départements et services municipaux sont sous les ordres du maire, qui doit aussi répondre de ses actes devant le conseil municipal;
- le conseil municipal n'est pas subordonné au maire; le maire n'est pas subordonné au conseil, mais plutôt à ses lois. Plusieurs conseils municipaux ont adopté le principe de la participation des électeurs aux discussions qui entourent les projets de lois municipaux; la Constitution fédérale a également créé l'initiative populaire, par laquelle un minimum de 5% des électeurs d’une municipalité donnée peut proposer un projet de loi;
- les municipalités ont le pouvoir d'organiser et de rendre les services publics d'intérêt local, en fait tous les services qui ne sont pas définis comme étant de la compétence exclusive du gouvernement fédéral ou de l'état. La liste comprend des éléments majeurs tels que le transport public, la protection du patrimoine, la collecte et la disposition des déchets et le système de drainage pluvial. Plusieurs municipalités sont également responsables des systèmes d'approvisionnement en eau potable eau et d'égout;
- les sources de financement des municipalités sont les taxes, les redevances, la tarification des services, les améliorations locales, les amendes, les intérêts, les revenus résultant de la vente ou de la location de propriétés de la municipalité, les impôts partagés avec l'état et les impôts partagés avec le fédéral. Le système brésilien des impôts partagés apparaît comme le plus intéressant de l'ensemble des pays en développement;
- les problèmes des grands centres urbains ont amené le gouvernement fédéral à créer des régions métropolitaines, qui ne sont pas des gouvernements autonomes, mais des mécanismes institutionnels des gouvernements des états, où siègent des représentants des municipalités;
- en ce qui concerne l’assistance technique, les municipalités disposent des services de l'Institut brésilien de l'administration municipale (IBAM), une organisation sans but lucratif fondée en 1952, vouée au développement d'institutions gouvernementales locales et au professionnalisme dans l'administration municipale. L'IBAM possède une vaste expérience au Brésil et dans d'autres pays; il s'agit d'une institution unique en son genre dans le monde entier;
- la coopération entre les municipalités prend souvent la forme de consortiums intermunicipaux;
- les gouvernements municipaux reconnaissent de plus en plus l'importance et la force des groupes communautaires, et apprennent à travailler avec eux. Certaines municipalités ont même mis sur pied un processus de budget participatif.
Le mouvement municipaliste brésilien a été très efficace pour élargir les pouvoirs municipaux; il doit maintenant viser une meilleure efficience administrative et une plus grande responsabilité civile des municipalités. Celles-ci doivent intensifier leurs efforts pour l'adoption de moyens visant à amplifier la participation de la communauté dans les décisions du gouvernement municipal, spécialement dans la formulation de politiques et dans l'identification des priorités locales (Lordello de Mello et Reston, 1991).
Le Statut de la Cité : l’amélioration du modèle
Entré en vigueur le 9 octobre 2001, trois mois après sa sanction, le Statut de la Cité vient préciser les dispositions de la Constitution fédérale de 1988 relatives à la politique urbaine (articles 182 et 183) en établissant des lignes directrices générales à cet effet. Cette nouvelle loi, dont le texte intégral est disponible sur plusieurs sites Internet (Présidence de la République : www.planalto.gov.br/; Sénat fédéral : www.senado.gov.br/; Interlegis : www.interlegis.gov.br/; et autres), et à laquelle le mouvement national pour la réforme urbaine est étroitement associé, délègue aux municipalités et à leurs plans directeurs la tâche de définir les conditions de mise en œuvre des fonctions sociales de la ville et de la propriété urbaine. Établissant une série de principes et d’instruments décrits comme des moyens pour la construction de villes viables et démocratiques, elle offre notamment aux municipalités des moyens importants pour combattre la spéculation immobilière et pour la régularisation des terrains occupés illégalement. Au-delà de ces nouveaux instruments d’intervention territoriale, cette loi met à la disposition des gouvernements locaux une nouvelle conception de la planification et de la gestion urbaines, et du contrôle du sol urbain; elle consacre pour la population le principe de la participation directe aux processus de planification et de gestion municipales (Freitag, 2001; Oliveira, 2002; Rolnik 2001a; Saule, 2001).
Le Statut de la Cité comporte cinq chapitres. Le but poursuivi ici étant simplement de fournir un aperçu général de cette loi avant-gardiste, la présentation de quelques faits saillants sera suffisante à cette fin. L’objet est présenté aux deux premiers articles du chapitre I : cette loi établit les normes d’ordre public et d’intérêt social qui régulent l’usage de la propriété urbaine à la faveur du bien collectif, de la sécurité et du bien-être des citoyennes et des citoyens, ainsi que de l’équilibre environnemental (article 1); la politique urbaine a pour objectif d’ordonnancer le plein développement des fonctions sociales de la cité et de la propriété urbaine (article 2), en tenant compte de lignes directrices qu’il vaut la peine de reprendre ici de façon presque intégrale, compte tenu de l’intérêt qu’elles présentent en termes de développement urbain viable:
- garantie du droit à des cités viables, compris comme le droit à la terre urbaine, à l’habitation, à l’assainissement environnemental, aux infrastructures urbaines, au transport et aux services publics, au travail et au loisir, pour les générations présentes et futures;
- gestion démocratique impliquant la participation de la population et des associations représentatives des divers secteurs de la communauté dans la formulation, la mise en œuvre et l’accompagnement des plans, programmes et projets de développement urbain;
- coopération entre les gouvernements, l’initiative privée et les autres secteurs de la société dans le processus d’urbanisation, au service de l’intérêt social;
- planification du développement des cités, de la distribution spatiale de la population et des activités économiques de la municipalité et du territoire sous son aire d’influence, de façon à éviter et corriger les distorsions de la croissance urbaine et ses effets négatifs sur l’environnement;
- offre d‘équipements urbains et communautaires, transports et services publics adéquats par rapport aux intérêts et besoins de la population et aux caractéristiques locales;
- ordonnancement et contrôle de l’usage du sol de façon à éviter, notamment, la rétention spéculative d’immeubles urbains, la détérioration des aires urbanisées, la pollution et la dégradation environnementale;
- intégration et complémentarité entre les activités urbaines et rurales, en vue du développement socio-économique de la municipalité et du territoire sous son aire d’influence;
- adoption de normes de production et de consommation de biens et de services compatibles avec les limites de la viabilité environnementale, sociale et économique de la municipalité et du territoire sous son aire d’influence;
- juste distribution des bénéfices et des charges découlant du processus d’urbanisation;
- adéquation des instruments de la politique économique, tributaire et financière et des dépenses publiques aux objectifs de développement urbain, de façon à privilégier les investissements générateurs de bien-être général et l’usufruit des biens par les divers secteurs sociaux;
- récupération des investissements du pouvoir public ayant pour effet une augmentation de la valeur des immeubles urbains;
- protection, préservation et récupération de l’environnement naturel et construit, du patrimoine culturel, historique, artistique, paysagiste et archéologique;
- audience du pouvoir public municipal et de la population intéressée dans les processus d’implantation d’entreprises ou d’activités ayant des effets potentiellement négatifs sur l’environnement naturel ou construit, le confort ou la sécurité de la population;
- régularisation foncière et urbanisation des zones occupées par la population à faible revenu, avec l’établissement de normes spéciales d’urbanisation, de construction, d’usage et d’occupation du sol tenant compte de la situation socio-économique de la population et des normes environnementales.
Les douze sections du chapitre II viennent préciser la nature des nouveaux instruments de la politique urbaine. Les municipalités de plus de 20 000 habitants ont notamment le devoir d’élaborer un plan directeur; elles se voient cependant accorder les outils dont elles ont besoin pour sa mise en œuvre. Le chapitre III est consacré au plan directeur, tandis que le chapitre IV porte sur la gestion démocratique de la cité. Enfin, le dernier chapitre comporte des dispositions générales.
Le Statut de la Cité fournit aux municipalités le pouvoir d’intervenir sur les processus d’urbanisation et de développement, et sur le marché immobilier. Afin de se conformer à la nouvelle loi, les municipalités doivent élaborer un plan directeur et le soumettre au conseil municipal pour approbation. Ce plan devient alors l’instrument fondamental de la politique de développement urbain. Il doit spécifier de quelle façon la municipalité entend s’y prendre pour satisfaire aux exigences de la fonction sociale de la ville et de la propriété urbaine, et pour garantir la réponse aux besoins des citoyens en ce qui a trait à la qualité de vie et à la justice sociale. L’implantation du plan directeur est effectuée par une équipe technique de la municipalité, mais elle doit nécessairement impliquer la participation de la population et des associations représentatives des divers secteurs économiques et sociaux (Pereira et Monteiro, 2002).
De nombreux qualificatifs élogieux ont été utilisés pour dépeindre le Statut de la Cité : inégalable, avancement social sans précédent, instrument pour les villes qui rêvent de croître avec justice et beauté (Rolnik, 2001b), etc. Les outils que fournit cette loi seraient aptes à l’édification de villes qui soient non seulement plus justes et plus belles, mais aussi plus égalitaires, démocratiques, citoyennes, intégratives, joyeuses, éthiques et solidaires, comme le suggère Saule (2001), tout en soulignant que cette victoire du mouvement national pour la réforme urbaine n’est pas totale et que protagonistes doivent poursuivre fermement et solidairement leur lutte.
Les principes fondamentaux du Statut de la Cité concernent le droit à des villes viables, à l’habitation, aux infrastructures urbaines et aux services publics; la juste distribution des bénéfices et des charges découlant du processus d’urbanisation; la récupération des investissements du pouvoir public ayant pour effet une augmentation de la valeur des immeubles urbains; et enfin les nouvelles responsabilités et les nouvelles opportunités conférées aux municipalités pour la gestion et le financement de leur développement (Oliveira, 2001).
Axé sur le plein développement des fonctions sociales de la ville, ce nouveau statut vient renforcer la nécessité d’une planification systématique, intégrée et participative reposant sur de nouveaux principes et de nouvelles conceptions. Rolnik (2001b) classe les innovations dans trois domaines : un ensemble de nouveaux instruments urbanistiques visant à induire de nouvelles formes d’usage et d’occupation du sol; une nouvelle stratégie de gestion impliquant la participation directe des citoyens dans les processus décisionnels; un accroissement des possibilités de régularisation des possessions urbaines, situées jusqu’à ce jour sur la frontière ambiguë entre le légal et l’illégal. Études d’impact de voisinage, mécanismes spéciaux d’expropriation et budget participatif figurent parmi les innovations apportées par cette loi, sans compter ses mentions explicites à la qualité de vie et à la justice sociale (Freitag, 2001).
Au cours de la période qui a précédé et suivi son adoption, le Statut de la Cité a été abordé lors d’ateliers thématiques tenus dans le cadre de plusieurs congrès et séminaires, en plus d’être l’objet central de nombreuses rencontres importantes, dont :
- le séminaire tenu à Rio Claro, à l’Université de l’État de São Paulo, le 24 novembre 2000;
- le séminaire organisé par l’Union des conseillers municipaux de l’État de São Paulo et le Centre d’études et de recherches sur l’administration municipale (CEPAM), São Paulo, le 21 août 2001;
- le congrès de l’État de Rio de Janeiro : Pour le droit à la Cité : à la défense de l’assainissement environnemental, du Statut de la Cité et de la citoyenneté. Rio de Janeiro, du 9 au 11 octobre 2001;
- le séminaire national Réforme urbaine et Statut de la Cité, Curitiba, les 23 et 24 avril 2002.
Conclusion
Les Brésiliens ont fait preuve de leurs grandes capacités d’innovation dans plusieurs domaines. Avec l’adoption du Statut de la Cité, ces capacités sont démontrées une fois de plus, en matière de politique urbaine. L’enthousiasme est partagé par la plupart des acteurs concernés mais tous sont conscients, comme le rappelle Sampaio (2001), que le Statut de la Cité ne fera pas de miracles tout seul. Il ne faut pas oublier que la situation chaotique des villes résulte en grande partie de l’omission des pouvoirs publics, qui ont assisté sans réagir à une occupation désordonnée et prédatrice bien qu’ils aient disposé – à tout le moins depuis l’adoption de la Constitution – de certains outils leur permettant de mieux planifier l’utilisation et la gestion du territoire. Des résistances sont à prévoir de la part des grands propriétaires urbains (Cymbalista, 2001), mais cette nouvelle loi fournit aux autorités locales les outils qui pouvaient encore leur faire défaut.
Il faut également souligner que la législation environnementale brésilienne est très développée, à tous les paliers, ce qui n’empêche pas une multitude de problèmes de persister. L’existence d’une loi ne se traduit en effet pas nécessairement pas son application, l’exercice du contrôle étant loin d’être automatique. Aussi, comme le souligne Freitag, certaines lois « prennent » : ces lois sont acceptées, respectées, incorporées par les membres de la société et transformées en réalités sociales; d’autres lois ne « prennent pas » et demeurent lettre morte malgré leur valeur intrinsèque.
À l’image des villes, organismes dynamiques par excellence, le processus d’implantation locale du Statut de la Cité sera ouvert et permanent. La société est conviée à examiner attentivement ses pratiques, à les revoir, à adopter de nouveaux comportements et à développer de nouvelles actions. La gestion démocratique des villes passe par une nouvelle complémentarité entre la démocratie représentative et la démocratie participative, impliquant la participation de tous les agents et acteurs concernés (Oliveira, 2001). Si certaines administrations municipales ont déjà développé des pratiques participatives exemplaires, parmi lesquelles figure le budget participatif implanté à Porto Alegre depuis 1992, la mise en place de mécanismes efficaces de participation publique représente un réel défi qui appelle un important développement des capacités des autorités locales, des citoyennes et des citoyens. Freitag (2001) y voit même la clé du succès éventuel de l’implantation de la nouvelle loi. De la même façon, les villes brésiliennes ne pourront pas se contenter de faire préparer leurs plans directeurs par des firmes de consultants; elles devront s’investir très sérieusement dans ces processus.
Le mûrissement de ce projet de loi a exigé plusieurs années. Un constat s’impose : les dimensions sociales, écologiques et économiques de la planification et du développement urbains, généralement abordées de façon sectorielle, font ici l’objet d’une intégration exemplaire. Aussi, les préoccupations relatives à la correction des injustices sociales et à l’avènement de villes viables et plus équitables sont omniprésentes. Sur papier du moins, le Statut de la Cité représente une source d’inspiration des plus fortes et des plus valables pour les administrations municipales, pour les autres acteurs et agents concernés, ainsi que pour la population en général.
De nombreux gains environnementaux sont prévisibles, mais plusieurs auteurs insistent sur les gains sociaux. En effet, les populations défavorisées vivant à la périphérie des grands centres urbains peuvent nourrir l’espoir de voir enfin une régularisation de leur situation et une protection effective de leurs droits (Saule, 2001). Il reste donc à voir comment les villes brésiliennes parviendront à traduire concrètement chez elles les fondements de cette loi progressiste pour laquelle il ne semble pas exister d’équivalent.
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VertigO no 2, vol 3