Introduction

1Les petits États insulaires sont souvent décrits comme les territoires les plus vulnérables au changement climatique, notamment en raison, pour beaucoup d’entre eux, de leur très faible élévation par rapport au niveau de la mer. Dans les Etats insulaires, les impacts socio-économiques du changement climatique seront considérables : sous l’effet de la montée du niveau de la mer et de la salinisation des terres, les conditions de vie des populations insulaires risquent de se dégrader rapidement. Les petits États insulaires, regroupés au sein de l’Alliance of Small Island States (AOSIS), ont d’ailleurs émis des revendications particulièrement claires lors de la Conférence de Copenhague, demandant notamment – sans succès – que l’objectif d’augmentation maximale de la température moyenne soit ramené de 2°C à 1,5°C.

2En appui à leurs revendications, les pays insulaires mettent régulièrement en avant la question des déplacements de population liés au climat. Les ‘réfugiés climatiques’ sont ainsi devenus depuis quelques années les visages humains du changement climatique. Cet argument est régulièrement utilisé pour attirer l’attention de la communauté internationale et des opinions publiques sur la vulnérabilité particulière des territoires insulaires. Porteurs des signes annonciateurs des catastrophes humanitaires à venir, ces réfugiés incarneraient dès lors l’impératif de réduction de nos émissions de gaz à effet de serre.

3Réduire les habitants des États insulaires à des ‘réfugiés’ ou ‘déplacés’ climatiques en puissance revient pourtant à méconnaître profondément les dynamiques migratoires à l’œuvre dans ces pays, ainsi que les possibles stratégies d’adaptation qui peuvent y être développées. De surcroît, les dynamiques migratoires sont profondément différentes selon les pays, et cette diversité est fréquemment occultée par une appellation générique de ‘réfugiés climatiques’.

4Ces dynamiques migratoires soulèvent des questionnements à la fois théoriques et pratiques. Cet article ambitionne de montrer comment le concept de ‘migrations climatiques’, dans les petits Etats insulaires, est à la fois une construction politique et juridique. Sans méconnaître la menace que représente la hausse du niveau des mers pour les petits Etats insulaires, nous cherchons à présenter les questions politiques et juridiques complexes que fait naître le concept de ‘réfugiés climatiques’ dans un contexte insulaire. Ces questions touchent à la fois aux politiques migratoires à mettre en œuvre, mais aussi à la protection des populations déplacées et à la continuité territoriale des Etats.

5Cet article examine dans un premier temps la situation de différents territoires insulaires face aux impacts du changement climatique, en lien avec les processus migratoires à l’œuvre dans ces territoires. Quoique ces territoires soient représentés au sein des négociations internationales sur le climat sous la bannière commune de l’AOSIS, ils possèdent chacun des caractéristiques propres et des systèmes migratoires différents, qui rendent difficile un traitement global de la question des flux migratoires insulaires, tant ces flux dépendent très largement du contexte dans lequel ils s’opèrent. Après avoir exposé brièvement la vulnérabilité particulière des petites îles face au changement climatique, l’article s’attache à décrire les différents systèmes et politiques migratoires au sein des différents territoires insulaires. Une distinction fondamentale doit ainsi être faite entre les protectorats, colonies et dominions, et les États indépendants. Cette première partie fera apparaître combien les ‘réfugiés climatiques’, au-delà de la réalité empirique qu’ils décrivent, relèvent aussi largement, pour ces pays, d’un instrument et d’une construction politiques.

6L’article examine ensuite la dimension juridique de la question. Au-delà de son aspect symbolique, la question des ‘réfugiés climatiques’ pose une série de défis au droit international, particulièrement dans le contexte des petits États insulaires. Alors que la plupart des migrations liées à des dégradations de l’environnement sont des déplacements internes, ces migrations sont plutôt des migrations internationales dans le contexte des micro-États insulaires, étant donné l’impossibilité de trouver refuge à l’intérieur des terres. En particulier, la disparition annoncée du territoire de certaines nations suscite des réflexions juridiques sur la protection des futurs réfugiés mais aussi sur une nouvelle forme d’apatridie due à la continuité juridique et politique d’un État alors que son territoire disparaît. Le droit international et la théorie de l’État doivent-ils être repensés ? En ce sens dans le cadre du plan d’action de Bali, le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) a engagé des réflexions sur les liens entre les changements climatiques et les ‘sans État’. Diverses propositions ont été faites jusqu’ici, qui divisent la communauté académique et les décideurs politiques. Cet article se propose d’analyser les diverses propositions qui ont été débattues jusqu’ici pour assurer la protection de ceux dont la terre disparaîtrait. Cette possibilité prend évidemment un relief particulier dans le cadre des petites îles, volontiers considérées comme des cas d’école. Mais au-delà de leur caractère exemplaire, ces propositions pourraient surtout constituer les prémices d’une protection internationale sui generis pour les réfugiés climatiques et d’une gouvernance mondiale des migrations climatiques.

Les « réfugiés climatiques » comme construction politique

7Les migrations sont depuis longtemps inscrites dans les modes de vie insulaires. De nombreuses îles se définissent ainsi comme parties d’un système migratoire complexe, qui peut être remis en question par les effets du changement climatique. Cette section vise d’abord à présenter quels sont ces effets, et quels sont les systèmes migratoires qui pourraient être affectés, dans leur diversité.

Les impacts du changement climatique sur les territoires insulaires

8Depuis longtemps, les rapports du GIEC ont identifié les territoires insulaires comme ‘particulièrement vulnérables aux effets des changements climatiques, élévation du niveau de la mer et évènements extrêmes’ (Mimura et al. 2007 : 689). C’est naturellement l’élévation du niveau des mers qui justifie en premier lieu la vulnérabilité des territoires insulaires. Selon de nombreux spécialistes, celle-ci pourrait atteindre un mètre en moyenne d’ici la fin du siècle, si l’augmentation moyenne de la température dépasse 2°C, ce qui semble aujourd’hui l’hypothèse la plus probable (Rahmstorf 2010). Au niveau local, l’élévation précise du niveau de la mer reste cependant très incertaine et difficile à prévoir. Les raisons de cette incertitude tiennent à plusieurs facteurs : en premier lieu, les mesures effectuées sur place restent relativement rares, et ne sont pas conduites systématiquement. Les habitants sont dès lors obligés de se fier à leurs observations empiriques pour estimer l’élévation du niveau de la mer. La structure géologique des atolls coralliens, qui composent de nombreux Etats insulaires, ajoute un élément d’incertitude supplémentaire. L’essentiel des territoires insulaires de très faible élévation sont des atolls coralliens, sur la géologie desquels la hausse du niveau des mers a un effet incertain. Plusieurs études ont ainsi mis en évidence l’existence d’effets de seuil : les atolls pourraient ‘absorber’ la hausse du niveau des mers jusqu’à un certain niveau, au-delà duquel ils seraient submergés (Dickinson 2004). Enfin, les effets locaux de la hausse du niveau des mers restent également incertains en raison de l’influence de phénomènes locaux, comme les courants marins ou l’attraction gravitationnelle des masses glaciaires. A certains endroits, il est même possible que le niveau de la mer baisse.

9En l’état actuel de la science, il n’est donc pas permis d’affirmer, contrairement à un discours souvent entendu, que des États insulaires seront in fine submergés par l’océan. En toute occurrence, il n’est pas permis de dire lesquels, même si les îles qui présentent une très faible élévation sont naturellement particulièrement menacées. En l’absence de mesures précises, ce sont souvent des témoignages empiriques qui attestent de la montée du niveau des mers. A Tuvalu par exemple, les habitants rapportent ainsi le phénomène des king tides, des marées géantes qui recouvrent une partie du territoire de l’île pendant plusieurs jours. Ces marées, exceptionnelles il y a encore quelques années, sont désormais annuelles.

10Un autre effet, moins visible, de l’élévation du niveau des mers est la salinisation des sols. L’eau de mer s’infiltrant à l’intérieur des sols, elle contamine ceux-ci et rend souvent les cultures difficiles, voire impossibles. Cette dégradation des sols a des conséquences très importantes sur le mode de vie des populations : ne pouvant plus pratiquer de cultures vivrières traditionnelles, ils sont souvent obligés de modifier leur régime alimentaire traditionnel, ce qui induit de nombreux problèmes de santé publique, et notamment de diabète.

11La crainte première des habitants, eu égard au changement climatique, reste néanmoins souvent les événements climatiques extrêmes, et en particulier les typhons et ouragans. Au cours des récentes années, plusieurs îles du Pacifique et des Caraïbes ont été touchées par des ouragans, provoquant des dégâts considérables. Les habitants ont souvent peu de possibilité de se réfugier à l’intérieur des terres, et sont donc directement exposés au danger.

12Enfin, le changement climatique est loin d’être la seule cause des perturbations de l’environnement dans les territoires insulaires. L’absence d’eau potable est souvent une difficulté majeure : de nombreuses îles ne possèdent ni rivières ni lacs, et leur approvisionnement en eau dépend souvent de la collecte d’eau de pluie. De nombreuses îles sont ainsi affectées régulièrement par des sécheresses. Le traitement des déchets est un autre problème environnemental : l’importation croissante de biens extérieurs et l’absence de système de traitements des déchets sur place ont souvent conduit à la création de décharges à ciel ouvert.

Des systèmes migratoires très différents

13Les migrations insulaires sont très loin d’être uniformes : d’un territoire à l’autre, les flux migratoires sont très différents, sous l’influence de divers facteurs. Ces facteurs incluent notamment le type de régime politique, les contraintes et opportunités économiques, le niveau de développement, les politiques migratoires ou les réseaux familiaux et sociaux. Les contraintes géographiques sont également très différentes d’un territoire à l’autre : sans même mentionner ici les différences d’élévation du niveau de la mer, certains pays sont éclatés en archipel, tandis que d’autres sont concentrés sur une seule île, certains sont plus proches que d’autres des continents, etc. Il est donc très peu probable que ces différents systèmes migratoires, sous l’influence du changement climatique, s’uniformisent. Chaque migration dépend en réalité largement du contexte dans lequel elle s’opère. Généraliser ces différents systèmes migratoires sous la bannière commune de ‘réfugiés climatiques’ reviendrait à ignorer les spécificités propres à chaque contexte.

14Il serait vain et fastidieux de prétendre décrire ici les systèmes migratoires de chaque territoire insulaire, ou d’essayer d’en établir une typologie. Bien que toute classification ou catégorisation soit par nature arbitraire et réductrice, il semble néanmoins utile de distinguer ici les territoires insulaires constitués sous forme d’États indépendants, et ceux qui disposent d’un statut de protectorat, de dominion ou de colonie. Dans le cas de migrations internationales, la recherche d’un pays d’accueil sera souvent plus difficile et moins naturelle dans les premiers cas que dans le second. Les défis de protection juridique seront également très différents. Enfin, les solutions d’adaptation qui pourront être mises en œuvre bénéficieront également de financements très différents.

15De très nombreux territoires insulaires ne sont pas indépendants, même s’ils sont parfois représentés dans les négociations internationales sur le climat (c’est notamment le cas de Niue). Parmi les 52 petits États insulaires en développement (SIDS) listés par les Nations Unies, 14 ne sont pas indépendants, et sont des protectorats ou des colonies. Certains territoires, comme par exemple Tokelau, ne disposent d’aucune souveraineté ou autonomie (Tokelau est un territoire néo-zélandais), et ne sont pas considérés comme petits États insulaires en développement. Le vocable de ‘territoire insulaire’ recoupe donc une grande variété de réalités politiques différentes, qui sont souvent tues au profit de l’image uniforme de territoires en sursis. En comptant les pays industrialisés, on dénombre pas moins de 80 territoires insulaires, et autant de réalités politiques, de modes de gouvernance et de systèmes migratoires. Le tableau 1 reprend les principales caractéristiques des 52 petits Etats insulaires en développement, sur lesquels se focalise une grande partie du débat sur les "migrations climatiques".

Tableau 1. Principales caractéristiques des 52 petits Etats insulaires en développement sur lesquels se focalise une grande partie du débat sur les "migrations climatiques".

Source : Statistiques officielles des Nations Unies

16Dans le présent article, il nous apparaît qu’une différence essentielle doit être effectuée entre les États souverains et les autres. Si les migrations des territoires insulaires posent question, c’est avant tout parce que les habitants n’ont souvent pas la possibilité de se réfugier à l’intérieur des terres, et doivent se tourner vers un pays d’accueil. Dans le cas des territoires qui sont des protectorats ou des dominions, néanmoins, la situation sera souvent différente, et les populations pourront migrer dans le pays dont dépend le territoire concerné. Ainsi, lors des éruptions du volcan de la Soufrière, en 1995, les deux tiers des habitants de Montserrat, territoire d’outre-mer du Royaume-Uni, ont été évacués : une partie a trouvé refuge au Royaume-Uni, tandis que d’autres ont trouvé asile dans l’État voisin d’Antigua et Barbuda. Dans les îles Sundarbans, territoire indien, plus de 6 000 personnes ont été contraintes de migrer vers l’Inde au cours des dernières années, sous l’effet d’inondations récurrentes. En 2003, le gouvernement de Papouasie-Nouvelle-Guinée a décidé la relocalisation de plusieurs villages des Îles Carteret vers l’archipel de Bougainville, en raison de l’érosion côtière. Tous ces cas, et de nombreux autres, n’ont pas posé de problème juridique particulier : ils concernaient pourtant des migrations de territoires insulaires, associées à des dégradations de l’environnement.

17La situation politique de ces États emportera également d’autres conséquences importantes : bien que les modalités du financement de l’adaptation restent très incertaines à ce jour, il est vraisemblable que ces modalités ne seront pas identiques pour les États souverains et les protectorats, colonies, dominions et territoires d’outre-mer. Dans les derniers cas, il est vraisemblable que les moyens d’adaptation seront fournis directement par la métropole, et non par la communauté internationale. On peut donc raisonnablement envisager, d’une part, que les moyens y seront plus importants, et d’autre part, que l’utilisation de la figure du ‘réfugié climatique’ comme levier de financement y sera très différente.

18Même si la réalité juridique des migrations internes est très différente de celle des migrations internationales, il importe néanmoins de signaler que l’expérience migratoire pourra souvent, par contre, être très similaire : les populations insulaires pourront vivre la migration comme un déracinement, et beaucoup des îles concernées sont radicalement différentes de la métropole dont elles dépendent.

19Il existe également, dans les Etats souverains, de très importants mouvements de populations internes : de très nombreux Etats insulaires sont des archipels, et les migrations d’île en île sont courantes, et parfois motivées par le changement climatique. A Tuvalu, l’atoll-capitale de Funafuti a connu ces dernières une très importante immigration en provenance des autres îles de l’archipel, en raison de son développement. Au fur et à mesure que de nouvelles infrastructures étaient implantées à Funafuti, de nouveaux arrivants débarquaient des îles extérieures de l’archipel. L’atoll de Funafuti abrite aujourd’hui un peu moins de 5000 Tuvaluans, soit la moitié de la population de l’archipel. Il en résulte un sévère problème de surpopulation, qui pousse le gouvernement à encourager l’émigration de sa population vers la Nouvelle-Zélande. Aux Maldives, le gouvernement a développé depuis plusieurs années une safe island Policy (politique des îles de sécurité), qui vise à regrouper sur quelques îles sécurisées une population qui est pour l’instant dispersée sur des centaines d’îles. Ces îles sécurisées seraient protégées contre la hausse du niveau des mers par des digues. Une telle politique est dictée à la fois par la menace du changement climatique, mais également par un impératif de meilleure administration du pays.

20Les États souverains sont également affectés par des flux migratoires importants, dans des sens divers. Il n’est pas rare qu’un même individu ait habité dans plusieurs Etats insulaires au cours de sa vie, à la fois pour étudier, travailler, ou passer du temps avec sa famille. L’Université du Pacifique Sud, dans le siège central est établi à Fidji, accueille ainsi pendant plusieurs années des centaines d’étudiants en provenance des Etats insulaires voisins, qui pour beaucoup emmènent leur famille avec eux.

21De nombreux mécanismes de migration par quotas ou de migrations temporaires existent également. La Nouvelle-Zélande a ainsi mis en place deux accords de migration avec ses Etats insulaires voisins. La ‘Pacific Access Category’ est un programme de migration par quotas qui permet ainsi chaque année à quelque 650 résidents de Fidji, Tuvalu, Kiribati et Tonga de s’établir en Nouvelle-Zélande. Par ailleurs, il existe également un programme de migration saisonnière dans les secteurs agricole et horticole, qui permet aux habitants des Etats insulaires de travailler six mois par an en Nouvelle-Zélande. Ces migrations internationales sont souvent très importantes pour les Etats insulaires, à la fois parce qu’elles représentent un apport d’argent souvent significatif, notamment par le biais des remises d’épargne, mais également parce qu’elles sont parfois mobilisées – c’est le cas de Tuvalu – comme une solution aux problèmes de surpopulation.

22Pour d’autres territoires, par contre, ces migrations internationales représentent un risque démographique : si la population n’atteint plus une taille critique suffisante, la survie économique du territoire sera menacée, et certaines infrastructures ou services pourraient cesser d’être financés par les bailleurs de fonds. Niue, Tokelau et Nauru, par exemple, peinent à maintenir une population d’une taille suffisante, et cherchent à attirer chez eux des populations des Etats voisins. A terme, comme on le verra dans la seconde partie de cet article, l’existence politique de ces territoires pourrait également être menacée, faute d’une population de taille critique suffisante.

23Parmi les facteurs qui motivent les migrations internationales, il n’apparaît pas que les risques liés au changement climatique occupent une place significative (Mortreux et Barnett 2008, Barnett et Campbell 2010, Gemenne 2010). Le facteur environnemental peut néanmoins se mêler à d’autres facteurs, économiques et familiaux, et la migration pourra alors être conçue comme une stratégie d’assurance contre des risques futurs, et notamment le risque que leur pays d’origine vienne à disparaître. Les processus migratoires sont en tout cas infiniment plus complexes que l’image déterministe qui en est généralement donnée, et qui présenterait ces migrations comme inévitables et motivées par le seul changement climatique.

24L’insuffisance des engagements internationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre indique néanmoins que l’augmentation de la température moyenne à la surface de la Terre sera sans doute supérieure à 2°C d’ici la fin du siècle. Une telle augmentation mettrait directement en péril la survie de nombreux Etats insulaires, et notamment les six d’entre eux dont le point culminant se situe à moins de 5 mètres au-dessus du niveau de la mer : les Maldives (2 m), Tuvalu (5 m), les îles Marshall (10 m), les Bahamas (63 m), Nauru (71 m) et Kiribati (81 m). Dans ce cas, la migration internationale vers un autre Etat semble en effet une des options possibles.

25Présenter cette option comme inévitable, néanmoins, comporte des risques, et en premier lieu celui de compromettre les stratégies d’adaptation locales. Ignorer la capacité d’adaptation des populations insulaires en se concentrant sur leur seule vulnérabilité peut précisément exacerber cette vulnérabilité, et promouvoir une certaine représentation du futur. Si les communautés insulaires ne perçoivent leur futur que dans une migration inéluctable, face à laquelle elles sont impuissantes, on voit mal comment des stratégies d’adaptation pourraient être mises en œuvre dans les petites îles. Ensuite, le discours sur l’inéluctabilité des migrations climatiques s’accompagne de l’idée que les migrants seraient impuissants face aux conditions environnementales. La réalité empirique réfute cette idée d’impuissance, et montre au contraire que les migrants ont rarement envisagé leur migration comme une contrainte inéluctable, mais plutôt comme une stratégie d’adaptation, de réduction des risques.

26L’expression de ‘réfugiés climatiques’ apparaît donc bien comme un construit politique, que les gouvernements des Etats insulaires se sont parfois appropriés, dans la mesure où il pouvait servir leurs intérêts dans la négociation internationale. Mais le concept suscite également des interrogations à l’égard des classifications. Comme on va le voir à présent, les trajectoires migratoires ne mobilisent pas les mêmes instruments juridiques, certains sont à réinterpréter, d’autres à inventer pour appréhender cette réalité encore mal connue. C’est plus globalement la théorie de l’État qui peut être repensée au regard de la délicate question de la protection juridique des ‘réfugiés climatiques’.

Les ‘réfugiés climatiques’ comme construction juridique

27Les déplacements des populations insulaires renvoient au concept de refuge ; c’est-à-dire à son organisation en terme de statut juridique, de droits et de garanties. Le droit international n’offre pas directement de protection juridique pour les ‘réfugiés climatiques insulaires’. Ces migrations obligent donc à repenser les instruments juridiques habituels en les réinterprétant ou en les réinventant. Dès lors, des solutions juridiques nouvelles sont en cours de discussions (A). Le cas des populations insulaires soulève également la problématique plus théorique du devenir du micro-État-Nation insulaire et du lien de nationalité qui le lie à sa population. La disparition ‘physique’ de l’État pose une série d’interrogations théoriques notamment sur la viabilité juridique de l’État et des conséquences sur les populations insulaires (B).

Des protections inédites régionales et internationales pour les ‘réfugiés climatiques insulaires’

28Les populations insulaires déplacées devront d’abord se tourner vers leur État qui est responsable de la protection de ses ressortissants mais aussi vers la communauté internationale qui seule peut contribuer au ‘partage du fardeau’ de l’accueil. Ainsi, l’État insulaire pourrait opter pour une protection interétatique ou régionale de sa population dans un État d’accueil (1). A l’image de la Convention de Genève pour les réfugiés politiques, une protection internationale pourrait également être envisagée. Cette protection reste à construire étant donnée les faiblesses actuelles du droit international (2).

Une protection régionale ou bilatérale pour les populations insulaires à créer

30Si l’instauration d’un tel accord régional ou bilatéral serait sans aucun doute la solution la plus pragmatique à organiser, elle présente certaines limites. En effet, pourquoi faire peser le ‘fardeau de l’accueil’ uniquement sur les pays voisins ou volontaires ? La question des changements climatiques est globale, les solutions à envisager ne doivent-elles pas être internationales ? Ne doivent-elles pas être pensées collectivement sous l’égide du ‘principe de responsabilité commune mais différenciée’ (Michelot, 2010) ? Quid des pays voisins qui n’ont pas les moyens économiques d’accueillir dignement ces personnes ? La charge de l’accueil risque de peser lourdement sur le pays accueillant s’il n’y a pas un système de fonds de compensation régional ou international, et conduire ainsi, à des blocages politiques dans les négociations, à moins que la communauté internationale ne décide de répartir la charge financière que représente l’accueil de ces populations. De surcroît, en décidant unilatéralement de la destination d’accueil, on prive le réfugié du choix de son futur lieu de migration.

31Une autre solution graduelle et de court terme serait envisageable mais elle n’a pour l’instant pas été retenue. En effet, la sénatrice australienne Kerry Nettle a en vain proposé d’amender la loi sur l’immigration en demandant que soit créée une nouvelle catégorie de visa pour les réfugiés climatiques, qui permettrait d’accueillir 300 personnes par an de Tuvalu, de Kiribati et d’autres îles du Pacifique. L’instauration d’un tel mécanisme serait sans aucun doute la solution la plus rapide mais qui reste au bon vouloir de l’État d’accueil.

32L’universitaire Angela Williams prône enfin un système régional (accords bilatéraux ou régionaux) car il semble peu probable que les États acceptent un plan global contraignant sur la reconnaissance et la protection des déplacés climatiques (Williams, 2008). L’auteure estime que si le problème des déplacés climatiques est une question internationale, les impacts immédiats des changements climatiques se feront sentir d’abord au niveau régional. Une structure régionale de coopération permettrait de développer différents niveaux d’engagement et de développement pour les États, et ce, en fonction de la capacité individuelle des pays touchés et de la gravité du problème dans ce domaine. L’auteure est optimiste sur l’adoption d’un tel régime régional dans le Pacifique Sud.

35En parallèle à ces stratégies et ces initiatives, les universitaires et les experts ont orienté leurs réflexions académiques sur les migrations environnementales vers une protection globale et internationale pour les ‘réfugiés climatiques ou environnementaux’ qui s’appliquerait, entre autre, aux populations insulaires du pacifique, et ce, à défaut de protection internationale existante.

Des protections directes inexistantes à une protection internationale sui generis à inventer

37Deux paramètres sont à prendre en compte pour construire une protection pour les déplacés climatiques : d’une part, le droit à créer ou à modifier ne sera pas le même si le déplacement climatique est interne ou transfrontalier ; d’autre part, la responsabilité de protéger ne relève pas de la même autorité en droit. Les deux cas peuvent se présenter pour les États insulaires avec par exemple une réinstallation dans une autre partie du territoire de l’État insulaire ou un déplacement définitif (vraisemblablement dans la majorité des cas) vers un autre État-Nation.

39Certains déplacés climatiques devront quitter leur État-Nation et donc demander une protection internationale, régionale ou bilatérale. Un groupe de chercheurs et d’experts propose d’offrir une protection internationale aux ‘réfugiés climatiques’ en consacrant légalement l’expression en droit international (Biermann et Boas, 2010). Ils souhaitent que soit créée uneprotection sui generis grâce à l’adoption d’un Protocole sur les réfugiés climatiques qui serait annexé à la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques de 1992. Ce texte tournerait autour de cinq principes : Principe de relocalisation ou de réinstallation, Principe de la réinstallation plutôt que de la protection temporaire, Principe de droits collectifs offerts aux populations locales, Principe d’assistance internationale à l’intérieur des États, Principe de la répartition internationale du ‘fardeau de l’accueil’. Un comité exécutif de reconnaissance et de réinstallation des réfugiés climatiques veillerait à l’application effective de ce protocole grâce à l’instauration d’un fonds spécifiquement créé (Climate Refugee Protection and Resettlement Fund – CRPRF). Le principal avantage d’une telle solution est qu’elle lie la protection des réfugiés climatiques à la responsabilité des États dans les changements climatiques. La probabilité qu’une telle proposition figure un jour à l’agenda des négociations sur le climat demeure pourtant, à ce jour, un fantasme.

40En 2009, une autre proposition intéressante et argumentée de deux juristes américains Bonnie Doberty et Tyler Giannini visant à créer une ‘Convention internationale pour les réfugiés climatiques’ (Doberty et Giannini, 2009) a été émise. Les auteurs retiennent une définition des réfugiés climatiques basée sur six éléments : la présence d’une migration forcée (et non volontaire autrement dit liée à la survie de la personne) ; une réinstallation temporaire ou permanente du réfugié climatique ; un mouvement transfrontalier uniquement (c'est-à-dire que la définition est limitée aux personnes qui franchissent une frontière internationale) ; la présence d’une perturbation environnementale liée et compatible aux effets des changements climatiques ; un caractère soudain ou progressif du bouleversement environnemental, et enfin un lien souple avec l’action de l’Homme dans le bouleversement environnemental. Ces auteurs défendent un instrument contraignant plutôt qu’un instrument général et politique. Par ailleurs, on les rejoint sur l’idée que la protection des réfugiés climatiques doit s’accompagner d’un véritable régime pluridisciplinaire. Les auteurs proposent de retenir trois grands principes : l’assistance, la responsabilité partagée et l’administration d’un régime international sur les réfugiés climatiques.

La protection des ‘apatrides climatiques’ au regard du droit international

43La disparition ‘physique’ de l’État et le déplacement de sa population suscitent des réflexions prospectives sur la continuité juridique ou la fin des micros États insulaires et sur le devenir du lien de nationalité de ses ressortissants (1). S’agit-il de penser dès maintenant une forme nouvelle d’apatridie ? (2)

État-Nation insulaire menacé de disparaître et devenir du lien de nationalité de la population

44Les territoires de certains États-Nations insulaires vont devenir hostiles à toute culture voire à toute vie humaine décente, et ce, avant même la submersion totale des territoires par la montée des océans. Aussi, la question de la continuité du lien de nationalité d’une population sur un État insulaire menacé de disparaître ‘physiquement’ peut légitimement se poser. Peut-on parler dans ce cas de disparition juridique d’État-Nation ? Rappelons qu’en droit international public, l’État est le sujet du droit par excellence, il existe juridiquement sur la scène internationale lorsque trois éléments constitutifs sont réunis : le territoire (le support matériel), la population (le lien de nationalité à l’État) et le gouvernement (l’indépendance). La disparition physique ou l’inutilisation du territoire devenu hostile d’un État insulaire -élément constitutif de l’État- conduira-t-elle nécessairement à sa disparition juridique ? De même, la présence permanente d’une population sur un territoire effectif est-elle essentielle pour caractériser l’État ? Faut-il nécessairement que le territoire soit habité pour que les liens de nationalité d’une population exilée demeurent ? Ces questions pratiques doivent être examinées au regard de la théorie du droit de l’État et du droit international public.

45L’État-Nation a toujours muté au gré des évolutions politiques qu’il rencontre. Jusqu’ici les transformations entrainant des mutations profondes ou des disparitions d’États résultaient d’actes d’autres États-Nations. Ces actes s’exerçaient par la force, une agression, une guerre, une conquête, une indépendance, une réunion ou une cession d’État, etc. (Ruiz-Fabri, 1992). L’histoire a montré la dissolution d’un État lors d’absorption par un autre, la fusion de deux États, l’union ou la réunification et la dissolution avec la succession d’un État vers un autre. Dans le cas des micro-États-Nations insulaires, la mutation de l’État voire sa disparition programmée serait le résultat de facteurs complexes environnementaux, climatiques, géologiques et anthropiques interdépendants et en interaction entre eux touchant le territoire dans un premier temps et ensuite sans doute l’organisation du pouvoir hors de ce territoire. ‘L’extinction’ de l’État liée à une cause climatique est donc bien différente de ce que la communauté internationale a connu par le passé. Cette cause de mutation d’un élément constitutif de l’État est donc inédite pour le droit international.

46Selon les internationalistes Jean Combacau et Serge Sur, c’est le caractère ‘corporatif’ de l’État en droit international qui explique que ‘l’État est légalement identique à lui-même de sa fondation à sa dissolution. (…) il n’est pas altéré par les mutations qui affectent ses ‘éléments constitutifs’(…) les mutations substantielles de l’État sont sans effet sur son identité légale : la modification, en plus ou moins, de l’assise spatiale et de la population de cette collectivité territoriale de l’État ne fait que dessiner autrement les contours de l’objet sur lequel des compétences internationales lui sont reconnus et n’introduit aucune discontinuité de son existence même’ (Combacau et Sur, 2008). De plus, théoriquement, le défaut d’un élément constitutif de l’État ne lui enlèverait pas sa qualité en raison d’une ‘présomption de continuité’ de ses conditions d’existence. Ces affirmations restent-t-elle valables dans le cas d’un territoire ‘hostile’ à l’accueil de l’ensemble de sa population et a fortiori de l’organisation de son gouvernement ? Jane McAdam rappelle que le droit international contemporain n’exige pas de taille minimale de territoire, ni d’ailleurs de population minimale pour constituer un État (McAdam 2010). Tuvalu est la deuxième plus petite population constituant un État après le Vatican. Qu’en est-il de l’existence même de l’État si la totalité de la population vit en dehors du territoire étatique ? Elle souligne en ce sens qu’il y a déjà un certain nombre de pays du Pacifique avec des populations importantes endehors deleur territoire, mais ceci n'affecte pas leur capacité à fonctionner et à exister en tant qu’État. Par exemple, elle souligne que près de 56 % des Samoanset 46 % des Tongiensvivent ainsi à l’extérieur de leur propre pays. L’élément constitutif de l’État exige la permanence de la population. Or, la migration progressive organisée par l’État lui-même vers un autre État d’accueil conduira-t-elle à modifier sur le plan juridique l’existence de l’État insulaire. Vidée de sa population, l’État continuera-t-il de ‘vivre’ ? De même, s’agissant du territoire de l’île, selon la Convention de Montego Bay, l’île se définit à l’article 121§1 ‘comme une étendue naturelle entourée d’eau qui reste découverte à marée haute’. Or, à l’instar d’Hervé Raimana Lallemant, force est de reconnaître que ‘l’élévation du niveau des eaux, les atolls risquent d'être totalement submergés, subsistant sous la forme de quelques rochers émergés’. Un rocher se défini selon l’article 121 § 3 de la même Convention comme un lieu qui ne se prête ‘pas à l'habitation humaine ou à une vie économique propre’ et n’a pas de ‘zone économique exclusive ni de plateau continental’. Dès lors, l’inhabitabilité et la forme nouvelle de l’île submergée nous interrogent sur le fait de savoir si le maintien des zones maritimes serait un élément suffisant pour constituer l’État et avancer que l’État possède toujours un territoire. Hervé Raimana Lallemant estime que ‘cela semble pourtant difficile car les zones maritimes sont bien plus proches de la notion d’espace plutôt que celle de territoire’ (Raimana Lallemant, 2009).

47Selon la doctrine internationaliste dominante, il n’existerait pas à proprement parler de disparition juridique de l’État, seules la continuité et la succession d’État sont possibles. Les cas dans lesquels un État peut disparaître seraient par exemple l’absorption volontaire par un autre État, une fusion avec un autre État. Comme le rappelle Jane McAdam, ces hypothèses supposent que l’État successeur commence à exister ou assume le contrôle de l’ancien État en général sur le territoire. Il n’y a jamais de situation de ‘vide’ (McAdam, 2010). Sur la succession d’État, Hervé Raimana Lallemant précise qu’un scénario serait envisageable juridiquement mais peu crédible politiquement pour les États Nations insulaires. Par exemple, il serait théoriquement possible de penser que Tuvalu et sa population -par libre décision- abandonneraient leur indépendance au profit d’une appartenance à un autre État. Juridiquement possible, politiquement inenvisageable. En effet, on voit mal pourquoi Tuvalu abandonnerait sa souveraineté et son statut d’État à un autre État alors que cet État-Nation insulaire a obtenu l’indépendance en 1978 après deux siècles de colonisation britannique. Si la question du transfert de souveraineté d’un État insulaire avait lieu, ce qui paraît encore peu probable, le transfert de nationalité serait envisageable par exemple comme dans les transferts de souveraineté liés aux guerres européennes. Dans les pratiques de successions d’États, on avait en matière de nationalité : le ‘plébiscite’ ou le ‘droit d’option’ par lequel la population concernée pouvait ‘choisir’ sa nationalité. Toutefois, la solution la plus réaliste serait de créer un système d’auto-gouvernance, c’est-à-dire une libre association avec un autre État (McAdam, 2010). Ce modèle reste à construire.

49Enfin, le lien de nationalité renvoie à l’appartenance d’une personne ou d’un groupe de personnes à un État. Il permet de relier un individu à un État. Le célèbre arrêt de la Cour internationale de justice Nottebohm du 6 avril 1955 a retenu une définition de référence de la nationalité qui : ‘est un lien juridique ayant à sa base un fait social de rattachement, une solidarité effective d’existence, d’intérêts, de sentiments joints à une réciprocité de droits et de devoirs. Elle est, peut-on dire, l’expression juridique du fait que l’individu auquel elle est conférée, soit directement par la loi, soit par un acte de l'autorité, est, en fait, plus étroitement attaché à la population de l'État qui la lui confère qu'à celle de tout autre État’.En application de cet arrêt, la nationalité conférée par un État ne peut être opposée dans l'ordre international à d’autres États si elle n'est pas effective. Or ce lien sera-t-il pour autant rompu si les compétences personnelles et territoriales de l’État ne pouvaient plus être effectivement exprimées comme cela pouvait être le cas pour les micros-Etats-Nations insulaires. En ce sens, on rejoint l’affirmation d’Hélène Ruiz-Fabri, qui rappelle que ‘la création ou la disparition d’État sont du point de vue de l’ordre international des perturbations auxquelles le droit international oppose des principes de résistance que seule l’effectivité peut surmonter’. (Ruiz Fabri, 1992). L’Histoire a montré qu’un transfert de population d’une partie d’un État était possible mais cette fois il s’agirait de l’organiser, certes progressivement mais sur la totalité d’une population d’un État Nation. Situation inédite en droit international, les ressortissants perdraient-ils alors leur nationalité sans pour autant s’en voir reconnaitre une autre ? Dès lors, la disparition du micro État-Nation insulaire fait, pour certains, émerger une nouvelle forme d’apatridie.

Chercher une protection pour une nouvelle forme d’apatridie ?

52Au-delà des problèmes juridiques qu’elle pose, l’apatridie climatique soulève également, et sans doute avant tout, un problème politique d’importance : l’hypothèse de la disparition d’un Etat insulaire souligne la question de sa représentation au sein du processus de négociations sur le climat. Il serait en effet particulièrement ironique, comme le soulignait l’ambassadeur de Tuvalu aux Nations Unies, Enele Sopoanga, en 2001, que les pays les plus concernés par les impacts du changement climatique se trouvent exclus du processus de négociation sur la manière de réduire et de prendre en compte ces impacts. A cet égard, la mise en œuvre de l’apatridie climatique reviendrait à condamner de facto ces petits Etats, hypothéquant gravement la possible mise en place de processus d’adaptation en leur sein. Le concept nous semble donc, à tout le moins, à double tranchant : comme le rappelle très justement Jane McAdam (2010). La notion d’apatridie climatique, outre qu’elle n’est pas souhaitée par les populations ni par les représentants des Etats insulaires, pourrait en fait aboutir, paradoxalement, à une réduction des droits de ces populations dans les négociations internationales, au sein desquelles leur voix ne serait plus entendue.

53Le concept de ‘migrations climatiques’, dans les petits Etats insulaires, reste largement une vue de l’esprit, une construction politique et juridique. L’essentiel des migrations environnementales, aujourd’hui, ont lieu en Asie du Sud-Est et en Afrique subsaharienne. Le cas des petites îles frappe toutefois les imaginations, parce qu’il mobilise des constructions juridiques nouvelles, et impose une réinvention du droit international. Les ‘migrations climatiques’ dans les petites îles représentent sans doute davantage une perspective future qu’une réalité présente. Mais l’insuffisance des engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre, et la hausse du niveau des mers qui en résultera, impose de considérer dès aujourd’hui quelles solutions nouvelles pourraient être inventées. En même temps, il importe de se garder d’envisager ces solutions comme inéluctables, au risque d’obérer aujourd’hui les stratégies d’adaptation qui pourraient être mis en œuvre dans les territoires insulaires.

54Le droit international des droits de l’Homme, le droit international humanitaire, le droit international des migrations et le droit international de l’environnement devront être repensés à l’aune de ces nouveaux défis à organiser tant d’un point de vue opérationnel que dans le contenu matériel et procédural des garanties offertes aux populations. Les boites à outils des juristes peuvent servir à penser une protection pour les populations insulaires. La façon de construire une protection, un statut voire une nouvelle nationalité ne pourra se faire qu’en garantissant des droits fondamentaux, et notamment celui de la participation des populations locales dans les programmes ou les futurs instruments juridiques.

55La communauté internationale commence à peine à être sensible à la question des ‘réfugiés ou apatrides climatiques’, les pourparlers qui ont lieu à Bonn en juin 2009 ont orienté pour la première fois -mais cela reste encore marginal- les discussions internationales vers une prise en compte des déplacements des populations dus au climat. Après l’échec de Copenhague en décembre 2009, la thématique des ‘réfugiés ou apatrides climatiques’ peut être à double tranchant dans les négociations climatiques : soit elle incite les États à agir vite et à asseoir la légitimité d’une protection des réfugiés ou/et apatrides climatiques en droit international, soit au contraire, elle peut s’avérer contre productive et participer au repli de certains pays réticents et par voie de conséquences ralentir les avancées sur le climat. Quoi qu’il en soit, il est encore aujourd’hui prématuré d’affirmer que l’on va vers une protection spécifique pour les réfugiés ou apatrides climatiques toutefois, l’idée fait lentement son chemin…Reste à penser dès maintenant la direction que l’on souhaite prendre.

Remerciement

56Cet article a été effectué dans le cadre du projet EXCLIM (Gérer les déplacements des populations dus aux phénomènes climatiques extrêmes) financé par le programme Gestion et Impacts du Changement Climatique (GICC)