• 1  Un capitalisme d’accumulation flexible qui s’oppose au mode d’accumulation fordiste. C’est un capi (...)

1Dans un contexte de développement des concurrences entre métropoles tant au niveau international que sub-national (Harvey 1989, 2010), induit par les nouveaux régimes d’accumulation du capital1, les agglomérations urbaines doivent tout à la fois armer leur économie, se garantir un certain degré de compétitivité et offrir un cadre de vie optimal. L’accroissement d’une compétition territoriale pour la captation des ressources est porté aujourd’hui par des stratégies urbaines qui doivent allier compétitivité et attractivité, tout en garantissant les bases d’un développement urbain durable. Dans cette équation à trois variables, l’impératif économique reste souvent prépondérant. En effet, le débat sur la mondialisation de l’économie et ses effets territoriaux met bien souvent la compétitivité au sommet des préoccupations politiques (Ingallina, 2007). Dans ce contexte, la tendance à la polarisation des activités et des populations, interpelle directement la gestion de la consommation des espaces ouverts (Bertrand et al, 2006) et par conséquent, celui de la transformation des liens ville-campagne.

• 2  Un article du monde daté du 26 octobre 2010 et intitulé « Une agriculture puissante » sonne un sig (...)

2La périurbanisation en France, largement décrite par nombre d’auteurs (p.ex. Dezert et al, 1995 ; Vanier et Roux, 2008 ; Vanier, 2010) renouvelle les relations ville-campagne (Mathieu,1998) et les représentations associées aux différents espaces. Les espaces ouverts ont longtemps eu une fonction de réserve foncière pour les besoins de la croissance urbaine. L’étalement urbain a généralement contribué à la reconfiguration des structures foncières de ces espaces ouverts, le plus souvent agricoles (Jarrige, 2004 ; Serrano, 2005). Il n’a pas été sans effet non plus, sur la requalification des divers types de productions agricoles et leur localisation (Jarrige et al, 2003 ; Jouve et Napoléone, 2003). L’artificialisation des terres agricoles n’est pas un fait nouveau. C’est un processus initié dans les années 60, en France (et plus généralement en Europe), mais qui a tendance à s’accélérer sur les dernières décennies2. Il interroge aujourd’hui, de manière frontale la consommation des ressources non renouvelables (les espaces, mais aussi les énergies fossiles p.ex.), les modalités de régulation des usages et plus largement la durabilité des systèmes territoriaux.

• 3 Depuis la décennie 2000, les lois concernant l’aménagement et le développement durable du territoir (...)

5Les dynamiques territoriales associant villes et périphéries interpellent les politiques publiques, qui en matière d’aménagement du territoire, ont initié un virage important à l’orée de la décennie 20003, notamment autour des dispositifs de planification territoriale. Le paradigme du développement durable s’insère ainsi dans les conceptions de l’action publique territoriale en France. La prise en compte des différentes dimensions du développement, la transversalité des enjeux et la participation d’une palette plus large d’acteurs sont, aujourd’hui, les ingrédients incontournables pour conduire les projets d’aménagement du territoire. Les nouveaux référentiels de l’action publique donnent au projet, une place centrale dans la conduite des politiques publiques (Pinson, 2009). La planification territoriale n’est pas en reste. Concernant la prise en compte de l’agriculture dans les projets urbains, le renouvellement des outils de la planification a favorisé la participation des agriculteurs aux politiques d’aménagement à l’échelle locale (Germain et al, 2006 ; Bertrand et al., 2006 ; Duvernoy, 2002, Bacconnier-Baylet, 2007 ; Poulot, 2008) et supra-locale (Duvernoy et al, 2005 ; Jarrige et al., 2009). Cependant, les travaux publiés sur la question soulignent tous d’une manière ou d’une autre, la fragile position de l’agriculture dans le champ urbain. La question agricole peut être occultée dans la politique locale comme faire l’objet de négociations autour de sa gestion (Thareau, 2006). Si la profession agricole reste légitime pour représenter ses intérêts dans les projets urbains, des acteurs émergent pour porter d’autres visions et d’autres intérêts autour de l’agriculture. Ils constituent un groupe très hétérogène notamment en ce qui concerne les intérêts et les enjeux qui les portent : ce sont des élus, des techniciens, des militants associatifs, des agriculteurs, les uns préoccupés par la préservation de certaines caractéristiques de leur environnement, les autres ayant des préoccupations liées à leurs activités économiques et la pérennité et celles-ci. Cette situation caractérisée par la pluralité des représentations et des intérêts relatifs à l’agriculture, la complexité institutionnelle (il n’existe pas un lieu unique de pouvoir et de décision), une frontière public/privé de plus en plus floue et un rapport particulier à l’autorité illustré par des politiques publiques plus horizontales, plus souples et moins contraignantes est caractéristique de la gouvernance territoriale (Pasquier et al. 2007). La question agricole n’échappe pas aux transformations de l’action publique locale. En outre, la reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture et son intégration dans les projets urbains change de fait, les modalités de sa gouvernance (Duvernoy et al, 2003). En effet, à partir du moment où l’agriculture revêt d’autres fonctions que celle relative à la production de biens alimentaires, à savoir la préservation de biens communs (paysage, biodiversité, bien-être social, etc), elle devient bien public autour duquel interagissent un ensemble d’acteurs concernés. Ainsi, même si les outils de planification territoriale instituent la participation large comme principe, la reconnaissance de l’agriculture dans sa diversité voire sa complexité n’est toutefois jamais fixée ni garantie. Cela dépend des acteurs en présence, des enjeux à traiter, des cultures de l’urbanisme, du système politique local entre autres (CERTU, 2008), mais aussi des modalités de la participation des acteurs (processus ouverts ou fermés).

• 4  Les arènes sont définies par Jobert (1998) comme des lieux où se négocient les compromis instituti (...)

6Avec la notion de forum, B. Jobert (1998) souligne l’importance des acteurs sociaux dans la définition des problèmes publics. Au sein de ces forums, définis comme des lieux où prédominent les débats et les controverses autour du sens de l’action publique (Jobert, 1998), des référentiels se construisent avant de s’imposer dans le champ du pouvoir via la constitution de communautés reliant entre eux certains acteurs des arènes4 et des forums (Desage et Godard, 2005). La gouvernance territoriale autour d’un projet urbain peut être ainsi envisagée comme une alternance d’arènes et de forums alliant des acteurs, suivant une logique processuelle. En ce sens, elle peut être lue comme un processus d’augmentation des capacités d’acteurs à partir de l’articulation de leurs ressources, savoirs, compétences et objectifs (Goodwin, 1998).

• 5  Ce schéma institutionnel sera modifié suite à l’application de la loi du 16 décembre 2010 portant (...)
• 6  Le Pays est une structure associant plusieurs intercommunalités et/ou communes isolées. C’est un d (...)

8Le SCoT du Grand Clermont (figure 1) est un projet qui réunit dix intercommunalités et trois communes isolées5. Le territoire organisé autour de l’agglomération de Clermont-Ferrand, métropole de 350.000 habitants, située dans la région Auvergne (France). Le périmètre du SCoT correspond à celui du Pays6 du Grand Clermont et englobe une grande partie de l’aire urbaine clermontoise (90 % de la population). Fort de quelque 400 000 habitants, un des enjeux majeurs du territoire est d’augmenter son attractivité résidentielle (attendre 500 000 habitants en 2030) et économique, en consolidant son appareil productif et en le spécialisant dans les filières d’excellence (alimentaire-nutrition-santé, p.ex.). Le Pays du Grand Clermont a la particularité de contenir des espaces naturels et agricoles emblématiques : la chaîne des Puys à l’Est (qui a engagé une démarche de labellisation UNESCO) ou encore les Limagnes, parmi les terres les plus fertiles en France (plaines de grandes cultures intensives). Le périmètre du pays est par ailleurs, sécant avec deux territoires de projets, à l’Ouest, le Parc Naturel Régional des Volcans d’Auvergne, à l’Est, le PNR du Livradois-Forez. La gestion du pays du Grand Clermont est justifiée par des discours similaires aux autres agglomérations et s’inscrit ainsi dans des enjeux globaux (européens, nationaux, voire mondiaux). La durabilité des systèmes territoriaux trouve sa place pour orienter enjeux économiques, sociaux et environnementaux. La densification, le renouvellement urbain, le polycentrisme, les trames d’espaces naturels et agricoles forment le vocabulaire du projet du Pays et de la démarche de planification en cours (le SCoT). Les discours relatifs à la gestion du Grand Clermont, et les notions qui l’émaillent s’inscrivent toutefois, dans un espace original où le poids des enjeux habituels du développement durable se trouve modifié. La démarche SCoT, engagée en 2006 a pour objectifs à la fois de hisser l’agglomération clermontoise au panthéon des métropoles qui comptent au niveau national et européen et de préserver un cadre environnemental exceptionnel.

• 7  Une partie du travail a aussi consisté à observer l’interaction des autres chercheurs de l’équipe (...)

11La démarche qui a présidé au recueil des matériaux empiriques de la recherche est une démarche collective. Au sein de l’équipe, une partie des chercheurs (équipe A) a adopté une démarche de recherche-action tandis que d’autres chercheurs (équipe B) ont élaboré un protocole d’enquête fondé sur l’observation directe, l’analyse de documents et l’entretien semi-directif qui a permis d’analyser la place de l’agriculture dans le SCoT, son évolution durant le processus de construction du SCoT, de même que l’impact des procédures participatives sur cette dernière7.

• 8  L’entretien portait sur les implications disparates des élus dans le processus d’élaboration du SC (...)

14Les enquêtes : Après les AMOS et le retour avec l’AU, les membres de l’équipe (B) ont poursuivi la recherche en réalisant des entretiens semi-directifs avec les techniciens de l’agence d’urbanisme, pour identifier les élus à enquêter8. Le repérage des acteurs « nouveaux entrants » dans le dispositif a été effectué suite à un travail sur les listes d’émargement fournies par l’agence d’urbanisme. Une dizaine d’entretiens a été réalisée par la suite, pour comprendre les effets de la participation sur l’action publique et en tirer des éléments de compréhension des modalités de prise en compte de l’agriculture dans le projet urbain clermontois.

• 9  Un syndicat mixte est un établissement public regroupant des collectivités territoriales ou des gr (...)
• 10  La lettre du Grand Clermont, Bulletin de liaison sur l’avancement de la démarche d’élaboration du (...)

16L’histoire de l’élaboration du SCoT s’inscrit dans la continuité de la charte et du contrat de Pays du Grand Clermont. La réflexion sur la mise en place du pays du Grand Clermont a en effet été amorcée dès 2001 par la communauté d’agglomération de Clermont Communauté, la communauté de communes de Riom Communauté et le Conseil Général du Puy-de-Dôme. Le projet a été animé par un syndicat mixte9, le SEPAC (syndicat d’élaboration et de programmation de l’agglomération clermontoise). Il est une “ réincarnation ” du précédent syndicat mixte chargé de l’élaboration du schéma directeur (SD) de l’agglomération. Le SEPAC est saisi en 2002 pour l’élaboration du projet de Pays, dont le contrat sera signé en 2004. En 2006, il se mobilise pour la révision du SD de 1995, qui prendra la forme de l’élaboration d’un SCoT sur le périmètre du Pays. Les acteurs locaux visent ainsi « l’efficacité en évitant la multiplication des démarches, des échelles et des structures »10. Ces objectifs rejoignent le principe de la continuité de l’action publique et de l’organisme qui tient à jour les documents de planification, en somme la « mémoire » du processus de planification.

• 11  Un modèle d’organisation future du territoire est proposé à l’amont et plaide pour une organisatio (...)
• 12  Allocution de Serge Godard, maire de Clermont-Ferrand, Président du SEPAC, le 13/01/2008 lors de l (...)
• 13  Cadre de vie et qualité du territoire, développement économique et fonctions métropolitaines, soli (...)
• 14  Extrait de l’allocution de Serge Godard, ibidem.

17Les communes et les EPCI (établissement public de coopération intercommunale) situés sur le périmètre du SD de 1995 sont invités dès l’origine à participer à la conception du futur Pays avec une possibilité d’adhésion au cours du processus des territoires limitrophes. À ce stade, le projet est conçu comme une démarche collective fondée sur l’adhésion des territoires à une vision partagée11. L’élargissement du périmètre du SD a pour vocation de tenir compte de l’évolution du territoire. Avec l’élargissement Le SEPAC représente l’instance qui assure le portage politique du SCoT : qui permet aux élus de se mettre d’accord sur les grandes orientations politiques et qui assure un engagement pérenne des élus dans la fabrication du SCoT. Le syndicat mixte valide les grandes étapes de la démarche et la méthodologie utilisée. Il se présente aussi comme « l’outil de réflexion prospective et d’organisation du Grand Clermont » et se définit comme « une instance de gouvernance, un espace de réflexion et de dialogue »12. Les délégués des intercommunalités siégeant au sein du Comité Syndical du SEPAC décident des orientations du SCoT par délibération. Les décisions sont préparées par trois commissions d’élus13, par le bureau du SEPAC et par le comité de pilotage du SCoT. La gouvernance du SEPAC se décline ainsi à travers une communauté d’intérêts (le comité syndical représentant la population du Pays) et une communauté d’action (un bureau, des commissions, un comité de pilotage). La planification stratégique, à travers le SCoT, s’énonce ainsi comme un projet essentiellement politique, piloté en conséquence par les élus locaux qui en ont l’initiative et qui en gardent la maîtrise jusqu’à son aboutissement. L’agence d’urbanisme assure la maîtrise d’œuvre et l’assistance à maîtrise d’ouvrage. Les travaux des commissions d’élus sont étayés par des études et diagnostics réalisés par des « groupes thématiques techniques » qui réunissent une diversité d’acteurs : agence d’urbanisme, techniciens des intercommunalités, bureaux d’étude spécialisés, services de l’État, organismes gestionnaires, acteurs socio-économiques, etc. L’attente du SEPAC envers son maître d’œuvre se manifeste à travers trois points : « une écoute et une concertation avec les élus dans un esprit de solidarité », « une méthode et une qualité du travail », « le respect du calendrier et du coût du projet »14. Ainsi, le déroulement de la première phase d’élaboration du SCoT, « le diagnostic partagé », va être structuré et contraint par ce cadre.

• 15  Comité syndical du SEPAC, 13 octobre 2005 lançant la procédure d’élaboration du SCoT sur le même p (...)

18L’élaboration du SCoT a été formellement engagée en 200515. Elle consiste à réaliser (i) un diagnostic partagé par les acteurs locaux, qui stabilise les enjeux à traiter et les problèmes à résoudre par la communauté, (ii) un Plan d’aménagement et de développement durable (PADD) qui livre le projet politique et la vision stratégique des acteurs, puis (iii) un document d’orientations générales (DOG) qui décline les orientations d’aménagement définissant les principes d’action du projet urbain. Dans l’ensemble de ces séquences, la participation des acteurs revêt plusieurs formes qui s’articulent dans l’élaboration du SCoT : consultation, information et concertation se succèdent pour assurer les bases d’une action collective autour du projet urbain.

• 16  Agence d’urbanisme Clermont Métropole. (2006), Attentes des acteurs. Enquête 2^nd semestre 2006. Sc (...)
• 17  Agence d’urbanisme Clermont Métropole. (2005), Bilan de l’évolution urbaine du schéma directeur (1 (...)
• 18  Définie comme les surfaces maximales à utiliser pour toute urbanisation pour des fins d’habitat. (...)

19Située à l’amont de la démarche, une phase de consultation et d’information est organisée avant d’engager la construction du diagnostic partagé du Grand Clermont entre juin 2006 et janvier 2007 (figure 3). La consultation consiste en une large enquête sur les “ attentes des acteurs ”16 du processus engagé. Elle vise à “ recueillir les ressentis des acteurs sur le SD et la charte du Pays, et [à] comprendre leurs préoccupations vis-à-vis du SCoT ”. C’est surtout une étape qui vise à mobiliser et impliquer le maximum d’acteurs dans le processus, à rappeler les grands enjeux à traiter et à donner enfin, le signal de début du processus. L’enquête révèlera une participation variable des acteurs selon les territoires d’action (Loudiyi, 2008) et des tensions entre échelles concernant les grands enjeux de développement urbain et de préservation des espaces (Ségas et Loudiyi, à paraître). La consultation est immédiatement suivie par la publication et la diffusion d’un document faisant le bilan de l’évolution urbaine du territoire entre 1995 et 200517. Ce bilan met l’accent sur les enjeux de l’étalement urbain en désignant les territoires où le processus d’urbanisation a été le plus flagrant. Il se présente ainsi comme une problématisation des enjeux, donne les premiers éléments d’interprétation causale des problèmes à résoudre. Le bilan définit en creux les valeurs dont il faudra assurer le respect pour traiter des problèmes, en particulier, le respect d’une efficacité foncière18. Les principes d’action seront par la suite élaborés à partir de ce savoir constitué sur le territoire et les valeurs communes des acteurs. La consultation et l’information préalable à l’élaboration du SCoT construisent progressivement un référentiel d’action publique dans le Grand Clermont qui cimente les liens entre acteurs.

• 19  Au titre de leur activité, appartenance professionnelles ou associatives. Cette sélection semble ê (...)
• 20  Soit les élus représentés au bureau du syndicat mixte.

20La concertation locale est menée à plusieurs niveaux lors de l’élaboration du projet du SCoT. Elle se traduit à travers l’organisation de plusieurs scènes de coordination réunissant les acteurs territoriaux jugés légitimes19 pour participer au processus. La nature des acteurs partis prenantes varie suivant les étapes du projet : le diagnostic (i) posant une vision partagée des enjeux territoriaux est ouvert aux élus et aux personnes publiques associées tel que le code de l’urbanisme le stipule (Étape correspondant au « diagnostic global et intégré » de la figure 3) ; (ii) la conception du plan d’aménagement et de développement durable (PADD) du territoire qui traduit la vision stratégique et politique du projet, semble être un processus « plus fermé » que le précédent. Il est porté essentiellement par les élus ; (iii) la réalisation du document d’orientations générales (DOG) sensé donner des orientations prescriptives associe des acteurs de manière plus ouverte, mais la prise de décision semble, elle, réservée à certaines catégories d’acteurs20. Ces deux étapes sont confondues dans la figure 3. (iv) Les acteurs « innovent » par la suite en dépassant les cadres fixés par le code de l’urbanisme en organisant des Ateliers de Mise en Œuvre du SCoT (AMOS), dont les objectifs sont de produire des idées nouvelles pour l’application concrète du projet (Étape formalisation du projet en figure 1). La démarche AMOS est le seul moment où le processus est le plus ouvert associant des acteurs de différents horizons.

• 21  Pour une présentation détaillée, lire Loudiyi (2008).
• 22  Pour une description plus fine et analytique de ce dispositif de concertation locale, se reporter (...)
• 23  Ensemble des experts propres à chaque secteur, des personnes publiques associées et des technisien (...)
• 24  Etablissement public de coopération intercommunale
• 25  Animant le processus et de fait acteurs politiques les plus engagés en faveur du processus d’élabo (...)
• 26  État, PNR, Chambres consulaires, services déconcentrés de l’État, etc. comme le stipule le code de (...)
• 27  Délibération n° 237. Réunion du comité syndical du 04 janvier 2011.
• 28  Et par conséquent, un décompte intégrant les mêmes personnes si elles ont assisté à plus d’une séa (...)

21Pour construire le diagnostic du SCoT, forme de représentation et de problématisation générale du territoire et de ses enjeux, un outil d’animation est proposé par l’agence d’urbanisme aux élus : un jeu de cartes21. Cet outil est présenté aux acteurs participant au diagnostic, comme étant innovant et inédit (Loudiyi, 2008)22. Le jeu doit mobiliser les acteurs territoriaux, doit faciliter l’interaction et les échanges entre ces acteurs et doit permettre de construire un diagnostic partagé et une vision commune du territoire. Les éléments de connaissance mobilisés sont issus de travaux de diagnostics thématisés de “ groupes techniques thématiques ” (GTT)23 réunis pour le SCoT. Les acteurs conviés à la co-construction du diagnostic sont d’abord les élus politiques représentants les EPCI24 adhérentes au SCoT, les élus référents du SEPAC25 et les personnes publiques associées26. Les acteurs participants sont soit volontaires soit cooptés. Chaque séance devait réunir 30 à 40 personnes autour d’une thématique précise et fixée à l’avance. La concertation locale autour du diagnostic du SCoT s’est déroulée entre janvier 2007 et janvier 2008, date de son approbation (fig. 3). Dans les faits, chaque séance réunissait approximativement 10 participants, le maximum étant atteint pour les commissions traitant des problématiques économiques. Dans son bilan de concertation,27 l’agence d’urbanisme voile ce manque dans la participation à partir du décompte des acteurs présents, toutes séances confondues28.

• 29  Foire internationale Clermont/Cournon, septembre 2007.

22Les résultats de l’exercice sont présentés par la suite à l’ensemble des EPCI adhérentes lors de “ réunions de concertation déconcentrées ” dans le cadre des conseils communautaires. Un représentant de la commission SCoT du SEPAC, extérieur au territoire, est généralement présent pour accompagner les débats. La “ concertation ” avec le public autour du diagnostic sera mise en œuvre à partir d’une exposition et d’un débat entre élus dans le cadre d’une foire internationale29. Le diagnostic sera approuvé par la suite en janvier 2008. La foire est l’occasion de « se concerter » avec la société civile.

• 30  le prestation de service est externalisée. Un cabinet d’étude et de prospective animera ces séance (...)
• 31  Délibération n° 237. Bilan de la concertation.
• 32  Réunions qui se déroulent entre janvier et mai 2008.
• 33  Foire internationale Clermont Cournon en septembre 2008

23Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD), soit le projet politique de territoire qui fixe et stabilise le socle du projet, énonce les valeurs et les principes d’action a été produit à partir de quatre séminaires prospectifs30proposés aux élus du syndicat mixte en janvier 2008. La participation à ce stade est moins médiatisée et concerne une catégorie d’acteurs jugés légitimes pour la prise de décision, soit d’abord les élus décideurs et des « personnes ressources issues d’organismes »31. Les résultats de ces séminaires sont ensuite soumis pour avis aux groupes techniques du SCoT pour recueillir des propositions sur le projet politique tel qu’esquissé lors des séminaires32. L’avis des services de l’État sera recueilli en mai 2008. Les acteurs porteurs du projet SCoT profiteront par la suite de la tenue d’une manifestation grand public33 pour organiser des débats entre le représentant de l’État et de quelques élus régionaux et extra-régionaux. Le bilan de la concertation note que 150 personnes ont été invitées à débattre dans le cadre des ateliers proposés. Ces étapes qualifiées de « réunions de concertation » par les acteurs du SCoT se poursuivront par une présentation au sein de 3 EPCI du territoire du SCoT. La construction du projet stratégique et politique apparaît ainsi comme assez fermée sur une catégorie d’acteurs décideurs avec des processus itératifs de consultation/information à l’endroit d’une population plus large de personnes jugées légitimes.

• 34  Les quatre orientations stratégiques et politiques qui rythment le projet d’aménagement et de déve (...)
• 35  06 11 09 entretien avec deux techniciens en charge des AMOS, agence d’urbanisme, Clermont Ferrand. (...)

25Les AMOS sont organisés en juin 2009. Il s’agit de quatre moments de concertation organisés suivant les quatre grandes orientations dégagées dans le PADD34. C’est un dispositif pensé et souhaité par les techniciens de l’agence d’urbanisme et de quelques élus qu’ils ont su rallier à cette cause. Il se présente comme un moment situé à l’aval du processus SCoT alors qu’il y est pleinement intégré. Les acteurs participants sont quantitativement plus nombreux dans les ateliers que durant la phase diagnostique et l’on voit émerger de nouveaux acteurs dans le processus. En effet, les AMOS ont eu lieu à un moment particulier du dispositif SCoT (cf figure 3). Ils arrivent en fin de dispositif d’élaboration du projet, juste avant la phase des avis de l’État et des personnes publiques associées. À ce moment-là, les techniciens de l’agence d’urbanisme indiquent qu’ils ont fait le constat que le SCoT « en l’état était inopérant sur certaines questions ce qui risquait d’engendrer de la frustration »35. Il était alors très important selon eux de « garder la dynamique » engendrée par le processus de SCoT en lançant le volet mise en œuvre en même temps que le SCoT. Dès lors ils ont mis en place des arguments destinés à convaincre des élus, dont certains étaient assez réticents (et prudents), craignant de fragiliser un processus encore non validé.

• 36  Entretien du 06 11 09 déjà cité

26Guidés par l’idée que les AMOS devaient permettre à la fois de dégager des idées « d’actions concrètes et innovantes qui [nous] font avancer dans nos pratiques pour mettre en œuvre le SCoT », mais aussi de former des « ambassadeurs du SCoT dans les communautés de communes et les différentes collectivités »36^, l’équipe de l’agence d’urbanisme a apporté un soin particulier à la constitution des listes de participants sur lesquelles elle avait une totale maîtrise.

• 37  Nous n’analyserons pas ici en détail les caractéristiques sociologiques des acteurs invités dans c (...)
• 38  Bilan des AMOS, agence d’urbanisme, 08 10 09, p. 1

28Nous n’avons pu avoir plus de détails sur la façon dont s’opère ici la sélection. Il s’agit d’un cercle restreint d’acteurs qui sont aussi invités à des séminaires prospectifs et qui ont « une capacité d’analyse et une compréhension très fine »37. La cooptation et la proximité avec certains élus ou techniciens semblent être un élément déterminant dans cette sélection. Ces quatre groupes vont être mélangés lors des AMOS et les propositions qui en ressortiront seront présentées comme le fruit du travail en atelier « de nombreux acteurs : élus, institutionnels, société civile »38. Les propositions émergeant des ateliers ne sont pas différenciées en fonction des acteurs qui les énoncent et de fait, dans les ateliers tous les acteurs pouvaient exprimer des propositions qui ont ensuite été répertoriées et triées par les techniciens de l’agence d’urbanisme.

• 39  Dans le bilan de la concertation établi par l’AU sur l’ensemble du processus de ScoT, voici les mo (...)

31La construction du SCoT est un processus, dont l’architecture se construit in itinere par les élus du SEPAC assistés des techniciens de l’Agence d’Urbanisme. S’il existe une obligation minimale de concertation et de participation dans le processus de SCoT, les textes laissent néanmoins une grande marge de manœuvre aux acteurs porteurs du dispositif en la matière. L’observation du processus clermontois montre une alternance entre des moments où la participation est recherchée et d’autres où les décisions sont prises dans des cercles très restreints. Symbolisée par des flèches, cette alternance d’ouverture et de fermeture du dispositif a une incidence sur la prise en compte de l’agriculture. Nous revenons ici à la notion de forum employée par B. Jobert (1995) ; c’est dans ces forums que des idées alternatives, nouvelles peuvent apparaître, elles se maintiennent ensuite dans les arènes de la décision par une alliance entre acteurs membres des forums et certains acteurs appartenant aux arènes. L’épisode des AMOS s’apparente à un forum. Ainsi si l’on examine les conceptions de l’agriculture à travers les propositions d’actions émanant des AMOS, celles-ci sont beaucoup plus larges que dans les phases précédentes, mais aussi dans les phases suivantes où les techniciens et les élus ne vont conserver qu’un petit nombre de propositions issues des AMOS dans les versions ultérieures du SCoT. Autre constat afférant à cette alternance d’ouverture et de fermeture : les processus participatifs (quelle que soit leur forme)39 peuvent permettre à certains acteurs d’entrer dans le jeu de l’action publique et de s’y maintenir, même quand celui-ci se resserre. Néanmoins, seul un petit nombre de ces « dispositifs de concertation » selon l’agence de l’urbanisme, sont qualifiables de forum, tant la sélection et la qualité des participants dans la plupart des dispositifs resserrent ces derniers autour des acteurs institutionnels et décisionnaires.

• 40  Comme c’est le cas dans les premières étapes ou encore dans l’avis de la Chambre d’Agriculture dan (...)
• 41  Et d’autres que nous ne détaillons pas ici, mais qui touchent par exemple à la diversification de (...)

36Lors de la phase des AMOS et avec l’arrivée d’acteurs très divers dans le dispositif, les réflexions sur l’agriculture et sa place dans le projet urbain, sont plus larges que sur l’ensemble du dispositif. Elles rompent très nettement avec les premiers éléments qui avaient été fournis par les acteurs « traditionnels ». Un des éléments les plus notables est l’affirmation, répétée à travers plusieurs propositions, selon laquelle l’agriculture concerne un grand nombre d’acteurs et pas seulement les agriculteurs. Celle-ci amène par exemple à des réflexions sur les circuits courts et la nécessité de sensibiliser à une consommation responsable, ou à la prise en compte de la dimension sociale des jardins partagés. Cette ouverture de la définition de l’activité agricole peut notamment s’expliquer parce que des acteurs n’appartenant pas au « monde agricole » (tels qu’ils s’auto-définissent) sont intervenus dans ces ateliers. La qualité des terres agricoles a également été évoquée, avec comme dans les phases précédentes, l’affirmation de la nécessité de protéger les terres en fonction de leur qualité. Néanmoins, la localisation des « terres de qualité » n’est pas donnée a priori40, elle reste liée à la préconisation d’une étude pédologique qui permettrait d’élaborer ensuite un outil de maîtrise du foncier. Enfin, un élément nouveau apparaît lors de la phase AMOS, celle d’une contractualisation possible avec des agriculteurs pour la fourniture de « services environnementaux ». À travers cette proposition41, c’est bien la multifonctionnalité de l’agriculture qui est affirmée par les acteurs présents lors de cette phase : porteurs d’intérêts, associations, élus, techniciens, recherche et université. Ceci n’aura pas de répercussion sur lepremier arrêté de SCoT. En revanche, on retrouve une trace très légère de certaines réflexions, notamment celles concernant les jardins partagés, dans le second arrêté de SCoT qui fait suite au refus du premier par le préfet.

• 42  [cf Charte PNRVA – cf mesure 3.1.1.2 : Préserver et enrichir la qualité environnementale et paysag (...)

37Le 2e arrêté de SCoT était un exercice difficile, il fallait, reprendre « la copie » en ménageant les impératifs mentionnés par les uns et les autres. L’Agence d’Urbanisme et le SEPAC ont fortement misé sur la concertation avec ces derniers en amont de la rédaction du projet de SCoT remanié, répondant ainsi aux critiques de certaines PPA indiquant qu’elles n’avaient pas assez été associées. Ce faisant, il était aussi plus difficile d’intégrer une conception de l’agriculture trop différente de celle des PPA qui devaient rendre leur avis. La diversité des PPA a permis une conception de l’agriculture un peu moins restreinte que si la Chambre seule s’était prononcée, on retrouve ainsi la « marque » des PNR dans certaines dispositions visant les activités agropastorales exemple42. La nouvelle version du SCoT est concentrée en matière d’agriculture sur plusieurs points : La diversification des « filières courtes » (on constate que c’est la terminologie préférée par la Chambre qui figure dans le document final, gommant l’aspect multiacteurs, social, voire solidaire, énoncé dans les AMOS), l’agriculture comme écrin vert et coupure d’urbanisation (on revient aux premières conceptions, la dimension environnementale reste très légère ici, en tous cas très en deçà des idées apparues dans les AMOS), un zonage réparti en trois types de zones associées à trois modalités de préservation du foncier, avec des contraintes plus ou moins grandes selon la zone.

• 43  Nous renvoyons ici à l’avis de la Chambre d’agriculture sur le SCoT, il apparait clairement que ce (...)
• 44  Suit une mention du maintien d’une « agriculture agro-pastorale économiquement viable dans la dive (...)

38(i) La première catégorie d’espaces agricoles vise à « créer et développer des zones maraîchères, viticoles et d’estives ». La protection stricte de ces espaces est destinée à assurer en partie l’ « auto approvisionnement de la ville » par productions associées. Ce zonage est délimité à la parcelle et la conformité des documents d’urbanisme à celui-ci est imposée. Il concerne l’équivalent de 4 000 ha. (ii) La deuxième catégorie concerne « la protection des grands ensembles agricoles et forestiers ». Plusieurs justifications sont apportées à ce zonage : maintenir les « terres de grandes cultures », les « plaines agricoles riches et très productives de Limagne »43, maintenir les zones de prairies « notamment dans les territoires des PNR », mention est faite des « espaces pastoraux »44, préserver les boisements remarquables. Ce zonage consiste en une protection globale de grands ensembles aux limites assez floues. Les règles de compatibilité s’appliquent avec les documents d’urbanisme locaux. Le niveau de protection est ainsi inférieur à la catégorie précédente. (iii) La dernière catégorie d’espaces agricoles vise à « maintenir ou reconstituer des zones de jardins ». Cette zone concerne l’agriculture urbaine et périurbaine. On retrouve ici quelques éléments mentionnés dans les AMOS par des acteurs « en marge » du système agricole, et notamment la dimension sociale de ce type d’agriculture. Certains thèmes apparaissent ici discrètement : les circuits courts à travers la demande économique et sociale de proximité, le maraîchage ou les jardins familiaux, les vergers et l’horticulture (et au passage la valeur paysagère de ce type d’agriculture). Les limites de ces zones sont encore plus floues que ceux de la deuxième catégorie, puisqu’il s’agit de « pictogrammes » sur une carte. Les règles de compatibilité s’appliquent aux documents d’urbanisme.

• 45  Sur la période 1995-2005, 1800 ha d’espaces agricoles ont été urbanisés. Les formes issues de cett (...)
• 46  L’identification de ces polarités est le produit à la fois de l’expertise et de la négociation pol (...)
• 47 Dite la règle du 70/15/15

41Les enjeux de développement des fonctions métropolitaines du Grand Clermont interpellent directement la progression nécessaire de l’urbanisation à des fins d’habitat et de zones d’activité et les modalités de gestion économe de l’espace. Le devenir de l’agriculture est donc intrinsèquement lié aux choix de gestion de l’urbanisation à l’exemple de nombres d’agglomérations : dans le projet, la fonction implicite de l’agriculture est de servir de réserve foncière. Cette fonction s’adapte toutefois avec la promotion des fonctions d’auto approvisionnement, de gestion des paysages et de maintien de la biodiversité développée dans le projet. Les acteurs du Grand Clermont s’appuient en effet sur un cadre de référence pour maîtriser le développement urbain, jugé anarchique durant les périodes précédentes45. Ils préconisent une organisation en archipel où figurent trois types d’espaces : l’espace urbain métropolitain formé par le continuum du bâti de l’agglomération, les pôles de vie, comme points d’appui et relais pour des fonctions urbaines de proximité, puis les espaces périurbains (Ségas et Loudiyi, à paraître)46. À cette organisation polycentrique est associé une règle47 partagée d’urbanisation : 70 % de l’accueil de la population supplémentaire doit se localiser dans l’espace métropolitain, 15 % dans les pôles de vie et 15 % dans l’espace périurbain. Par là, la croissance urbaine serait contenue prioritairement dans l’enveloppe urbaine existante, les espaces naturels et agricoles seraient préservés à partir du maintien de coupures d’urbanisation entre l’espace métropolitain et les pôles de vie. Les espaces périurbains constituants des territoires « […] à fort intérêt écologique, paysagers et à grande valeur économique (agriculture, forêt, agri-ruralité, tourisme et économie résidentielle) […] » (rapport de présentation, p. 35).

• 48  Ce chiffre n’inclut pas les 160 ha déjà disponibles.

43Le SCoT prévoit la création d’enveloppes foncières équivalentes à 80348 ha pour les zones d’activité économique et 1220 ha pour l’habitat. Celles-ci sont actuellement des terres agricoles et leur recul programmé est argumenté à travers les objectifs de développement économique et démographique envisagés sur le territoire du projet (Rapport de présentation, p. 165).

• 49  Ce pourcentage est déclaratif de la part de l’agence d’urbanisme. Nous ne disposons d’aucun moyen (...)

44Les changements majeurs en termes de consommation des espaces agricoles et leur gestion économe concernent d’abord et principalement les zones d’activités. Ainsi, les surfaces économiques sont réduites de près de 40 %49 et on introduit une approche par phase dans l’ouverture des terres à l’urbanisation. Malgré la baisse des prévisions d’urbanisation, d’aucuns notent l’importance toujours accordée à la création de zones d’activité alors même que la consommation en foncier sur les années précédentes a été largement inférieure (400 ha entre 1996 et 2010). Les besoins s’élèveraient à environ 570 ha à l’horizon 2030 avec 160 ha actuellement disponibles (Rapport de présentation, p. 49). Le stock prévu pour 20 ans est par conséquent double par rapport à des besoins calculés sur la base des évolutions passées (scénario du « fil de l’eau »). Les arguments portés au bénéfice de ce choix stratégique sont relatifs à la création d’emploi et aux enjeux de performance économique des territoires qui nécessitent des « attitudes d’anticipation ». La métropole gage sur une capacité de réponse rapide aux attentes des entreprises pour contrer une concurrence de plus ne plus pesante et un renforcement de son appareil productif.

• 50  Dont pas plus de 65 % ne doivent se localiser dans les territoires périurbains pour la CC d’Enneza (...)
• 51  Le calcul des chiffres intègre « à hauteur égale le nombre de logements construits sur 14 années, (...)
• 52  Définies comme zones U et NA/AU urbanisées à hauteur d’au moins 60 % des POS/PLU ainsi que les zon (...)

46Si le projet final affiche une réduction en apparence importante des zones à urbaniser pour des fins économiques, les objectifs liés à la création d’habitats pour les nouvelles populations restent stables entre les deux versions du projet. L’objectif majeur d’atteindre une taille critique de 500.000 habitants à l’horizon 2030 est maintenu. La création de 45.000 logements pour accueillir 50 000 habitants supplémentaires est réaffirmée. Le nouveau projet intègre néanmoins des modifications à la marge qui à la lecture correspondent à la stratégie urbaine initiale et qui ne varie pas. D’abord, l’enveloppe foncière dédiée à l’urbanisation résidentielle ne change pas de manière substantielle (tableau 1). Le nouveau projet intègre une suppression de 39 ha seulement entre les deux versions du projet. Ensuite, une redistribution (en termes de foncier) au profit de deux intercommunalités : Volvic Sources et Volcans (chaîne des Puys) et la Limagne d’Ennezat (Grande Limagne) qui possèdent chacune un pôle de vie50. Cette répartition nouvelle s’attache à respecter la règle dite des 70/15/15 et un savant calcul51 réattribue au sein des communautés de communes, la part des logements qui doivent être localisés dans les pôles de vie et les territoires périurbains. Ainsi, le projet reporte la régulation de l’urbanisation à l’échelon intercommunal alors que les documents d’urbanisme sont toujours réalisés au niveau communal. Enfin, L’ouverture prévue de terres pouvant être urbanisées (horizon 2030) n’intègre pas les logements à réaliser à partir d’opérations de « densification urbaine du tissu urbain »52, soit un total maximal de 2250 logements supplémentaires, ce qui augmente dans les faits le nombre de logements dans l’espace métropolitain dense et perturberait le respect de la règle de répartition entre espaces.

• 53  130 m² pour le cœur métropolitain et 250 m² pour ses extensions urbaines (au lieu de 164 et 310 m² (...)

47Dans sa version nouvelle, le projet garde le principe d’une « efficacité foncière », soit des densités maximales pour les constructions nouvelles. Il répond ainsi à l’objectif de « rendre compatible développement urbain et préservation de l’environnement » (p. 16 du DOG). Il opère une réduction allant de 20 à 28 % des surfaces moyennes selon les types d’espaces dédiés53. Ces taux ne varient donc que faiblement entre les deux versions du projet.

• 54  Les projections médianes correspondent à la moitié des effectifs, à environ 23.000 h.
• 55  La récente loi relative à la réforme des collectivités territoriales (2010) a échoué à imposer le (...)

48Le choix stratégique de l’agglomération de maintenir des projections démographiques « hautes »54 est largement assumé au regard des terres à urbaniser. Celles-ci sont sensées se localiser au plus près des tissus urbains existants et concerner celles « disposant d’un potentiel agronomique faible » (Rapport de présentation, p. 75). Malgré tout, l’efficacité d’un tel dispositif repose sur l’atteinte des objectifs démographiques fixés pour une agglomération qui reste relativement enclavée au niveau national avec des perspectives démographiques préoccupantes (part des jeunes en régression, baisse du nombre des étudiants, …) et une tertiarisation de l’économie relativement lente. Les acteurs n’anticipent pas des évolutions démographiques plus lentes que prévu. Une difficulté supplémentaire réside par ailleurs, dans le report des régulations foncières sur l’échelle intercommunale, dont la reconnaissance pour les citoyens est encore à consolider. L’urbanisme restant le dernier « pré carré » des municipalités55. Enfin, la référence au potentiel agronomique des terres pose un problème de taille qui a entaché le processus de construction du projet du SCoT. Les acteurs associés au processus peinant à s’accorder sur les modes de représentation de ce potentiel (entre références scientifiques et représentations de sens commun) et de ce fait, l’objet reste très flou et sujet à interprétations multiples.

• 57  Novembre 2010

52Ainsi, l’agriculture périurbaine, telle que définie par les décideurs du Grand Clermont semble plus apte à s’intégrer dans le projet d’un territoire orienté par les besoins urbains. Les fonctions associées à ces types d’agricultures sont relatives à l’auto approvisionnement et les circuits courts (maraîchage, arboriculture, jardins partagés), l’entretien des paysages (espaces d’estives), la gestion de la biodiversité (ceintures vertes et écrins verts faisant partie des trames écologiques), la promotion de pratiques respectueuses de l’environnement (l’agriculture « raisonnée », « biologique », « durable ») et la promotion d’une identité territoriale (les produits de terroir, p. ex. la viticulture avec le label d’AOC Vins d’Auvergne récemment obtenu57). Ce sont autant de fonctions qui concurrencent, en creux, la fonction économique dominante d’une agriculture déterritorialisée. C’est une forme de hiérarchisation entre fonctions assurées par les agricultures en présence qui se traduit dans le DOG par des protections et des zonages avec différents degrés de contraintes (Conformité Vs Compatibilité, localisation stricte Vs localisations floues). Certaines formes d’agricultures s’adaptent mieux à des projets urbains que d’autres. La vision urbano-centrée peut être une clé de lecture supplémentaire.

• 58  Méthodologie du zonage décrite à la page 76 du rapport de présentation.

53Par ailleurs, les leviers d’action proposés pour construire une politique agriurbaine (Poulot, 2008) relèvent majoritairement d’opérations de zonages et très peu de développement ou d’encouragement de projets agricoles. De ce fait l’agriculture est davantage prise en compte sous l’angle des espaces que des acteurs et de leur diversité. On peut citer à titre d’exemple, la confrontation des types de zonages à la réalité des faits : les zones protégées de manière stricte au titre du développement de la filière viticole sont en réalité le résultat du croisement des parcelles classées par l’INAO et des zonages des PLU et des POS58 (pour certains peu récents). De la même manière, une brève analyse paysagère sur certaines localités du grand Clermont montre que certaines parcelles protégées ont fait récemment l’objet d’arrachage de vignes sans projets de remplacement, les productions céréalières prenant la place de manière systématique dans certaines zones. L’actualité du zonage reste donc à confronter à l’actualité des projets des acteurs agricoles qui maîtrisent le foncier associé. La même observation s’applique aux zones maraîchères puisqu’aucune étude n’est disponible sur les projets d’implantation ou de structuration d’une filière locale. Ce qui interroge le réel devenir des ces agricultures périurbaines dans le territoire.