• 1   J. P. Barber et A. K. Dickson, « Justice and Order in International Relations: the Global Environ (...)
• 2   P.-M. Dupuy, Droit international public, (1998) Paris, Dalloz-Sirey p. 647.

1Le développement de la coopération internationale entre États souverains demeure fortement marqué par l’intérêt national. Tout en reconnaissant que cette coopération est essentielle à la poursuite, de fait, de leurs propres intérêts, les États ne se perçoivent ni ne se situent dans la perspective d’un intérêt public. L’attitude des États demeure fortement imprégnée de la compétition des souverainetés concurrentes1, mais « la biosphère, elle, est à tous, et certains biens d’importance vitale pour sa salubrité sont en principe seulement à l’État sur le territoire duquel ils sont placés. En vertu du droit international classique, les États territoriaux concernés exercent ainsi sur ces ressources un dominium exclusif et absolu. »2

• 3   R. Marchario, La gestion du patrimoine hydrologique international. Bilan et perspectives (1990) T (...)

3Les exigences de coopération propres à une utilisation équitable, surtout l’échange d’informations et la notification préalable, sont largement reconnues : « La quasi-totalité des accords internationaux aux fins de développement, d’utilisation ou de protection des eaux internationales, prévoient l’échange de renseignements et contiennent des dispositions en la matière. »3

• 4   C’est le cas de la Commission internationale des frontières et des eaux Mexique/USA : Traité entr (...)

4Dans les cas où des institutions communes sont mises en place, le mandat d’information leur revient souvent4. De fait, sans échange d’informations, ni l’utilisation équitable, ni la protection des ressources ne peuvent être mises en œuvre, ce qui explique que, dans pratiquement tous les accords, on trouve inscrit, parfois de manière détaillée, cet aspect de la coopération.

• 5   S. C. McCaffrey, Troisième rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internat (...)
• 6   Traité de 1960 relatif à l’utilisation des eaux de l’Indus (1960) Karachi, 19 septembre, R.T.N.U. (...)
• 7   N. Kliot, « Building a Legal Regime for the Jordan-Yarmouk River System : Lessons from Other Inte (...)

5L’obligation de notification préalable pour de nouveaux projets est, elle aussi, largement consacrée par différentes conventions5. Même les conventions qui sont les plus « conservatrices » du point de vue de la coopération, comme le traité entre l’Inde et le Pakistan dont l’objectif se limite clairement à la répartition de la ressource6, stipule cette obligation. Ce traité ne vise pas le développement intégré des ressources en eau dans ce bassin, mais il prévoit le consentement des parties à utiliser l’eau et à la diviser de manière équitable, ce qui exige la notification préalable tout autant que l’échange d’informations.7

• 8   J. H. Hamner et A. T. Wolf « Patterns in International Water Resource Treaties: the Transboundary (...)
• 9   J. Sironneau « Les données géopolitiques : la permanence historique » dans L’eau, enjeu planétair (...)

6La signature de traités entre deux ou plusieurs parties de force inégale ne garantit pas en soi un partage équitable des ressources en eau. Dans bien des cas, la capacité de l’un des contractants à « imposer » sa volonté lui permet d’inscrire en droit sa domination de fait. On peut penser aux États-Unis, au Brésil, à l’Inde, à Israël, à l’Égypte, à la Turquie, à la Chine qui tous, par leur position dominante, en termes économiques, militaires ou géographiques, ont su protéger leurs intérêts au détriment de leurs voisins, que ce soit de facto ou dans des accords contractuels8. De tels accords, reflétant l’infériorité d’un État qui doit s’y plier, peuvent mener tout autant, à terme, à des conflits que l’absence d’accord9.

• 10   Deux de ces accords multilatéraux en étaient toujours, au moment de la compilation, à l’état de p (...)
• 11   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Trends in Transboundary Water Disputes and Disputes Resolution » da (...)

7Dans une recherche systématique effectuée sur 145 traités, conclus après 1870 et portant sur les ressources en eau, des chercheurs américains ont constaté que 124 de ces accords, soit 86%, étaient bilatéraux; 21, soit 14% étaient des traités multilatéraux10 : «  […] In multilateral basins, this preference towards bilateral agreements can preclude the regional management long advocated by water resource managers. »11

• 12   Effet que contestent les représentants de la Banque. Voir D. Goldberg, « World Bank Policy on Pro (...)
• 13   Les projets de développements hydroélectriques de la Turquie sont ainsi exclusivement financés pa (...)

9Par ailleurs, les institutions internationales de financement telles que la Banque mondiale peuvent renforcer le jeu de ces rapports de force inégaux par leurs conditions d’entente entre les États12, préalables au financement des projets. Si l’effet peut être inverse lorsque les projets sont le fait des pays les plus puissants, comme dans le cas de la Turquie13, l’Égypte a contribué à bloquer le financement de projets en Éthiopie, Israël à bloquer des projets de la Jordanie sur le Yarmouk.

• 15   C. Delaunay, Territoire, partage international des ressources et équité, (1993) Thèse de doctorat (...)

13L’Accord de coopération amazonienne signé le 3 juillet 1978 par huit pays de ce bassin, en est une illustration typique. Loin de procéder au partage d’une ressource commune et d’établir des mécanismes utiles à une gestion commune et à une mise en œuvre efficace, y compris pour le règlement des différends, cet Accord réaffirme la souveraineté des pays impliqués : « on a même parlé à son sujet d’allergie institutionnelle ».15

• 16 National Sovereignty and International Watercourses,op. cit., p. 46; J. Sohnle, Le droit internatio (...)
• 17   J. Sohnle, op. cit. p. 376.

14On peut cependant noter une évolution, de mécanismes dédiés à des objectifs particuliers, souvent des grands projets, vers des mécanismes visant une coopération plus large16, d’une autonomie fonctionnelle ponctuelle à une action polyvalente17.

• 18   P. Wouters, «Allocation of the Non-Navigational Uses of International Watercourses : Efforts at C (...)
• 19   S. C. McCaffrey « Water, Water Everywhere, but too Few Drops to Drink : the Coming Fresh Water Cr (...)
• 20   G. Meublat, « De la gestion des fleuves internationaux en Afrique et du bassin du Sénégal en part (...)

15On retrouve aussi dans plusieurs accords le principe de l’interdiction de dommages appréciables, sans que, pour autant, la hiérarchie de ce principe ne soit clarifiée en regard du principe de l’utilisation équitable : « This grants the state that first uses the waters an effective veto power, for any new use will arguably cause appreciable harm.In this scenario, the weaker state in terms of no harm rule is often, in economic reality, the stronger state […]»18. Pour plusieurs auteurs, cette priorité constitue un frein à la coopération.19 : « Le cas du Nil illustre l’un des obstacles majeurs au désir de coopération : l’existence de « droits de propriété acquis » ou considérés comme tels par leur bénéficiaire qui refuse de les voir mis en cause.»20

• 21   J. Sohnle, op. cit., p. 185.
• 22   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Patterns in International Water Resource Treaties… », loc. cit. (...)

16Si la priorité des usages existants est loin de faire partie d’une pratique générale21, il reste que dans certains cas conflictuels, les États d’aval n’entreront pas dans une convention à moins de voir ces usages protégés. Cette situation ne se limite pas à titre exceptionnel à la problématique du Nil : « existing uses, when mentioned, are always protected. »22

• 23   S. P. Mumme, « New Challenges for US-Mexico Water Resources Management » dans G. H. Blake et al, (...)
• 24   S. M. Schwebel, Troisième rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internati (...)

18Ceci peut aussi s’appliquer aux considérations environnementales, puisque, par exemple, le traité entre les États-Unis et le Mexique n’accordait que peu d’importance à la question de la qualité des eaux reçues au Mexique à partir du Colorado23. Or, lorsque s’est posé un problème de salinité tel que ces eaux étaient inutilisables pour les usages domestiques, pour l’irrigation ou pour le maintien de l’intégrité de l’écosystème du delta du Colorado, il a fallu attendre 1973 et la crise du pétrole pour que les États-Unis consentent à négocier véritablement une entente prévoyant le taux maximum de salinité de ces eaux à leur entrée sur le territoire mexicain24.

• 25 V. Richard, « Le partage des ressources en eau des cours d’eau internationaux : l’exemple du barrag (...)

19Les limites de la coopération volontaire apparaissent en effet en matière de préservation des écosystèmes, comme l’illustre par exemple le Traité de Farakka entre l’Inde et le Bangladesh (1996). La formule de partage établie par ce traité a été négociée, mais est-elle pour autant équitable? Permet-elle de respecter le débit nécessaire au maintien de l’intégrité des écosystèmes concernés? L’absence de disposition, même générale, sur l’environnement, est assez frappante25. Cet accord ne fournit aucun critère ni aucune règle quant au débit minimum nécessaire aux écosystèmes, ni quant aux questions reliées à la qualité des eaux pour un fleuve déjà très pollué.

• 26   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Patterns in International Water Resource Treaties… », loc. cit. (...)

20La situation sur le Gange n’est pas exceptionnelle: peu de traités définissent les allocations respectives en eau, surtout en tenant compte des besoins des écosystèmes et des variabilités potentielles. De telles allocations se retrouvent dans seulement 54 (37%) des accords parmi les 145 accords de l’étude citée précédemment et de ce nombre, 15 (28%) spécifient des proportions égales et 39 (72%) définissent une allocation spécifique. Seulement trois accords multilatéraux définissent des répartitions26.

• 27    D. J. Lazerwitz, ., «The Flow of International Water Law : The International Law Commission’s La (...)

21De plus, les accords internationaux qui fixent des allocations de quantités fixes d’eau risquent d'être désuets au regard des changements climatiques parce qu’ils ne pourront tenir compte des variations importantes de débit induites par ces changements. En l’absence d’une répartition proportionnelle ou de clauses spécifiques visant à réévaluer périodiquement la répartition en fonction des débits, on risque de revenir de fait au principe de la priorité des usages existants et d’oublier, encore une fois, le débit minimum essentiel aux écosystèmes.27

• 28   Préambule du Traité du bassin du Rio de la Plata (1969) Brasilia, 23 avril, R.T.N.U., vol. 875, p (...)
• 29   Traité en vue de la coopération amazonienne (1978)Brasilia, 3 juillet, R.T.N.U., vol. 1202, p. 51 (...)
• 30   J. T. Calasans, Le Concept de «ressource naturelle partagée». Application aux ressources en eaux  (...)

23En Amérique Latine par exemple, si les traités multilatéraux, dans les textes, mettent l’accent sur « le développement harmonieux et équilibré ainsi que l’exploitation optimale des ressources naturelles et grâce à leur utilisation rationnelle, leur conservation pour les générations futures »28, l’exploitation optimale semble prendre largement le pas sur la préservation. Le traité-cadre portant sur le Rio de la Plata, avec celui portant sur le bassin de l’Amazone29, se complètent en effet de toute une série d’accords bilatéraux de coopération qui portent sur des projets de développement hydroélectrique, nombreux et controversés : « C’est dans le cadre de l’aménagement hydroélectrique de fleuves contigus que l’on retrouve, en Amérique du Sud, l’expression la plus complète des principes découlant de l’approche des « ressources communes »30.

• 31   Ibid., p. 325.
• 32   On ne retrouve exprimée une préoccupation pour les effets environnementaux que dans un traité de (...)
• 33 Ibid., p. 326.

24Ce sont des « portions » des fleuves qui sont considérées comme condominium dans plusieurs accords bilatéraux en Amérique Latine31 et il est donc peu surprenant que les effets écosystémiques globaux soient négligés32 : « le régime de condominium ne s’applique pas, contrairement à ce qu’on pourrait croire, au tronçon contigu du fleuve Parana mais uniquement aux ressources hydrauliques du fleuve sur ce secteur. »33 Ressource commune peut-être, mais découpée territorialement et fonctionnellement.

• 34   C. O. Okidi, « “Preservation and Protection” Under the 1991 ILC Draft Articles on the Law of Inte (...)
• 35   G. Meublat, loc. cit., p. 437.

26Reconnaître le caractère de ressource commune aux eaux internationales ainsi que l’intérêt commun des États d’un bassin impose de se doter de mécanismes et d’institutions propres à mettre en œuvre cet intérêt commun. Certains accords africains reflètent bien cette nécessité.34 Parmi la douzaine d’institutions internationales de bassin en Afrique, G. Meublat en identifie deux qui relèvent de l’intégration, sur le Sénégal et sur le Kagera, six qui relèvent de la coopération, les autres relevant de la simple concertation ou coordination35. L’institutionnalisation découlant de la reconnaissance d’une communauté d’intérêts n’est pas toujours au rendez-vous au même degré.

• 36   Voir généralement E. Benvenisti, Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater: the C (...)
• 37   J. Sohnle, op. cit., p. 390.

27Si la pratique des États illustre une prise de conscience face à la nécessité de mécanismes conjoints pour gérer les ressources en eau, il faut examiner la portée effective de ces diverses institutionnalisations de la coopération. Dans biens des cas, si elle ne comprend pas de mécanisme obligatoire de règlement des différends, les rapports de force s’y reproduiront. L’éventualité de mécanismes juridictionnels obligatoires est un élément qui peut compenser un rapport de forces inégal.36 Il reste cependant, comme le montrent les études récentes, que l’autonomie décisionnelle des institutions de coopération est limitée et que le caractère obligatoire de leurs décisions reste l’exception.37

• 38   S. Oda, dans A. Grahl-Madsen et J. Toman (dir.), The Spirit of Uppsala : Proceedings of the Joint (...)

28Le partage des responsabilités pour la préservation des ressources et des écosystèmes trouve ses fondements dans la Déclaration de Stockholm, notamment aux principes 2-4 et 5, ainsi que, de manière encore plus précise, dans la Déclaration de Rio, sous la forme des responsabilités communes mais différenciées. Or, dans un contexte où nos modes de développement dépassent largement, déjà, la capacité portante de la planète à bien des égards, un tel partage des responsabilités signifie en fait de plus en plus : Comment partager les charges et les limites?38

• 39   Ce statut varie selon les ressources : la forêt l’est depuis longtemps, alors que la diversité bi (...)

29Ces ressources et ces écosystèmes, s’ils remplissent des fonctions vitales, n’en perdent pas pour autant leurs fonctions économiques. Si leur existence est au bénéfice de toute l’humanité, il reste que l’usage de ces ressources, considérées de plus en plus d’abord comme des biens économiques39, est largement approprié par les États et considéré comme relevant de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles, propre à assurer le développement économique des pays qui en disposent. La question de la répartition équitable des bénéfices et des responsabilités soulève donc ici des enjeux particuliers. D’intérêt public du fait de leurs fonctions vitales, elles n’en demeurent pas moins potentiellement utilisables pour d’autres fonctions, comme l’ensemble des ressources naturelles. En matière d’eau douce, ces différentes dimensions sont d’autant plus problématiques que cette ressource est nécessaire à la vie humaine mais aussi à la reproduction de la biosphère et au développement. Que faire lorsque l’eau disponible ne peut permettre de répondre à toutes ces fonctions simultanément?

• 40   S. C. McCaffrey The Law of International Watercourses; Non-Navigational Uses (2001) Oxford, Oxfor (...)

31Les États ont reconnu dans la C.N.U.D.M. qu’un État ne devrait pas souffrir seul des conséquences d’une situation géographique désavantageuse : « If the law of the sea can include assistance for developing and geographically disadvantaged states, why should the law of internationally shared freshwater resources not provide assistance for hydrologically disadvantaged states?»40Une telle assistance pourrait prendre différentes formes. Elle ne signifie pas nécessairement des déplacements massifs d’eau en tant que telle, au contraire, vu les effets écosystémiques graves que de tels déplacements pourraient occasionner dans bien des cas.

• 41   P. Dansereau, L’envers et l’endroit. Le désir, le besoin et la capacité (1991) Québec, Musée de l (...)

32Du point de vue des responsabilités enfin, qui dit préservation dit limite au développement et qui dit limite au développement dit limite à la croissance à la fois économique et à celle de la population. Cette question, difficile, est pourtant incontournable du point de vue de la préservation/redistribution d’un patrimoine public universel, transtemporel41. On ne peut l’éviter si tant est que l’on veuille aborder les présents enjeux dans toute leur complexité, car la problématique de l’eau n’en est pas qu’une d’inégalités dans le présent. Elle concerne aussi les générations futures.Ne prenons ici qu’un cas de figure pour illustrer la complexité du problème lié à l’augmentation de population et au développement économique non soutenable : les États-Unis et le Canada.

• 42   J. Whalley, Le secteur primaire et la politique d’exportation de l’eau au Canada (1986) Ottawa, C (...)

33Ces deux pays sont parmi les mieux nantis en eau douce. Pourtant les États-Unis, bien que disposant de ressources supérieures à 1700m³/personne/an, connaissent des situations de pénuries, dues notamment à des modes de développement non durables, excessifs, dans certaines régions42. Le Canada par ailleurs, dispose de larges surplus d’eau douce si on considère la disponibilité personne/année, presque partout sur son territoire. Ce dernier a-t-il pour autant une obligation de partage? Des transferts massifs, dans un tel cas de figure, ne reviennent-ils pas à perpétuer des modes de développement non soutenables? Où l’on voit la nécessité de critères précis, au-delà des stricts rapports contractuels des États entre eux.

• 43   O. Schachter, Sharing the World’s Resources (1977) N. Y., Columbia University Press,. p. 8.
• 44   Ibid., p. 9.

35Le critère des droits humains s’avère ici essentiel: « everyone is entitled to the necessities of life : food, shelter, health care, education, and the essential infrastructure for social organization […] practical acceptance of the principle of need in contemporary international affairs. »43Il y a une différence radicale à considérer les besoins de base en eau du point de vue de la charité ou du point de vue de la justice et des droits humains : dans ce dernier cas, il y a un « titre à », « entitlement », et cela doit se traduire par des normes et des institutions44.

• 45    Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l’homme sur les droits é (...)

36Dans les Amériques, le protocole de San Salvador45 stipule, à l’article 11, que :

• 46   À travers la Commission mondiale de l’éthique des connaissances scientifiques et des technologies (...)

38L’UNESCO se préoccupe depuis longtemps déjà de la problématique de l’eau puisqu’elle est responsable du programme hydrologique mondial, créé dans la foulée de la conférence de Mar del Plata. À la fin des années 1990, c’est toutefois du point de vue de l’éthique, donc des valeurs et des règles qui devraient refléter ces valeurs, qu’elle aborde la question de l’eau46.

• 47   UNESCO, L’éthique de l’utilisation de l’eau douce : vue d’ensemble (2000) Sous-commission de la C (...)

39Conscient de la complexité de cette problématique aux multiples facettes, le groupe de travail mis en place pour en examiner les enjeux conviendra que : « Des trois grands facteurs qui contribuent à la situation de pénurie et au risque de conflit qui lui est lié : diminution ou dégradation des ressources, croissance démographique et inégalité de la répartition ou de l’accès, le dernier est souvent le plus décisif. »47. C’est dire l’importance de l’équité dans la coopération et le règlement des conflits!

• 48 Ibid., introduction.
• 49 Ibid., p. 7-8.

40L’objectif de l’exercice est énoncé comme suit : « contribuer à jeter les bases de la confiance, de la justice et de l’équité dans la disponibilité et l’accès des ressources en eau douce pour la communauté des nations »48. Dans cette perspective, le groupe de travail fonde son approche sur des principes qu’il considère « universels » et directement applicables à l’eau : principe de la dignité humaine; principe de participation; principe de solidarité; principe d’égalité des êtres humains; principe du bien commun; principe d’économie, nous invitant au respect de la nature et à une sage utilisation de celle-ci.49

• 50 Ibid., p. 43.
• 51   Voir à ce sujet : Smets (2002), McCaffrey (1992), Gleick (1998) : doit-il comprendre l’eau pour l (...)
• 52   P. H. Gleick (ed.), The World’s Water 2000-2001 : The Biennal Report on Freshwater Resources (200 (...)
• 53   Le C.E.S.C.R. (Comité des droits économiques sociaux et culturels) apportera d’importantes précis (...)

42On y prévoit par exemple que : « En cas de sécheresse, les besoins domestiques en eau devraient recevoir la priorité sur toute autre utilisation. »50 Le débat sur le contenu du droit à l’eau51 et donc sur les quantités visées52 reçoit aussi une certaine clarification53 :

• 55   Ibid., p. 16. On y réitère en ce sens les principes de Stockholm : « Les ressources renouvelables (...)
• 56   Ibid., p. 45.

43On affirme aussi que : « L’eau est si précieuse que le niveau de pollution devrait à long terme tendre vers zéro. »55 De plus, les besoins de reproduction des écosystèmes reçoivent clairement priorité : « Le maintien de la durabilité écologique est l’un des objectifs premiers d’une éthique de l’eau ; en d’autres termes, l’environnement a des droits sur l’eau. »56

• 57   E. Pineault, « Le retour de la charité, la solidarité saisie par une main invisible » (1997) Cahi (...)

44Pour dépasser les limites et les obstacles identifiés ici, la coopération doit s’inscrire dans un cadre institutionnel supranational où une autorité a la compétence d’organiser la solidarité et la coopération. On sait que dans les communautés politiques nationales, la solidarité est organisée. Son caractère obligatoire et la présence d'un tiers s’imposant dans les rapports d'inégalité est ce qui la distingue de la charité57 - de l’aide pourrait-on dire au plan international – qui s’inscrit dans la reproduction de ces rapports d’inégalité. À ce titre bien sûr, devrait au premier chef être considérée l’organisation de la péréquation financière.

• 58   On se rappellera que dans la Convention de New York de 1997 portant sur les utilisations des cour (...)
• 59    L'UNESCO a lancé un programme international appelé International Shared Aquifer Resources (Isarm (...)
• 60   E. Brown-Weiss, ««The Planetary Trust : Conservation and Intergenerational Equity» (1984) Ecology (...)
• 61 J. J. Gabas et P. Hugon, « Les biens publics mondiaux et la coopération internationale » dans Bien (...)

45On pourrait ainsi considérer par exemple que le développement d’un réseau global d’informations sur la ressource où qu’elle se situe relève précisément des obligations communes et non de chaque État ou communauté, même si cette obligation est mise en oeuvre de manière décentralisée, dans la mesure où l’usage commun de ces informations s’avère essentiel à la pérennité de la ressource prise globalement58. La mise en place du programme hydrologique mondial, dans une certaine mesure, répondait à ce type de responsabilité, de même que la recension des eaux souterraines entreprise par l’UNESCO afin d’uniformiser les informations à cet égard pour faciliter la résolution des conflits59. À ce titre, la recherche scientifique deviendrait une fonction d’intérêt public, qui suppose en corollaire la disponibilité des ressources nécessaires à l’accomplissement de ces fonctions60 et pose la question du financement transnational61. Une telle fonction exige la coopération et la péréquation des ressources nécessaires, ce qui est tout aussi vrai en matière de technologies ou d’infrastructures.