Introduction

1En mai 1992, quelques jours avant la tenue de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED, Rio de Janeiro, juin 1992), 300 maires et élus réunis à Curitiba (Paraná, Brésil) signaient L’engagement de Curitiba en matière de développement viable (voir l’annexe à ce texte). Les responsables de gouvernements locaux s'engageaient alors à faire de leurs villes des villes viables, en mettant en œuvre un plan d'action ou Agenda 21 local (Ministère de l’écologie et du développement durable, 2002).

2Bien que plusieurs collectivités locales réparties dans une centaine de pays aient élaboré leur propre Agenda 21 ou pris des engagements à cette fin (ICLEI, 2002), l’engagement de Curitiba semble - dans une certaine mesure - être tombé dans l’oubli. Peu de références directes y sont faites, et pour cause : ce texte a été publié dans un rapport (Association mondiale des grandes métropoles et al., 1992) dont la diffusion a été relativement limitée, et il est pratiquement introuvable sur Internet. Il est ainsi apparu utile de le reproduire en annexe. Il s’agit en fait d’une document qui se distingue des traditionnelles déclarations d’autorités locales, dans lesquelles les signataires constatent d’abord l’existence d’une problématique, demandent aux autres niveaux de gouvernements de faire leur part pour la résoudre et indiquent enfin les efforts qu’ils sont eux-mêmes prêts à consentir.

3L’engagement de Curitiba cherche à aller plus loin. Comme l’indique son préambule, ce document accompagne la Déclaration commune des villes et des autorités locales adoptée à Rio de Janeiro le 15 janvier 1992. Il est fascinant de revoir, avec un peu de recul, tout ce que les signataires – leaders de gouvernements locaux et dirigeants de villes et de régions métropolitaines – s’étaient alors engagés à faire. Sans revenir sur chacun des éléments de cet engagement, il faut à tout le moins souligner qu’il apparaissait clairement que tous les gouvernements locaux devaient élaborer un plan d'action ou Agenda 21 local, comprenant des objectifs et des calendriers, et présenter un rapport sur ces plans à leurs associations respectives un an après la signature de l’engagement.

4Selon toute apparence, plusieurs signataires ont été incapables de réaliser leur engagement, soit par manque de volonté politique ou pour toute autre raison. Il y aurait de beaux apprentissages à tirer d’une comparaison systématique qui pourrait être établie entre ce qu’on dit qu’on fera et ce qu’on arrive réellement à faire. En prenant la mesure du hiatus existant entre la rhétorique et son application, peut-être serait-il possible de corriger certaines lacunes et certains retards dans la mise en œuvre du développement viable à l’échelle locale.

5L’analyse qui est proposée ici concerne principalement la Ville de Montréal, dont le maire de l’époque avait exercé un leadership remarqué dans le contexte de la préparation du Sommet de la Terre, en plus d’intervenir le 3 juin 1992 en séance plénière de la CNUED à titre de porte-parole des grandes associations internationales de villes. Plus de dix ans après la signature de l’engagement de Curitiba, Montréal ne dispose toujours pas d’un Agenda 21 local et s’interroge encore sur la façon de mettre en œuvre le développement urbain viable. Les lignes qui suivent proposent d’abord un bref retour sur la période préparatoire à la CNUED.

Période	Lieu	Événement	Déclaration
septembre 1990	New York	World Congress of local governments for a sustainable future	___
octobre 1990	Melbourne	3e Congrès de l’Association mondiale des grandes métropoles, Métropolis	Déclaration de Melbourne
juin 1991	Oslo	XXXe Congrès mondial de l’IULA (Union internationale des villes et pouvoirs locaux)	Déclaration d’Oslo sur l’environnement, la santé et le mode de vie
juillet 1991	Lisbonne	Projet de contribution aux travaux préparatoires à la Conférence des Nations Unies pour l’environnement et le développement présenté par la Conférence des présidents de la FMCU (Fédération mondiale des cités unies)	___
août 1991	Toronto	Congrès des leaders municipaux	Les villes mondiales et leur environnement – La déclaration de Toronto
août 1991	Villa de Leyva (Colombie)	Rencontre de villes, Europe – Amérique latine	Déclaration de Villa de Leyva
septembre 1991	Istanbul	EuroDialogue	Déclaration d’Istanbul
octobre 1991	Montréal	3e Sommet des grandes villes du monde	Déclaration commune adoptée au 3e Sommet des grandes villes du monde
janvier 1992	Rio de Janeiro	Rencontre des associations internationales de villes et d’autorités locales	Déclaration commune des villes et des autorités locales pour la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement
mars 1992	New York	IVe réunion du Comité préparatoire de la CNUED	___
mai 1992	Curitiba	Forum mondial des villes	L’engagement de Curitiba en matière de développement viable
juin 1992	Rio de Janeiro	Rencontre des villes et des associations internationales de villes dans le cadre de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement	___
juin 1992	Rio de Janeiro	The Urban Challenge	___
3 juin 1992	Rio de Janeiro	2e séance plénière de la CNUED – le message des villes et des autorités locales	___

Tableau 1. Principaux événements organisés par les autorités locales et leurs associations avant et pendant la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement Élaboré à partir de plusieurs sources, principalement Anon. (1992) et Association mondiale des grandes métropoles et al. (1992)

Contexte 1990–1992

6En vue de la CNUED, les villes et les associations internationales qui les regroupent et les représentent ont conduit une réflexion à deux niveaux : celui de la présence et de l’importance des questions urbaines dans cette conférence, et celui des positions qu’elles souhaitaient mettre de l’avant à Rio de Janeiro en juin 1992 (Anon., 1992). Il en a notamment résulté l’inclusion des questions environnementales urbaines dans l’Agenda 21 (Brunet, 2002a), en particulier au niveau du chapitre 28, ainsi que l’organisation d’une multitude de rencontres internationales d’autorités locales, plusieurs d’entre elles ayant généré des déclarations. La période préparatoire à la CNUED fut ainsi particulièrement effervescente en ce qui concerne le développement d’une rhétorique du développement urbain viable (Brunet, 2002b). Le tableau 1 présente les principaux événements organisés par les autorités locales et leurs associations avant et pendant la CNUED, ainsi que les et déclarations qui en ont résulté.

7À travers tout ce processus, il y aurait une abondante matière à analyser. Pour les fins du présent exercice, il suffit toutefois de retenir que l’engagement de Curitiba est le produit de cette effervescence, et qu’en ce qui concerne la Ville de Montréal, celle-ci a organisé en octobre 1991 un important sommet portant spécifiquement sur la question du développement urbain viable (Sommet des grandes villes du monde et Ville de Montréal, 1992). Dans la déclaration qui en a résulté, les maires et gouverneurs signataires ont notamment souligné l’importance d’obtenir la participation et l’engagement des citoyens pour définir un cadre conceptuel et une stratégie de développement urbain viable, ainsi que la nécessité de mettre en œuvre une stratégie participative de développement urbain viable. En d’autres termes, on retrouve là les éléments centraux d’un engagement visant l’élaboration et la mise en œuvre d’Agendas 21 locaux.

Le cas de Montréal

8En toute logique, le leadership exercé par la Ville de Montréal avant et pendant la CNUED aurait ensuite dû se traduire par la concrétisation locale des engagements formulés dans les déclarations adoptées en cours de route (notamment celles de Montréal, Rio et Curitiba). Or, tel ne fut pas le cas. Diverses tentatives ont été effectuées en vue de structurer l’action de cette municipalité en matière de développement viable, mais dix ans plus tard aucun projet d’Agenda 21 local n’a encore été adopté.

9Cela ne signifie pas que rien n’ait été fait pour améliorer la situation sur divers aspects touchant les dimensions sociales, environnementales et économiques du développement viable. Plusieurs initiatives ont en effet été réalisées, mais jusqu’à ce jour la Ville a échoué en ce qui concerne l’adoption d’un plan d’ensemble – Agenda 21 local, politique d’environnement ou autre – qui aurait favorisé à la fois la cohésion, l’intégration, la concertation, la coopération et la participation, des éléments pourtant soulignés avec force dans les diverses déclarations officielles.

10Dans plusieurs villes de par le monde, on aurait pu identifier le manque d’expertise comme facteur explicatif d’un tel échec. Il est cependant impossible d’évoquer ce facteur dans le cas de Montréal. D’abord, il faut rappeler que le leadership politique exercé à l’époque s’appuyait sur une approche relativement structurée, sur certaines réalisations intéressantes et sur une solide expertise scientifique, technique, stratégique et administrative. Ensuite, il convient de souligner que préalablement à la tenue de la CNUED, les services municipaux concernés avaient déjà élaboré une politique d’environnement, mais que celle-ci n’a jamais reçu l’aval politique. Au cours des mois qui ont suivi la CNUED, un projet d’Agenda 21 à son tour local fut élaboré, mais celui-ci a connu le même sort que la politique d’environnement, se heurtant principalement à un manque de volonté politique, nonobstant les positions officielles prises à voix haute sur la scène internationale.

11Les avantages de la participation du public à l’élaboration de l’Agenda 21 local, tel que le préconise d’ailleurs l’engagement de Curitiba, sont multiples. Un de ces avantages consiste justement à éviter que l’élaboration d’un tel plan d’action s’effectue en vase clos, et que le résultat puisse tout simplement être mis de côté sans explication.

12En novembre 1994, les élections municipales portent au pouvoir un nouveau maire, une nouvelle équipe. À l’échelle d’une ville, un changement de cette nature peut facilement s’accompagner d’une opération de démantèlement de plusieurs initiatives mises en place par l’Administration précédente. Bon nombre de projets et d’initiatives ont effectivement été mis de côté, sans pour autant que soit proposée une démarche découlant d’une vision intégrée. En ce qui concerne l’engagement d’élaborer et de mettre en œuvre un Agenda 21 local, la CNUED était déjà loin derrière, et l’idée de doter Montréal d’un tel plan d’action n’apparaissait alors plus envisageable ni même souhaitable. Cela n’a pas empêché le maire de l’époque de se joindre au concert des villes et autorités locales réunies en marge de la Conférence des Nations Unies pour les établissements humains – Habitat II (Déclaration finale de l’Assemblée mondiale des villes et autorités locales, Istanbul, mai 1996).

13Et tout récemment, lorsque s’est tenu le Sommet mondial sur le développement durable (Johannesburg, juin 2002), une nouvelle Administration municipale venait de prendre le pouvoir à Montréal, une nouvelle ville résultant de la fusion de l’ensemble des municipalités du territoire de l’Île de Montréal. Trois maires, trois sommets, et toujours pas d’Agenda 21 local en vue.

Discussion

14En ce qui a trait au développement urbain viable, on a assisté à Montréal à une période très ‘calme’ après la ‘tempête’ préparatoire à la CNUED. La Ville n’a pas su concrétiser ses engagements. Cela n’en fait sûrement pas un cas unique, mais ce cas est d’autant plus déplorable que le leadership exercé à l’époque était fort.

15Une étude réalisée en 1992 sur les politiques en matière d’environnement de 15 municipalités canadiennes faisait état de la multiplication des politiques et des programmes environnementaux, mais également des difficultés rencontrées par les municipalités au niveau de la mise en œuvre, notamment en ce qui concerne le mandat des villes par rapport à celui des provinces, ainsi que le manque de ressources financières et humaines (Ouellet, 1993).

16Une étude plus récente menée par la Société canadienne d’hypothèques et de logement (2000) concluait que le développement de collectivités durables est clairement établi à l’extérieur du Canada, surtout dans les pays du Nord de l’Europe; elle concluait aussi qu’un appui important des instances supérieures du gouvernement [fédéral] résulte en des progrès rapides vers la construction de collectivités durables. La recherche a recensé bon nombre d’initiatives isolées au niveau de particuliers et de certaines municipalités, mais a signalé qu’il existait très peu de collectivités durables au Canada.

17Un centre allemand sur la viabilité qui recense les Agendas 21 à travers le monde établit à deux le nombre de villes canadiennes et à 24 le nombre de villes américaines qui se seraient dotées d’un Agenda 21 local. Au Canada, seules les villes de Calgary et Vancouver sont mentionnées, ce qui est très peu, aussi bien de façon absolue que relative, comparé par exemple aux 260 villes d’Allemagne ou aux 63 villes de Grande-Bretagne (Sustainability Center Bremen, 2002).

18Avantagée stratégiquement en tant qu’organisatrice du 3^e Sommet des grandes villes du monde, et en tant que membre des quatre principales grandes associations impliquées dans le processus conduisant à la CNUED (Association mondiale des grandes métropoles, Fédération mondiale des cités unies, Sommet des grandes villes du monde, Union internationale des villes et pouvoirs locaux), la Ville de Montréal a su se positionner très avantageusement sur le chemin de Rio, bien servie par les diverses prestations de son maire.

19Entre les années 1990 et 1992, la question du développement urbain viable est apparue comme une matière convoitée sur laquelle les villes et les associations qui les représentent ne pouvaient pas se permettre d’être en reste, et qu’elles pouvaient chercher à utiliser pour se mettre en valeur dans un contexte extrêmement compétitif, aussi bien entre les villes elles-mêmes qu’entre les associations internationales d’autorités locales. Jeux d’alliances et surenchère en ont résulté, fixant les objectifs à un niveau très élevé, difficile à atteindre.

20Dans une perspective d’apprentissage, il apparaît important de revenir sur les difficultés et les erreurs du passé afin d’en tirer des leçons, à défaut de quoi toute progression devient difficile à concevoir. On mise actuellement beaucoup sur la diffusion des meilleures pratiques (success stories) pour promouvoir le développement urbain viable. Il ne faut cependant pas pour autant négliger les apprentissages pouvant découler de pratiques ou d’expériences moins exemplaires.

Conclusion

21Il ne s’agit pas d’associer l’absence d’une planification intégrée du développement urbain au simple manque de volonté politique des autorités municipales, bien qu’il s’agisse là d’un facteur important. La mise en œuvre du développement viable à l’échelle locale, avec ou sans Agenda 21 local, reste un dossier extrêmement complexe aux multiples ramifications pour lesquelles les organisations administratives et politiques s’avèrent mal adaptées. S’ajoutent à cela les limitations auxquelles font face les autorités locales par rapport aux niveaux supérieurs de gouvernements.

22À défaut de pouvoir élaborer, adopter et mettre en œuvre un Agenda 21 local, il reste toujours possible de mener des interventions utiles s’inscrivant dans le courant du développement viable. C’est en fait le choix de Montréal et de plusieurs autres villes. Une telle approche risque toutefois de s’accompagner d’un manque de cohésion et de vision d’ensemble, et de négliger la dimension participative mise de l’avant dans les textes officiels.

23S’il était nécessaire de démontrer l’existence d’un hiatus majeur entre le discours et la pratique, le dossier du développement urbain viable présenterait à cette fin un excellent potentiel. La récupération – pas forcément mal intentionnée – de ce dossier par la classe politique a conduit à une enflure du discours, dont on attend toujours la concrétisation sur le terrain, et ce pour une foule de facteurs interreliés.

24Au moment où, à Montréal comme ailleurs, on s’interroge sur les suites à donner au récent Sommet mondial sur le développement durable (Anon., 2002), un retour critique sur les événements survenus depuis une dizaine d’années ne peut pas être néfaste. Les engagements pris à Curitiba en 1992 sont encore d’actualité. Le tout premier des quatre principes d’action identifiés dans la Charte de Montréal sur l’eau potable et l’assainissement (SIE, 1990) énonce que « l’accès à l’eau et à l’assainissement est d’abord une question politique ». En ce qui a trait au développement urbain viable, plusieurs indications vont dans le même sens.