Condition et état de conservation des zones côtières en Espagne

2Suivant les informations contenues dans le rapport présenté à la Commission par l’Espagne, qui ne font que constater des faits bien connus et généralement perceptibles sans difficultés, les zones côtières espagnoles se caractérisent par deux traits fondamentaux : à savoir, leur diversité sur le plan géographique et leur dégradation sur le plan environnemental.

3Sur le premier aspect, il suffit de rappeler que la ligne côtière de l’Espagne s’étend sur quelques 7 883 Km sur deux basins marins différents (Atlantique et Méditerranéen), comprenant chacun d’eux diverses versantes fluviales, et incluant deux archipels (îles Baléares et îles Canaries) et deux villes côtières situées sur le continent Africain (Ceuta et Melilla). Bien que le rapport ne fasse pas mention de ce fait, il semble aussi utile de rappeler la présence de l’enclave coloniale britannique de Gibraltar sur la côte péninsulaire du sud de l’Espagne.

• 4  Ibid., p. 20.

« L’urbanisation des zones côtières espagnoles a été étroitement lié au développement touristique dans les zones de soleil et de plages, c'est-à-dire, dans les archipels et dans la façade méditerranéenne … Cependant, pendant le dernier lustre, des nouvelles forces s’unissent au tourisme de soleil et plages pour impulser un urbanisme effréné, et dont l’effet ne se limite uniquement aux zones déjà mentionnées, mais qui étend son influence à la façade atlantique relativement « intacte » jusqu’à ce moment »4

Le cadre juridique

6Le trait essentiel qui caractérise le littoral espagnol sur le plan juridique résulte de son appartenance au domaine public de l’Etat. La Constitution espagnole de 1978 affirme à l’article 132 que :

« 1. La loi réglementera le régime juridique des biens appartenant au domaine public et des biens communaux, en s’inspirant des principes d’inaliénabilité, d’imprescriptibilité et d’insaisissabilité; elle réglementera également leur désaffectation.

2. Appartiennent au domaine public de l’Etat les biens que la loi déterminera et, dans tous les cas, la zone maritime - terrestre, les plages, la mer territoriale et les ressources naturelles de la zone économique et du plateau continental.

• 6  Dans la terminologie légale espagnole la zone côtière est souvent évoqué avec la dénomination de z (...)

3. Une loi réglementera le patrimoine de l’Etat et le patrimoine national, son administration, sa défense et sa conservation. »6

7La loi 22/1988, de 28 juillet, sur les côtes, confirme l’indisponibilité des biens appartenant au domaine publique maritime, tout en affirmant à l’article 7 qu’ils sont inaliénables, imprescriptibles et insaisissables. En vue de son statut juridique en tant qu’élément intégrant du domaine publique étatique, la loi sur les côtes applique au littoral certaines servitudes légales qui s’énumèrent aux Articles 23 à 39 et définit une zone d’influence qui se détermine à l’article 30.

8Les servitudes légales établies sont au nombre de trois : à savoir, servitude de protection, servitude de transit et servitude d'accès à la mer.

13La considération légale des zones côtières comme une partie intégrante du domaine publique étatique constitue sans doute un élément important pour l’encadrement de la gestion intégrée des dites zones, étant donné l’orientation protectrice qui caractérise cette notion. Il faut, cependant, reconnaître que la domanialité de la zone maritime ne suffit pas à assurer à elle seule la gestion intégrée des zones côtières, par les raisons que nous examinerons par la suite.

• 14 Gestión Integrada de las Zonas Costeras en España …cit., p. 30.

« la gestion et la protection du domaine public maritime, l’occupation et exploitation de celui-ci et l’octroi ou dénégation des autorisations dans les zones soumises à des servitudes de transit et accès à la mer »14

17Dans ce contexte, on peut surtout constater une grande dispersion des pouvoirs agissant sur le domaine côtier qui, faute d’une coordination suffisante, a eu comme résultat une notable fragmentation législative et une régulation disparate des différents secteurs d’activité dans les zones côtières. Les instruments juridiques adoptés par les différents niveaux de pouvoir avec des compétences sur le littoral, tout en commençant par la loi des côtes de 1989 elle-même, n’ont pas été en mesure de pourvoir à une vraie gestion intégrée des zones côtières espagnoles. En tout cas, les aspects relatifs à l’interface mer – terre, qui constitue néanmoins l’essence même de la notion de GIZC, n’ont pas généralement été abordés d’une manière unitaire.

Inventaire des acteurs, législations et institutions qui exercent une influence sur la gestion du littoral.

CHAPITRE III

Inventaire national

Les États membres procèdent à l'établissement ou à la mise à jour d'un inventaire global pour identifier les acteurs principaux, les législations et les institutions qui exercent une influence sur la gestion de leur littoral. Cet inventaire devrait:

a) couvrir (sans que cette énumération soit exhaustive) les secteurs et domaines suivants: pêche et aquaculture, transports, énergie, gestion des ressources, protection des espèces et des habitats, patrimoine culturel, emploi, développement régional aussi bien dans les zones rurales qu'urbaines, tourisme et loisirs, industrie et exploitation minière, gestion des déchets, agriculture et enseignement;

b) couvrir tous les échelons de l'administration;

c) analyser les intérêts, le rôle et les préoccupations des citoyens, des ONG et du secteur commercial;

d) recenser les organisations interrégionales et les structures coopératives intéressées, et

e) faire le bilan des politiques et mesures législatives applicables.

20Le rapport espagnol consacre sa partie 3 à exposer l’inventaire national, tout en expliquant la manière dont il a été élaboré et procédant à l’énumération des principaux agents, lois et institutions concernées. L’inventaire national répond formellement à la sollicitation de la recommandation communautaire, mais la manière dont cette partie du rapport a été élaborée n’échappe pas à la critique.

21En premier lieu, le rapport procède au remaniement préalable des éléments énumérés par la recommandation qui, cependant, constituent le cadre commun établi par les instances communautaires pour permettre l’évaluation comparative des situations existantes dans les États membres. En effet, le rapport présenté à la Commission explique que « à partir des indications du chapitre III de la recommandation, on a déterminé que l'inventaire de l'Espagne devrait rassembler l'information suivante (pour les différents secteurs de la recommandation) :

• principaux agents de la zone côtière, classés par :

• • Institutions avec pouvoir exécutif de niveau national, autonomique et local.

  • Institutions de recherche.

  • Entreprises et organisations patronales.

  • ONGs.

• Lois plus importantes pour la gestion côtière, classées par niveau (européen, national et autonomique) et sujet réglé.

• Structure et organismes de coopération interrégionale existants.

• Opinion des agents sur l'importance des différents secteurs mentionnés dans la recommandation.

• • 19 Gestión Integrada de las Zonas Costeras en España …cit., p. 35.

  Opinion des agents sur les principaux problèmes côtiers 19

22Or, il faut admettre que ce remaniement de l’information à rassembler ne rends pas l’inventaire réalisé ni plus clair ni plus complet que le modèle établi par la recommandation européenne, raison par laquelle il y à lieu à se demander qu’elle est en fait la valeur ajoutée de l’approche adoptée.

24Sans discuter la valeur des questionnaires et d’autres techniques de recompilation d’information, ni la contribution des débat publiques a l’effectivité de la participation des intéressés, on peut se demander néanmoins si, dans le cas d’espèce, la méthode adoptée pour mener au but le travail dont il est question était appropriée. A notre avis, ce n’est ne pas certainement le cas, car la méthode utilisée pour l’élaboration de l’inventaire espagnol aboutit à un simple recensement quantitatif de données qui n’apporte pas trop pour la compréhension de la situation légale, institutionnelle et socio-économique qui affecte aux zones côtières de l’Espagne. Le rapport offre ainsi un ensemble de statistiques, tableaux et graphiques qui sont sans doute illustratifs mais qui ne répondent que partiellement aux objectifs visés par la recommandation de 30 mai 2002.

Stratégie nationale espagnole

25Suivant les indications du chapitre IV de la recommandation de 30 mai 2002, le rapport espagnol rend compte de l’élaboration d’une stratégie nationale sur la gestion intégrée des zones côtières. Il s’agit, en effet, d’une stratégie élaborée de toutes pièces car il n’y avait pas précédemment en Espagne des programmes ou d’autres instruments similaires qui pourraient correspondre à une stratégie côtière ou en servir de cadre de référence. Le texte, contenu dans la partie 4 du rapport présenté par l’Espagne à la Commission des Communautés Européennes a été préparé « en partenariat avec les autorités régionales » comme le veut la recommandation communautaire (Chapitre IV, 1).

26La stratégie espagnole est, par conséquent, impeccable sur un point de vue formel, mais elle introduit certains changements par rapport à la recommandation communautaire qui sont certainement questionnables.

Remaniement des objectifs de la stratégie

27La modification la plus importante réalisée par la stratégie espagnole consiste à remanier les objectifs visés à l’alinéa 3 du chapitre IV de la recommandation communautaire, tout en incorporant deux « objectifs stratégiques » et dix « objectifs spécifiques » ainsi que plusieurs « initiatives, mesures et instruments ». Les termes mêmes employés dans le rapport espagnol montrent combien ce remaniement des objectifs de la stratégie résulte complexe et sans utilité apparente :

« Dans la Stratégie espagnole de GIZC on définit deux objectifs stratégiques, le premier relatif au développement durable des zones côtières, et le deuxième relatif à leur gestion intégrée. On reconnaît que le développement durable est le but qui peut être atteinte à travers sa gestion intégrée, mais on considère les deux comme objectifs stratégiques du même niveau, pour que le développement durable puisse être atteint avec la participation des acteurs compétents et du public en général.

• 21 Ibid., p. 48.   

Les objectifs spécifiques marquent les axes prioritaires d'activité, en accord avec les deux objectifs stratégiques définis. En ces derniers on rassemble les domaines d'activité dans lesquels on encadrera les futures activités dans la côte, en établissant d'une part des objectifs en rapport avec la protection du milieu et l'utilisation durable de leurs ressources, et d'autre part. les objectifs en rapport avec leur gestion intégrée, y compris les processus de participation et formation et l'utilisation effective de la connaissance pour une correcte prise de décisions. »21

28Avec ce point de départ, les objectifs stratégiques énumérés dans le rapport sont :

« 1. Améliorer les conditions environnementales, économiques et sociales de la zone côtière et l'utilisation de ses ressources sous les principes du développement durable.

• 22  Ibid.

2. Réviser et adapter le modèle de gestion et de prise de décisions en incorporant les principes de la Gestion Intégrée des Zones Côtières. »22

29Ensuite, la stratégie espagnole de Gestion Intégrée des Zones Côtières définit 10 objectifs spécifiques, dont 6 sont mis en rapport avec le premier objectif stratégique (développement durable des zones côtières), et 4 avec le second objectif stratégique (la gestion intégrée de celles-ci). Les uns et les autres sont énumérés dans le rapport de la manière suivante :

« Objectifs spécifiques de développement durable:

1. Gestion durable de l'interaction entre les processus physiques naturels et l'occupation de la bande côtière, y compris l'application d'instruments d’urbanisme.

2. Protection et récupération des écosystèmes côtiers.

3. Optimisation de l'utilisation des ressources naturelles, y compris les ressources vives, les ressources minérales et les sources d'énergie renouvelable en respectant la capacité de charge du système.

4. Sécurité face au risque d'accidents environnementaux et de catastrophes naturelles dans la côte.

5. Amélioration dans les dotations pour l'utilisation publique et l'accessibilité à la côte sous des critères d'aptitude à soutenir des opérations prolongées.

6. Récupération et promotion du patrimoine culturel lié à la côte.

Objectifs spécifiques de gestion intégrée :

7. Intégration effective et systématique de l'information et des connaissances sur le milieu dans le processus de prise de décisions

8. Coordination entre les différents niveaux administratifs que fournissent la cohérence et la cohésion territoriale dans la défense de l'intérêt collectif.

9. Transparence du processus de gestion et participation effective à la planification d'activités.

• 23  Ibid., p. 49.

10. Consolidation financière qui assure la disponibilité des ressources techniques et économiques nécessaires. »23

30On a beau se demander à quoi bon sert-il ce remaniement en profondeur des objectifs de la GIZC, étant donne qu’ils étaient déjà clairement énoncés dans la recommandation communautaire. L’opération réalisée résulte, par ailleurs, d’autant plus questionnable qu’elle contribue a dissocier des objectifs que constituent justement le seul et unique but de la recommandation : la gestion intégrée des zones côtières en vue de leur développement durable. En fin de comptes, le remaniement des objectifs réalise par la stratégie espagnole semble un effort assez banal pour couper les cheveux en quatre, qui ne produit comme résultat qu’un méli-mélo quasiment indigestible d’objectifs « stratégiques » et « spécifiques » n’apportant aucun amélioration apparente par rapport au texte communautaire.

Initiatives, mesures et instruments d’application

31Le rapport fait état d’un ensemble d’initiatives, mesures et instruments qu’on envisage mettre en place pour la mise en œuvre de la stratégie espagnole de gestion intégrée des zones côtières (tableau 1). Certains de ces initiatives, mesures et instruments ont été déjà  mis en marche, tandis que d'autres doivent démarrer prochainement ou sont prévus pour les prochaines années.

Tableau 1. Initiatives, mesures et instruments pour la mise en œuvre de la stratégie espagnole de gestion intégrée des zones côtières.

Initiatives	Objectifs
Le Plan Directeur pour la durabilité de la Côte (PDDC)	Le but du PDDC est de disposer d'un instrument de planification permettant de définir les activités nécessaires pour accomplir les objectifs spécifiques et stratégiques fixés par la Stratégie. L'élaboration du PDDC est prévue dans quatre phases : caractérisation et diagnostic du milieu côtier, élaboration de propositions et d’alternatives d’activité, évaluation des propositions d'activité et rédaction finale du plan.
L’Observatoire de la durabilité du littoral espagnol (ODLE)	L'activité de l'ODLE inclut la recherche, la sélection et le calcul d'indicateurs et la divulgation des résultats pour contribuer à l'intégration de l'information dans le processus de prise de décisions ainsi qu’à l'information publique sur l'état du littoral. L'ODLE publiera des rapports annuels pour développer convenablement le principe de participation établi par la recommandation communautaire et rendre plus transparents l'activité administrative.
Les conventions avec les Communautés Autonomes côtières	En juillet 2005 le Ministre de l'Environnement a communiqué à tous les responsables d'environnement des CCAA sa volonté d'établir des conventions entre le Ministère et les CCAA pour la GIZC. La proposition a comme objet l'établissement d'un cadre stable de coordination et collaboration entre le Ministère et chacune des CCAA, dans le cadre des compétences respectives. En vertu de ces conventions, les parties sont tenues de collaborer pour la protection, la défense et la restauration de l'espace côtier, le développement d’oeuvres et activités dans la côte, le contrôle et surveillance du littoral,  l'échange et l'amélioration de l'information relative à la gestion des zones côtières et la promotion d'une participation active et responsable des citoyens dans la conservation et l'amélioration du littoral. Dans le cadre de chaque convention avec les différents Communautés Autonomes on constituera une Commission Mixte de Suivi, formée par quatre représentants de chacune des Administrations intervenantes. Cet organe permettra la coopération et la collaboration dans l'analyse et dans la prise de décisions par rapport à tout aspect technique, juridique et/ou environnemental qui concerne au littoral. On constituera en outre des Commissions techniques, une dans chaque province, intégrées par six membres chacune, ayant comme fonction essentielle l'analyse technique, juridique et environnemental des actions prévues.
Le Conseil National de la Côte (CNC)	Pour développer la représentativité sectorielle et sociale au niveau de tout le territoire national, on envisage la création du Conseil National de la Côte, composé par la Direction Générale de Côtes du Ministère de l'Environnement et par des représentations externes (publiques et privées). Le CNC jouerait un rôle consultatif et de coordination entre le Ministère de l'Environnement, les autres Ministères exerçant des compétences sur le littoral (représentation sectorielle publique), les Communautés autonomes littorales (représentation territoriale publique) et une représentation des agents privés d'une plus grande importance (associations, ordres professionnels, organisations syndicales et patronales, Universités et centres de recherche …).
L'achat de terrains pour sa protection et restauration	Le gouvernement espagnol, par le biais du Ministère de l'Environnement, envisage l'achat de terrains pour sa conservation et restauration. Le Ministère de l’Environnement a déjà entamé un programme d'acquisition de propriétés pour les intégrer dans le domaine public maritime, avec un budget de 20 millions d’Euros pour l'exercice 2006, qui doit être augmenté durant les prochaines années.
Le support à l'I+D+i dans les domaines côtiers
Les activités d’éducation, formation continue et qualification des gestionnaires de la côte

33En tout cas, il est utile de souligner que tout cet ensemble projeté doit être mis en place par étapes successives, comportant une période de préparation (2002-2005), une période de planification (2006-2007) et une période d’exécution et révision (2008-2010). Or, la stratégie espagnole n’est arrivée à son stade d’application effective qu’à partir de l’année 2008.

Impact positif et négatif de la stratégie

34Le rapport espagnol procède aussi à une évaluation prospective des bénéficeset des dangers qui aura la mise en œuvre de la stratégie. Il est curieux de constater que les « menaces » et « impacts négatifs » présumés excédent largement les « impacts positifs » de celle-ci. En effet, d’après le rapport présenté :

• 25 Ibid., p. 61.

 « Le changement de modèle de développement dans la côte vers un modèle de développement durable dans le long terme entraîne le risque de ne pas arriver à des accords sur l'application de la stratégie avec les acteurs politiques responsables et les acteurs privés intéressés des secteurs spécifiques d'activité dans la côte. »25

35Parmi les secteurs qui peuvent se sentir menacés par l’application de la stratégie élaborée, le rapport signale le secteur touristique, le bâtiment, la pêche, les ports et le transport maritime et les industries. Il fait aussi référence aux menaces pouvant résulter d’éventuels désaccords entre les administrations et avec les acteurs appelés à donner son avis et à participer. Par contre, les impacts positifs escomptés se réfèrent aux bénéfices à long terme qui se concrètent dans une connaissance intégrale de la côte, l’optimisation de l’utilisation des ressources côtières et la protection et restauration des écosystèmes et du paysage côtier.

Encadrement législatif au niveau communautaire

• 27 Gestión Integrada de las Zonas Costeras en España …cit., p. 61.

« Les changements dans les modèles de développement et de gestion seront acceptés dans le cadre des propositions raisonnables et flexibles, pour que la Stratégie puisse être appliquée dans chaque cadre territorial en tenant compte des caractéristiques locales ; les pas successifs de l'UE dans la définition d'un cadre communautaire commun pour la GIZC, qui seront entrepris après avoir obtenu les résultats de la Recommandation 2002/413/CE, pourraient probablement passer par la définition d'un instrument légal, une Directive Cadre, dont l'accomplissement dans le futur sera strictement attaché sa flexibilité et à adaptabilité aux différents domaines régionaux. »27

37Cette prise de position en faveur d’un acte normatif obligatoire adopté au niveau communautaire, ainsi que la préférence pour une directive européenne, semble à la fois compréhensible et bien orientée. D’une part, une directive cadre peut apporter aux Etats membres un surplus de support politique et juridique à l’heure d’appliquer des mesures de gestion intégrée des zones côtières qui peuvent susciter des réactions adverses dans l’un ou l’autre des secteurs affectés. D’autre part, il semble clair que, tôt ou tard, la gestion intégrée des zones côtières dans l’ensemble des Etats membres de l’Union Européenne aura besoin de mesures de rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives en vue de leur inévitable incidence sur le fonctionnement du marché intérieur. Finalement, la préférence pour une directive cadre, qui prenne en compte les dispositions pertinentes de  la directive cadre sur l`eau, semble une option très raisonnable pour assurer la flexibilité normative et la cohérence avec d’autres dispositions européennes affectant le littoral.

Evaluation de l’ensemble

38La stratégie contenue dans le rapport présenté par l’Espagne à la Commission est le résultat d’un exercice assez sérieux qui sans doute satisfait formellement aux exigences de la recommandation de 2002 sur la GIZC en Europe. La stratégie adoptée suppose aussi un notable pas en avant dans la réflexion et la prise de position de l’administration espagnole sur un sujet que, hormis quelques dispositions de la loi 22/1989 sur les côtes, n’avait pas fait l’objet d’attention au niveau juridique jusqu’à présent. Comme il a été indiqué, la stratégie espagnole résulte ambitieuse sur le plan des initiatives, mesures et instruments projetés pour la gestion intégrée des zones côtières. Plusieurs d’entre elles sont déjà en train d’être mises en place et, dans certains cas, bénéficient d’un financement considérable.

40Mais la principale lacune de la stratégie espagnole à trait à l’oubli de ce qui constitue sans doute le plus grand danger pour le littoral du pays : a savoir, l’urbanisme rampant sur l’ensemble des zones côtières et tout spécialement sur les côtes de la Méditerranée. Et pourtant, c’est un aspect qui a été directement évoque par la recommandation communautaire qui signale au chapitre IV, parmi les instruments de mise en œuvre des stratégies nationales :

• 32 Ibid., chapitre IV, 3, b) i).

« i) (l)’élaboration de plans stratégiques nationaux pour le littoral afin de promouvoir la gestion intégrée en assurant, notamment, le contrôle de toute urbanisation supplémentaire et de l'exploitation des zones non urbaines tout en respectant les caractéristiques naturelles du milieu côtier; »32

• 34  Ibid. p. 17/26.

« Les résidents locaux, qu’ils soient espagnols ou pas, sont les plus touchés par ces programmes d’urbanisation et inévitablement, dans ces circonstances, ce sont eux qui ont le plus à perdre. Dans de trop nombreux cas, ils n’ont pas simplement le plus à perdre, ils risquent en fait de perdre tout ce pour quoi ils ont travaillé, et ce phénomène est plus courant dans la région de Valence que partout ailleurs. C’est dans cette région que la délégation de la commission des pétitions a ressenti le plus d’arrogance et a reçu le moins d’explications des projets d’urbanisation qui ont conduit à la destruction de nombreux sites côtiers beaux et fragiles. C’est dans cette région que la majorité des pétitions reçues décrivent les rêves urbains disproportionnés des promoteurs, qui correspondent aux pires cauchemars pour les habitants locaux qui, en tant que citoyens et résidents européens, méritent beaucoup mieux. »34