Le budget

André Blais
Université de Montréal

François Vaillancourt
Université de Montréal

L'année politique au Québec 1989-1990

·	Rubrique : Le budget

Le budget du gouvernement du Québec, comme le budget des individus ou des entreprises, est composé de l'estimé des dépenses et des revenus au cours de l'année à venir, l'année fiscale débutant dans le cas du gouvernement du Québec le ler avril. L'estimé des dépenses a été présenté dans le budget des crédits, déposé le 27 mars 1990. L'estimé des revenus a été annoncé dans le discours du budget, prononcé le 26 avril 1990 ; le discours du budget indique également certaines modifications aux dépenses prévues lors du dépôt des crédits. Nous cernerons d'abord les grandes orientations du budget. Nous examinerons ensuite les principaux changements qui démarquent le budget de cette année des précédents, côté dépenses puis côté revenus. Nous ferons enfin brièvement état des réactions qu'il a suscitées.

1. Les grandes orientations

Il convient d'abord de situer la taille relative du budget québécois, comparativement à celui des autres provinces canadiennes. Pour les fins de comparaisons interprovinciales, il est nécessaire de considérer les dépenses et revenus des gouvernements provinciaux et locaux ensemble, puisque certaines fonctions, tels l'éducation et les services sociaux, prises en charge par le gouvernement provincial au Québec, relèvent en partie des autorités locales dans d'autres provinces. De même, les revenus et dépenses liés au Régime de rentes du Québec sont exclus puisqu'ils apparaissent au budget du gouvernement fédéral ailleurs au Canada. Le tableau 1 présente les informations pertinentes. Les dépenses totales du gouvernement provincial et des gouvernements locaux au Québec s'élèvent à plus de 42 milliards de dollars en 1989, soit 6 600 dollars per capita, et correspondent à 29 % du PIB. En termes de dollars per capita, le Québec vient au troisième rang, derrière l'Alberta et le Manitoba. En termes relatifs, c'est-à-dire par rapport au PIB, les dépenses sont nettement plus élevées qu'en Ontario mais plus faibles que dans les provinces de l'Atlantique et des Prairies. Par ailleurs, le déficit totalise 1,7 milliard de dollars, soit 260 dollars per capita et 1 % du PIB ; le déficit per capita est considérablement plus élevé qu'en Ontario et nettement au-dessus de la moyenne canadienne, même s'il est plus faible qu'en Alberta et en Nouvelle-Écosse.

Les postes budgétaires les plus importants sont la santé, l'éducation et les services sociaux, qui accaparent chacun environ 20 % des dépenses totales (voir le tableau 2). Comparativement aux autres provinces, le Québec consacre une plus grande part de son budget aux services sociaux et une plus faible à la santé. La principale source de revenus est l'impôt sur le revenu des particuliers, suivi de loin par la taxe générale de vente et les cotisations de sécurité sociale (voir le tableau 3). Le Québec se distingue de toutes les autres provinces par l'importance considérable de l'impôt sur le revenu des particuliers, qui s'explique en partie par l'utilisation de cet impôt comme véhicule de transferts fédéraux pour le Québec, ainsi que des cotisations de sécurité sociale et la maigre part de l'impôt sur le revenu des corporations. Cela ne signifie pas que les entreprises sont moins prises à contribution au Québec ; c'est plutôt que le gouvernement du Québec préfère taxer les entreprises sur la base des salaires versés, via les cotisations de sécurité sociale, plutôt que sur la base de leurs profits, ce qui penne aux entreprises québécoises de déduire les impôts (cotisations) payés au gouvernement du Québec de l'impôt fédéral.

En somme, la part des dépenses totales des gouvernements provincial et locaux dans le PIB est plus faible au Québec que dans plusieurs autres provinces mais demeure nettement plus élevée que dans la province - l'Ontario - avec laquelle le Québec se compare spontanément. Le Québec se distingue également par des dépenses particulièrement élevées dans les services sociaux et des revenus considérables provenant de l'impôt sur le revenu des particuliers et des cotisations de sécurité sociale.

2. Les dépenses

Le gouvernement du Québec prévoit des dépenses totales de 35,1 milliards de dollars pour l'année fiscale 1990-1991, une augmentation de 8 % par rapport à l'année précédente ; si l'on exclut les dépenses inscrites par anticipation en 1988-1989, l'augmentation est de 6 %, ce qui correspond à peu près à la croissance prévue du PIB. Les dépenses du gouvernement du Québec représenteront, encore cette année, 22 % du PIB québécois.

Le tableau 4 indique la répartition des dépenses par ministères, annoncée lors du dépôt des crédits. La part dévolue aux différents ministères et organismes ne bouge que très peu par rapport à l'année dernière. Le ministère des Finances et les organismes relevant du ministre délégué à l'Administration reçoivent les plus fortes augmentations, mais ces augmentations ne correspondent pas à de nouvelles mesures ou à une bonification substantielle de programmes existants. Le budget du ministère des Finances obtient une enveloppe supplémentaire de 164 millions de dollars pour tenir compte des augmentations de salaires consenties dans le cadre des dernières conventions collectives dans le secteur public. De même, la hausse du budget allant au ministre délégué à l'Administration est factice, découlant d'une baisse artificielle du budget de l'an dernier suite à l'inscription de dépenses anticipées en 1988-1989 pour les régimes de retraite. À l'inverse, la part du budget consacrée aux ministères de l'Industrie, Commerce et Technologie et de la Main-d'oeuvre et Sécurité du revenu décline. Dans le premier cas, la baisse résulte essentiellement d'une réduction des paiements pour le service de la dette de SIDBEC, qui passent de 92 à 49 millions de dollars. Dans le second cas, les paiements dans le cadre des programmes de sécurité du revenu diminuent en partie à cause de prestations anticipées au mois d'avril 1990 et en partie à cause d'une légère baisse de la clientèle prévue.

Le discours du budget annonce un certain nombre de mesures additionnelles, dont l'impact financier total a été estimé à 20 millions de dollars. Le ministre des Finances a d'abord dévoilé un plan quinquennal de 1,7 milliard de dollars pour la construction et la rénovation du réseau routier. Notons toutefois que la somme pour l'année 1990-1991 n'est que de 153 millions et que cette mesure n'empêche pas la part du ministère des Transports de diminuer cette année. Le ministre a également indiqué qu'il ajoutait 10 millions de dollars au Fonds de développement technologique, dont le budget total passe de 60 à 70 millions, pour créer un nouveau volet recherche et développement technologique. Enfin, le discours du budget annonce la bonification des allocations à la naissance et de maternité. D'une part, l'allocation à la naissance pour un troisième enfant et pour chacun des suivants est majorée de 4 500 à 6 000 dollars, ce qui devrait occasionner des déboursés additionnels de 20 millions de dollars pour le gouvernement. D'autre part, l'allocation de maternité à l'égard du délai de deux semaines qui s'écoule avant que les prestations de congé de maternité de l'assurance-chômage ne commencent à être versées est portée de 240 à 360 dollars, pour un coût supplémentaire de 6 millions de dollars.

Toutes ces mesures sont cependant relativement marginales. Comme le démontre fort bien le tableau 4, la ventilation des dépenses demeure pratiquement inchangée. Comme ce fut le cas dans les budgets précédents, on ne sent aucune volonté de modifier substantiellement l'orientation des dépenses gouvernementales.

On observe depuis un certain nombre d'années une plus grande sensibilité à la question de l'environnement, au Québec comme ailleurs. Cette sensibilité n'a pu qu'être aiguisée par les accidents à Saint-Basile et Saint-Amable. On peut se demander dans quelle mesure ces préoccupations se sont reflétées dans les priorités budgétaires du gouvernement. Effectivement, on constate que la part des dépenses allouées au ministère de l'Environnement a plus que doublé depuis 1984 (voir le tableau 4). Il reste à déterminer si le Québec fait plus ou moins que les autres dans ce domaine. Le tableau 5 indique qu'en 1981 le Québec (gouvernement provincial et gouvernements municipaux) dépensait à peine un peu plus de 100 dollars per capita, soit 2,7 % du budget total et 0,85 % du PIB pour l'environnement. Le Québec se classait alors nettement sous la moyenne canadienne. De 1981 à 1988, dernière année pour laquelle les données sont disponibles, le Québec a cependant fait des efforts considérables dans ce domaine, de telle sorte qu'il est maintenant le leader, que l'on considère les dépenses per capita ou en proportion du budget total ou du PIB. Ces résultats peuvent étonner. Il faut cependant souligner que l'item budgétaire le plus important en ce qui concerne l'environnement est l'approvisionnement et l'épuration de l'eau, secteur dans lequel le gouvernement québécois dépense effectivement beaucoup plus que les gouvernements des autres provinces. Pour ce qui est du contrôle de la pollution, qui correspond peut-être davantage à ce que les gens ont spontanément à l'esprit, l'effort budgétaire du Québec semble comparable à celui de l'Ontario à ce moment.

3. Les revenus

Le budget 1990-1991 prévoit des recettes totales de 33,6 milliards de dollars, ce qui implique un déficit de 1,75 milliard. Le déficit augmente légèrement (de 150 millions) par rapport à l'an dernier. C'est la première hausse du déficit, après six années consécutives de réduction. Le ministre des Finances a cependant annoncé que le déficit serait ramené à 1,6 milliard de dollars dès l'an prochain. Le gouvernement semble donc avoir décidé de maintenir le déficit à son niveau actuel, ce qui signifie une diminution progressive de son importance relative (par rapport au PIB).

Des 33,6 milliards de revenus, 6,7 proviendront des transferts du gouvernement fédéral. La part des transferts dans le total des recettes passe de 21,6 % en 1989-1990 à 20,1 % en 1990-1991. Depuis plusieurs années, le niveau des transferts provenant du gouvernement fédéral demeure autour de 6,5 milliards de dollars, ce qui implique une diminution constante de leur part relative dans les revenus du gouvernement québécois. En fait si la part des transferts fédéraux était restée la même que l'an passé, le gouvernement du Québec aurait pu compter sur 500 millions de dollars de plus ; et la différence serait de 3 milliards si la proportion atteinte en 1983-1984 avait été maintenue. On peut donc aisément comprendre le mécontentement du ministre des Finances à l'égard du gouvernement fédéral. Il convient cependant de noter que les prévisions du budget de l'an dernier au chapitre des transferts pour l'année 1990-1991 sont presque identiques à celles de cette année. Le gouvernement fédéral a effectivement réduit les transferts, mais cette réduction était connue ou anticipée depuis longtemps. Il n'y avait là aucune surprise.

Pour ce qui est des revenus autonomes, on note (voir le tableau 6), par rapport à l'année précédente, une augmentation de la part relative de l'impôt sur le revenu des particuliers, des droits et permis, ainsi que des intérêts. La hausse des intérêts s'explique évidemment par la montée des taux d'intérêt. En ce qui concerne les droits et permis, la seule mesure annoncée dans le discours du budget a trait aux boissons alcooliques. Une taxe spécifique, d'environ 5 cents pour une bouteille de bière et 30 cents pour un litre de boissons alcooliques autres que la bière, est introduite par le ministre des Finances. Cette nouvelle taxe devrait rapporter un peu plus de 100 millions de dollars. Dans la même veine, la taxe sur les tabacs est augmentée, d'un montant équivalent à 25 cents le paquet de 25 cigarettes, ce qui devrait se traduire par des revenus additionnels de 130 millions de dollars en 1990-1991 et de 200 millions en 1992-1993. Ces hausses ne font que ramener la part des taxes sur le tabac et les boissons alcooliques à ce qu'elle était en 1984-1985. Finalement, la hausse anticipée des recettes provenant de l'impôt sur le revenu des particuliers découle essentiellement de la croissance relativement forte du revenu personnel qui est prévue cette année ; le ministre des Finances prévoit en effet une hausse de 7,8 % du revenu personnel, alors que le PIB ne devrait augmenter que de 5,7 %.

Par contre, la part de l'impôt sur les bénéfices des sociétés et des revenus provenant des sociétés d'État est appelée à diminuer. Dans ce dernier cas, la diminution est liée à une baisse anticipée des profits d'Hydro-Québec. Pour ce qui est de l'impôt sur les bénéfices, la baisse découle directement de la diminution prévue de 11,5 % des profits des entreprises. Le discours du budget inclut une petite hausse de la surtaxe sur les entreprises, qui passe de 12 à 15 % ; ainsi le taux total d'imposition passe de 6,16 à 6,33 %, une hausse relative de 3 % qui devrait procurer au gouvernement 100 millions de dollars additionnels. Cette hausse d'impôt est contrebalancée par l'instauration d'un crédit d'impôt remboursable à la formation. Les taux du crédit d'impôt varient selon la taille de l'entreprise et seront plus élevés pour les premières années du programme ; le gouvernement prévoit que ce programme représentera un coût de 70 millions de dollars cette année et de 100 millions par la suite.

Comme par les années passées, le discours du budget ne modifie que très marginalement la fiscalité québécoise. Si l'importance de certaines sources de revenus augmente ou diminue, c'est essentiellement à cause de l'évolution de l'assiette fiscale et non à cause de changements dans la définition de l'assiette, des taux ou déductions. Le revenu personnel augmente alors que les bénéfices des entreprises diminuent; par conséquent, la part des recettes provenant de l'impôt sur le revenu des particuliers sera à la hausse alors que celle des entreprises sera à la baisse.

En fait, la mesure peut-être la plus significative à long terme avait été annoncée par le ministre de l'Education avant même le discours du budget. Le gouvernement du Québec a en effet décidé de confier aux commissions scolaires l'entretien des équipements scolaires et de leur permettre en contrepartie de doubler l'impôt foncier scolaire. De cette façon, le gouvernement se libère d'une dépense de 191 millions de dollars. Dans le discours du budget, le ministre des finances a indiqué qu'il assumerait 38 millions de l'augmentation de l'impôt foncier, en haussant en particulier le plafond admissible au remboursement d'impôts fonciers. Il reste qu'il s'agit là d'une hausse d'impôt de l'ordre de 150 millions de dollars, qui se traduira par une taxe scolaire majorée d'environ 100 dollars pour la plupart des contribuables, l'impact étant atténué pour les ménages à faible ou moyen revenu par le remboursement d'impôts fonciers. Le gouvernement du Québec a justifié cette décision du fait que l'impôt foncier est moins utilisé aux fins de financement des commissions scolaires au Québec que dans les autres provinces. Le tableau 7 confirme cet état de fait. On constate une grande différence entre les provinces à l'est et celles à l'ouest du Québec. En 1986, dernière année pour laquelle nous disposons de données, dans les provinces de l'Atlantique et au Québec, les revenus des commissions scolaires proviennent essentiellement du gouvernement provincial. À l'ouest cependant, à l'exception de la Colombie-Britannique, près de la moitié des fonds sont prélevés par les commissions scolaires elles-mêmes.

Cette décision remet en question l'un des choix fondamentaux faits lors de la réforme de la fiscalité municipale mise en place en 1990. On y avait alors d'une part aboli le transfert d'une partie des recettes de la taxe de vente provinciale et divers programmes de transfert aux municipalités, et, d'autre part, réduit substantiellement le financement que les commissions scolaires tiraient de l'impôt foncier. Par contre, on avait accru les subventions provinciales aux commissions scolaires et permis aux municipalités d'occuper presque seules le champ de l'impôt foncier. Cette réforme avait été jugée de façon très favorable par l'ensemble des analystes car elle assurait une meilleure adéquation entre la nature des dépenses et la source des revenus. L'impôt foncier perçu localement servait à financer des dépenses (eau, police ... ) dont les retombées sont locales ou à la rigueur régionales alors que l'éducation, qui sert à former des individus pouvant se localiser après leurs études dans toutes les régions du Québec, était financée au niveau provincial.

Le retour à l'impôt foncier comme source de financement de l'éducation nous semble donc un pas dans la mauvaise direction. Si l'éducation est effectivement sous financée au Québec, il faut hausser les impôts provinciaux ou alors imposer des frais aux usagers. Si au contraire on veut accroître l'autonomie des commissions scolaires afin de leur permettre de mieux répondre aux besoins spécifiques de leurs commettants, le gouvernement du Québec pourrait verser des transferts inconditionnels, qui pourraient varier selon les caractéristiques des populations desservies.

4. Les réactions

Il aurait été surprenant qu'un budget aussi peu spectaculaire suscite de vives réactions. Et effectivement le jugement de la presse, en particulier, est nuancé, même s'il est plutôt positif. Cette satisfaction mitigée est bien exprimée par Alain Dubuc, qui reconnaît que les maigres fonds injectés par le ministre Lévesque sont allés à « des secteurs qui, de l'avis général, sont stratégiques », qu'il aurait été difficile de faire plus, et que les petites hausses d'impôt « ne feront pleurer personne et n'auront sans doute pas d'impact économique notable » (La Presse, 27 avril 1990, page B 2). Dans Le Devoir, Gilles Lesage se montre plus critique, se plaignant de l'excès de prudence dont fait preuve le gouvernement, mais admet que le budget est « adapté à la conjoncture difficile » (Le Devoir, 27 avril 1990, page 8).

Les milieux d'affaires ont réagi dans l'ensemble positivement au budget. M. Ghislain Dufour, président du Conseil du patronat du Québec, estime que c'est un bon budget et se réjouit particulièrement de l'indexation des crédits d'impôt et des nouvelles sommes consacrées à la formation professionnelle et aux programmes de soutien industriel. Les gens d'affaires semblent aussi accepter la petite hausse du déficit. Les réactions des syndicats sont plus variées et moins positives. Fernand Daoust, secrétaire général de la Fédération des travailleurs du Québec, qualifie le budget de timide, Lorraine Pagé, présidente de la Centrale de l'enseignement du Québec y voit « du bon et du moins bon », et Gérald Larose l'évalue « faiblard et même défaillant ». Mais les critiques les plus sévères proviennent de l'Union des municipalités du Québec. Son président accuse le gouvernement du Québec de faire à l'endroit des municipalités ce qu'il reproche au gouvernement fédéral de faire à l'endroit des gouvernements provinciaux, c'est-à-dire de transférer son déficit aux municipalités (pour de plus amples informations sur les réactions, voir Le Devoir, 27 avril 1990, pages 4 et 5, et La Presse, 27 avril 1990, pages A 10 et A 11).

L'opposition péquiste, quant à elle, accuse le gouvernement d'avoir camouflé les augmentations de taxes. Jacques Léonard, le critique de l'opposition en matière de finances publiques à l'Assemblée nationale, reproche au gouvernement de forcer les municipalités, les commissions scolaires, les sociétés d'Etat et organismes publics à faire la besogne à sa place et dénonce le caractère régressif des taxes déguisées que constitue la hausse des droits d'immatriculation, des impôts fonciers scolaires, des frais de scolarité universitaire et des tarifs d'électricité (La Presse, 3 mai 1990).

Le ministre Lévesque nous a habitués à des budgets marqués par une très grande prudence. Du point de vue des dépenses, en particulier, le budget de cette année est une copie presque conforme de celui de l'an dernier, avec quelques petits ajustements ici et là. Mais les limites de cette stratégie apparaissent au niveau des changements apportés et annoncés dans la fiscalité. Parce que les revenus de l'État augmentent moins rapidement que les dépenses, le gouvernement est obligé de hausser les taxes. Les augmentations sont pour le moment relativement limitées, bien parsemées entre plusieurs sources, et peu visibles, plusieurs d'entre elles n'étant pas prélevées directement par le gouvernement et n'étant pas annoncées dans le discours du budget. Il reste à voir si ce fignolage suffira dans les années à venir ou si, comme le suggère Alain Dubuc, « le gouvernement Bourassa s'apprête à remettre en cause des vaches sacrées du consensus québécois, l'universalité, le rôle de l'État versus le secteur privé, la gratuité des services » (La Presse, 28 avril 1990).