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André Mais
Université de Montréal
François Vaillancourt
Université de Montréal
L'année politique au Québec 1990-1991
| · | Rubrique : Le budget |
L'objet de ce texte, comme les trois que nous avons signés précédemment, est de présenter le budget québécois déposé au cours de l'année, à savoir celui de 1991-1992. Cependant, comme cette fois-ci, L'Année politique porte sur 16 et non 12 mois, soit de septembre 1990 à décembre 1991, nous présenterons des décisions qui ont été prises avant janvier 1991.
Le budget du gouvernement du Québec comporte une prévision des dépenses et des revenus au cours de l'année fiscale débutant, dans le cas du gouvernement du Québec, le 1" avril. La prévision des dépenses a été présentée dans le budget des crédits, déposé le 22 mars 1991, et modifiée légèrement lors du dépôt de crédits supplémentaires le 5 décembre 1991. La prévision des revenus a été annoncée dans le discours du budget, prononcé le 2 mai 1991 ; le discours du budget indique également certaines modifications aux dépenses prévues lors du dépôt des crédits.
Nous procéderons de la façon suivante: dans un premier temps, nous examinerons les grandes orientations budgétaires du gouvernement québécois, en les comparant en particulier à celles des autres provinces canadiennes. Nous nous intéresserons ensuite aux principaux changements qui démarquent le budget de cette année des précédents, côté dépenses puis côté revenus, et ferons brièvement état des réactions qu'il a suscitées.
Finalement, nous nous pencherons sur trois décisions annoncées hors du budget, soit: 1) l'harmonisation de la T.V.Q. et la T.P.S. (30 août 1990); 2) la réforme du financement des municipalités (annoncée le 14 décembre 1990, modifiée le 14 mai 1991 et ratifiée le 20 juin 1991); et 3) le gel des salaires du secteur public et parapublic (printemps»1991) à cause de leurs implications budgétaires.
Il convient d'abord de situer la taille relative du budget québécois, comparativement à celui des autres provinces canadiennes. Pour les fins de comparaisons interprovinciales, il est nécessaire de considérer les dépenses et les revenus des gouvernements provinciaux et locaux ensemble, puisque certaines fonctions, tels l'éducation et les services sociaux, prises en charge par le gouvernement provincial au Québec, relèvent en partie des autorités locales dans d'autres provinces. De même, les revenus et les dépenses liés au Régime de rentes du Québec sont exclus, puisqu'ils apparaissent au budget du gouvernement fédéral ailleurs au Canada. Le tableau 1 présente les informations pertinentes. Les dépenses totales du gouvernement provincial et des gouvernements locaux au Québec s'élèvent à plus de 46 milliards de dollars en 1990, soit 6 800 dollars per capita, et correspondent à 29 % du PIB. En termes de dollars per capita, le Québec vient au troisième rang, derrière l'Alberta et le Manitoba; il se situe un peu au-dessus de la moyenne nationale. En termes relatifs, c'est-à-dire par rapport au PIB, les dépenses sont nettement plus élevées qu'en Ontario mais plus faibles que dans les provinces de l'Atlantique et des Prairies; par rapport à ce critère également, le Québec se démarque à la hausse de la tendance nationale. Cette situation est similaire à celle que nous avions notée pour 1988 et 1989. Par ailleurs, le déficit totalise 2,5 milliards de dollars, soit 370 dollars per capita et 1,6 % du PIB. Le déficit est, en 1990, considérablement plus élevé qu'en Ontario (surplus) et nettement au-dessus de la moyenne canadienne per capita.
Les postes budgétaires les plus importants sont la santé et l'éducation, qui accaparent chacun environ 20 % des dépenses totales (voir le tableau 2). Comparativement à la moyenne des provinces et en particulier à l'Ontario, le Québec consacre toutefois une plus faible part de son budget à la santé et à l'éducation et dépense davantage pour les services généraux et le service de la dette. La principale source de revenus est l'impôt sur le revenu des particuliers, suivi de loin par la taxe générale de vente et les impôts fonciers (voir le tableau 3). Le Québec se distingue de toutes les autres provinces par l'importance considérable de l'impôt sur le revenu des particuliers, qui s'explique en partie par l'utilisation ' de cet impôt comme véhicule de transferts fédéraux pour le Québec, ainsi que des cotisations de sécurité sociale, et par la maigre part de l'impôt sur le revenu des corporations. Cela ne signifie pas que les entreprises sont moins mises à contribution au Québec; c'est plutôt que le gouvernement du Québec préfère taxer les entreprises sur la base des salaires versés, par l'intermédiaire des taxes sur la masse salariale, plutôt que sur la base de leurs profits, ce qui permet aux entreprises québécoises de déduire les impôts (cotisations) payés au gouvernement du Québec de l'impôt fédéral. À cet égard, notons que le gouvernement fédéral a annoncé le 12 décembre le report d'un an de la mise en vigueur d'une disposition du budget fédéral du 26 février 1991 visant à limiter la déductibilité des taxes sur la masse salariale et des impôts sur le capital levés par les provinces.
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En somme, au cours des cinq dernières années (1986-1990), la part des dépenses totales des gouvernements provincial et locaux dans le PIB a été plus faible au Québec que dans plusieurs autres provinces, mais demeure nettement plus élevée que dans la province - l'Ontario - avec laquelle le Québec se compare spontanément. Le Québec se distingue également par un déficit élevé, des dépenses considérables pour le service de la dette et les services généraux, et des revenus substantiels provenant de l'impôt sur le revenu des particuliers et des taxes sur la masse salariale.
Le gouvernement du Québec prévoit des dépenses totales de 38,4 milliards de dollars pour l'année fiscale 1991-1992, une augmentation de 6 % par rapport à l'année précédente, ce qui correspond à peu près au taux d'inflation prévu mais est supérieur à la croissance anticipée du PIB. Les dépenses du gouvernement du Québec représenteront cette année 24 % du PIB québécois.
Le tableau 4 indique la répartition des dépenses par ministères, annoncée lors du dépôt des crédits. La part dévolue aux différents ministère et organismes bouge peu par rapport à l'année dernière. Ce sont les ministères des Affaires municipales, des Communautés culturelles et de l'Immigration, des Finances et de la Main d'oeuvre, de la Sécurité du revenu et de la Formation professionnelle, ainsi que le Conseil exécutif, qui reçoivent les plus fortes augmentations. L'essentiel de l'augmentation accordée au ministère des Affaires municipales découle d'une hausse de près de 100 millions de dollars à la Société d'habitation du Québec. Dans le cas des communautés culturelles, le budget alloué aux services à la clientèle passe de 32 à 75 millions de dollars. La hausse du budget alloué au ministère des Finances est principalement imputable à l'augmentation du service de la dette et des intérêts sur le compte des régimes de retraite. Au ministère de la Main d'oeuvre, le budget de l'aide sociale est majoré de 12 %, par suite d'une hausse prévue du nombre des assistés sociaux. Finalement, le Conseil exécutif voit son budget croître seulement parce que le fonds de développement technologique, qui est sous sa responsabilité, n'a dépensé l'an dernier que 600 000 dollars sur ses 60 millions de budget; on a amputé le budget de cette année de 16 millions par rapport à celui de l'an dernier, mais cela constitue une hausse considérable par rapport aux dépenses effectivement réalisées.
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À l'inverse, la part du budget consacrée aux ministères de l'Éducation, du Revenu et de la Sécurité publique décline. La stagnation des fonds consacrés à l'éducation découle directement de la diminution de la clientèle étudiante. Dans le cas du ministère du Revenu, le gouvernement prévoit 23 millions de moins pour la perception des impôts. Pour ce qui est de la sécurité publique, finalement, la baisse s'explique par le niveau exceptionnellement élevé des dépenses dues l'an dernier à la crise d'Oka.
Le discours du budget annonce un certain nombre de mesures additionnelles, dont l'effet financier total a été estimé à une trentaine de millions de dollars pour l'année 1991-1992. La mesure la plus importante est la création du Fonds québécois de développement industriel, par le biais duquel le gouvernement pourra subventionner jusqu'à 20 % du coût de projets majeurs d'investissement; le ministre des Finances prévoit que ce programme coûtera 3 millions en 1991-1992, mais 45 millions en 1992-1993. Mentionnons également la mise sur pied du programme d'aide à la formation des travailleurs, qui s'adressera aux travailleurs salariés désirant suivre des cours de formation de courte durée à plein temps; parce que la mise en application du programme sera «graduelle», aucun déboursé n'est prévu en 1991-1992, mais on anticipe des dépenses de 58 millions en 1993-1994. Enfin, le discours du budget annonce une autre bonification des allocations de naissance et de maternité. L'allocation de naissance pour un troisième enfant et pour chacun des suivants, qui avait été portée l'an dernier de 4 500 à 6 000 dollars, est majorée à 7 500 dollars, ce qui devrait occasionner des déboursés additionnels de 20 millions de dollars pour le gouvernement.
Finalement, le gouvernement déposait le 5 décembre 1991 des crédits supplémentaires de près de 700 millions de dollars. De ce total, un peu plus de 100 millions sont destinés au ministère de l'Éducation, à celui de la Main-d'oeuvre et à la Régie de l'assurance-maladie. Le président du Conseil du trésor a expliqué que les sommes additionnelles allouées à l'éducation découlent d'une fréquentation scolaire plus forte que prévue. De même, une augmentation plus élevée que prévue de la clientèle a nécessité des crédits additionnels pour les programmes de sécurité du revenu. Pour l'assurance-maladie, les fonds supplémentaires ont été requis par la non-application de la contribution-santé qui avait été annoncée au printemps 1991, au sujet de laquelle une décision finale n'a toujours pas été prise.
Toutes ces mesures sont cependant relativement marginales. Comme le démontre fort bien le tableau 4, la ventilation des dépenses demeure pratiquement inchangée. Comme ce fut le cas dans les budgets précédents, on ne sent aucune volonté de modifier substantiellement l'orientation des dépenses gouvernementales.
Le budget 1991-1992 prévoit des recettes totales de 34,9 milliards de dollars, ce qui implique un déficit de 3,5 milliards. Le déficit augmente de 700 millions par rapport à l'an dernier et est le double de celui de 1989-1990. Le déficit représente maintenant 2 % du PIB. C'est la deuxième hausse successive du déficit, après six années consécutives de réduction. Le ministre des Finances a cependant annoncé son intention de ramener le déficit à 1,5 milliard de dollars et à moins de 1 % du PIB d'ici 1993-1994. Il s'agit cependant d'une variation beaucoup moindre que celle qui s'est produite en Ontario. Ainsi, le Conseil économique constate que le déficit du Québec s'est accru de 685 millions et celui de l'Ontario de 6 681 millions de 1990-1991 à 1991-1992 (Un projet commun, 28e Exposé annuel, Tableau 2-4, p. 18).
Des 34,9 milliards de revenus, 6,9 proviendront des transferts du gouvernement fédéral. La part des transferts dans le total des recettes passe de 20,1 % en 1990-1991 à 19,8 % en 1991-1992. Depuis plusieurs années, le niveau des transferts provenant du gouvernement fédéral plafonne sous les 7 milliards de dollars, ce qui implique une diminution constante de leur part relative dans les revenus du gouvernement québécois.
Pour ce qui est des revenus autonomes, on note (voir le tableau 5), par rapport à l'année précédente, une augmentation de la part relative de la taxe de vente et des revenus provenant d'Hydro-Québec. De loin la mesure fiscale la plus importante annoncée dans le discours du budget est la décision de maintenir au même niveau le taux de la taxe de vente réduit à 8 % le 1er janvier 1991, alors que le ministre des Finances avait indiqué en 1990 qu'il s'établirait à 7 % à partir du ler janvier 1992.
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Même si le taux n'est pas majoré, la taxe de vente produira des revenus supplémentaires parce qu'elle touche davantage de produits; les vêtements, les meubles et les chaussures, en particulier, ne sont plus exclus. Par contre, les livres ne sont pas sujets à la T.V.Q. et ce, à la suite d'un tollé de protestations face à l'intention initiale de les taxer. Cette taxe devait également s'appliquer aux services à partir du 1er janvier 1992, mais le gouvernement a annoncé à l'automne que cet élargissement de l'assiette serait reporté au 1er juillet 1992. C'est donc dire que la décision de maintenir le taux à 8 % n'aura que peu d'effet pour l'année budgétaire 1991-1992, mais qu'elle s'avérera une source considérable de revenus au cours des prochaines années; le ministre des Finances a estimé cet effet à 800 millions de dollars en 1993-1994. Pour ce qui est d'Hydro-Québec, elle est particulièrement touchée par une nouvelle mesure adoptée par le gouvernement québécois; celui-ci chargera maintenant des frais de 0,5 % sur l'encours de la dette des sociétés d'État qu'il garantit de façon inconditionnelle. Cette mesure rapportera près de 150 millions en 1991-1992.
Par contre, la part de l'impôt sur les revenus des particuliers et sur les bénéfices des sociétés est appelée à diminuer. Dans ce dernier cas, la baisse découle directement de la diminution prévue de 19 % des profits des entreprises. Le discours du budget inclut une petite hausse d'impôt. Le gouvernement avait déjà annoncé, en août 1990, qu'il hausserait les taux des impôts payés par les entreprises, pour compenser le fait qu'elles ont maintenant droit au remboursement de la taxe de vente sur les achats d'intrants intermédiaires, dans le cadre de l'intégration de la taxe de vente provinciale à la T.P.S. fédérale. Cette hausse devrait être applicable à compter du 1er janvier 1992; le discours du budget vient en devancer la date d'entrée en vigueur au 1er septembre 1991.
Pour ce qui est de la baisse de la part provenant de l'impôt sur le revenu des particuliers, elle est aussi en partie imputable à l'économie; l'augmentation prévue des salaires n'était que de 2 % en 199 1. À cela s'ajoute une série de mesures destinées à bonifier le régime d'épargne-actions (REA), en particulier une majoration des taux de déduction accordés et l'ouverture du régime aux titres convertibles; ces modifications entraîneront des pertes de revenu minimes en 1991-1992, mais qui devraient atteindre 70 millions en 1993-1994.
Comme par les années passées, le discours du budget ne modifie que très marginalement la fiscalité québécoise. Si l'importance de certaines sources de revenus augmente ou diminue, c'est essentiellement à cause de l'évolution de l'assiette fiscale et non à cause de changements dans la définition de l'assiette, des taux ou déductions. Les bénéfices des entreprises diminuent et en conséquence l'impôt sur ces bénéfices rapporte moins.
Le budget a suscité des réactions partagées. À La Presse, Alain Dubuc fait une évaluation relativement positive. Il qualifie la décision de laisser le déficit augmenter tout en freinant les dépenses et en haussant les taxes, ce qu'il appelle couper la poire en deux, «de choix éminemment défendable sur le plan économique», qui «ne compromet pas la reprise sans autant menacer d'un dérèglement futur des finances publiques» (La Presse, 3 mai 199 1). Monsieur Dubuc dit cependant regretter que le budget évacue le volet social, particulièrement la question de la pauvreté. Son collègue Claude Picher se montre plus critique. Dans un texte au titre évocateur («La torture à petit feu»), monsieur Picher se plaint de ce que «le petit malin de ministre, mine de rien, avec son grand sourire, va chercher quelque 1,5 milliard par année dans vos poches» (La Presse, 3 mai 199 1). Quant à Claude Masson, il s'en prend au fait que les véritables priorités gouvernementales sont maintenant définies à l'extérieur du discours du budget, qui est devenu, selon ses mots, «un déluge de mots dans un désert d'idées» (La Presse, 4 mai 199 1). Dans Le Devoir, l'éditorial de Gilles Lesage témoigne d'une certaine ambivalence. D'une part, un budget qui «protège les acquis et manque d'audace, sans hypothéquer l'avenir» ne peut être si mauvais. D'autre part, il exprime une certaine impatience à l'endroit d'un gouvernement qui «a le don d'étaler les mauvaises nouvelles sur plusieurs plans», et en particulier du premier ministre et du ministre des Finances, qui «ont bien des tours dans leurs sacs à malice, effectuent, année après année, un astucieux mélange de tous les poisons» (Le Devoir, 3 mai 1991).
Les milieux d'affaires, quant à eux, ont réagi de façon mitigée. D'une part, on se préoccupe de la hausse du déficit et du manque de courage politique du gouvernement; selon monsieur Denis Mercier, vice-président de la Chambre de commerce du Québec, «il aurait fallu que le gouvernement attaque à la source et qu'il sabre carrément dans certains programmes» (Le Devoir, 3 mai 1991). D'autre part, on reconnaît que ç'aurait pu être pire, que ce n'est pas le désastre de l'Ontario, que, selon les mots de monsieur Ghyslain Dufour, «dans le contexte économique actuel, il limite quand même les dégâts» (Le Devoir, 3 mai 199 1). -Du côté syndical, la réaction est plus claire, et nettement négative. Les syndicats se plaignent de l'absence de mesures destinées à relancer l'emploi. Les critiques se font acerbes, comme en témoignent les propos de la présidente de la CEQ, Lorraine Pagé, selon qui «on dirait qu'il n'y a personne dans ce gouvernement qui a la moindre idée de ce qu'il faut faire pour stimuler l'économie et relancer l'emploi» (Le Devoir, 3 mai 1991).
L'opposition péquiste, quant à elle, critique le gouvernement sur deux plans. On s'attaque d'abord aux augmentations de taxes. Jacques Léonard, le critique de l'opposition en matière de finances publiques à l'Assemblée nationale, fait valoir que depuis 1989 les taxes auront augmenté de 3 milliards dans le budget de 1992-1993 et que c'est donc le gouvernement lui-même qui a causé la récession (La Presse, 3 mai 1991). On reproche ensuite au gouvernement son immobilisme face à l'emploi. Jacques Parizeau dit s'étonner que seulement 7 millions soient consacrés à la relance économique et affirme que le gouvernement ne s'est aucunement attaqué à la vraie priorité, le plein emploi (Le Devoir, 10 mai 1991).
Le ministre Lévesque nous a habitués à des budgets marqués par une très grande prudence. Du point de vue des dépenses, en particulier, le budget de cette année est une copie presque conforme de celui de l'an dernier, avec quelques petits ajustements ici et là. Mais les limites de cette stratégie apparaissent dans les changements apportés et annoncés dans la fiscalité. Parce que les revenus de l'État augmentent moins rapidement que les dépenses, le gouvernement est obligé de hausser les taxes. Les augmentations sont bien réparties entre plusieurs sources, et peu visibles, plusieurs d'entre elles n'étant pas prélevées directement par le gouvernement et n'étant pas annoncées dans le discours du budget. On sent que cette stratégie, qui a somme toute assez bien fonctionné dans le passé, a probablement atteint ses limites. Dans un climat économique morose, il devient bien difficile au ministre des Finances de plaire aux contribuables, d'autant plus que ceux-ci commencent à se méfier des beaux discours qui cachent les désagréables hausses de taxes.
Trois mesures sont dignes de mention ici.
Le Québec a annoncé le 30 août 1991 qu'il harmoniserait la T.V.Q. avec la T.P.S. provinciale. Nous avons déjà discuté des taux de taxation afférents, prévus et modifiés. Il semble pertinent de faire ressortir ici deux points.
Premièrement, cette décision est une bonne décision sur le plan économique, puisqu'elle fait fi de la distinction arbitraire entre biens et services de consommation. De plus, dans la mesure où les services représentent une part croissante des dépenses des consommateurs, elle assure une plus grande stabilité de l'assiette de cette taxe. Enfin, l'introduction prévue d'un crédit remboursable pour taxe de vente versée aux individus à faibles revenus permettra d'atténuer la régressivité de cette mesure.
Deuxièmement, la perception de cette taxe par un organisme unique et à partir d'une même base réduira les frais encourus par les entreprises pour se conformer à cette taxe. Il est intéressant de noter que c'est Revenu Québec qui percevra les deux taxes et remettra le produit de la T.P.S. au gouvernement du Canada. C'est là, à notre connaissance, le premier accord de perception fiscale au Canada où c'est le gouvernement provincial qui perçoit pour le gouvernement fédéral et non l'inverse. Peut-être faut-il y voir un exemple de dévolution administrative susceptible d'être utilisée dans d'autres domaines.
Nous avions noté l'an dernier que le gouvernement avait modifié le financement des commissions scolaires au début de 1990. En décembre 1990, il proposait un ensemble de modifications au financement ou à la tarification de diverses activités des municipalités du Québec. Ces propositions furent modifiées en mai 1991, devinrent loi en juin 1991 et entreront en vigueur pour la plupart le 1er janvier 1992. Dans l'ensemble, ces propositions visent à réduire la part du gouvernement du Québec dans le financement des activités des municipalités et à augmenter le financement par les revenus autonomes, particulièrement l'impôt foncier. Le tableau 6 présente les effets financiers de cette réforme tels que projetés par le gouvernement provincial. À son examen, on note que les revenus additionnels potentiels sont plus élevés que les dépenses et pertes de revenus. La comparaison porte cependant sur des gains potentiels contre des coûts certains.
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Le 19 mars 1991, le gouvernement du Québec annonçait son désir de voir les salaires des employés du secteur public et parapublic gelés à partir du le, janvier 1992 pour un an. cela a soulevé un tollé non seulement chez les chefs syndicaux mais également auprès de certains députés libéraux, dont ceux de la région de Québec. Un mois plus tard (le 19 avril 1991), on concluait avec les syndicats une entente gelant les salaires pour six mois par un prolongement des conventions collectives du secteur public jusqu'au 30 juin 1992. Il y aura alors augmentation de 3 % des échelles salariales et début de la négociation des nouvelles conventions. Le gouvernement estime ainsi épargner 743 millions de dollars de janvier 1992 à mars 1993 (Le Devoir, mercredi 24 avril 1991) dont 210$ millions de janvier à juin 1992 (La Presse, 22 avril 1991). Cette entente a été bien accueillie par les commentateurs, certains y voyant une manifestation du partenariat distinguant le Québec des autres provinces.