Salle de presse

« Le fédéralisme : un système qui évolue »

Note pour une allocution
devant l'APEX

Ottawa (Ontario)

le 25 avril 1996

Fervent défenseur du fédéralisme, Alexis de Tocqueville voyait dans ce système « l’une des plus puissantes combinaisons en faveur de la prospérité et de la liberté humaine ». Aussi, disait-il envier le sort des nations qui ont su adopter le fédéralisme.

Eh bien, cet acte de clairvoyance est à la hauteur de la réputation de prophète de la démocratie qui est attribuée à de Tocqueville. Quatre des cinq pays les plus riches, en termes de PIB par habitant, sont des fédérations. Parmi elles figure le Canada.

Pourtant ici au pays, on entend rarement les gens parler en bien de notre système fédéral. On l’accuse d’être lourd, inefficace et impossible à réformer.

Mes recherches en tant qu’universitaire, de même que ma nouvelle expérience au sein du gouvernement, m’amènent à conclure cependant que plusieurs critiques portées à l’endroit du fédéralisme canadien relèvent davantage du mythe que de la réalité.

Je voudrais donc profiter de la tribune qui m’est offerte aujourd’hui pour essayer de poser un diagnostic juste sur le fonctionnement de notre fédération. À l’heure où l’unité du Canada est menacée, il m’apparaît essentiel que nous soyons en mesure de circonscrire avec précision les éléments positifs de notre système fédéral, de même que les domaines où des améliorations doivent encore être apportées pour mieux servir les Canadiens et renforcer leur confiance dans leur système de gouvernement.

En tant que cadres supérieurs de la fonction publique fédérale, vous êtes directement concernés par ces questions. Vous administrez les programmes gouvernementaux; vous devez constamment en faire plus avec moins. Vous savez mieux que quiconque ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Vous êtes un atout indispensable pour le gouvernement dans ses efforts visant à renouveler notre fédération. Et c’est pourquoi je remercie tant l’APEX de m’avoir invité à parler du fonctionnement de la fédération.

Je ne vous apprendrai pas grand-chose si je vous dis que la performance du Canada aux plans économique et social est parmi les meilleures au monde.

- d’année en année, l’ONU classe le Canada au tout premier rang pour sa qualité de vie;

- les Canadiens ont une espérance de vie parmi les plus élevées au monde et ils se classent au premier rang en ce qui concerne le pourcentage de la population qui fréquente l’école;

- le Canada se classe parmi les cinq premiers pays de l’OCDE pour ce qui est du revenu par habitant et du PIB par habitant;

- entre 1960 et 1990, le Canada arrive au deuxième rang des pays du G-7 pour la croissance économique et au premier rang pour le taux de création d’emplois;

- le Canada se classe premier au sein du G-7 et deuxième au sein de l’OCDE (derrière la Suède) pour ce qui est du plus faible taux de chômage de longue durée, c’est-à-dire le chômage qui s’étend sur une période de plus de douze mois.

L’excellente performance du Canada ne saurait être le fruit du hasard. Notre système fédéral y est pour quelque chose. Si le fédéralisme a aidé le Canada à prospérer, c’est avant tout, d’après moi, parce qu’il s’agit d’un système souple et dynamique qui parvient à établir le juste équilibre entre deux principes fondamentaux : la solidarité et la diversité.

Le principe de solidarité veut que le gouvernement agisse pour le bien commun de tous les citoyens et de toutes les régions, particulièrement les moins avantagées. Et le principe de la diversité mène à l’autonomie des citoyens, des institutions et des pouvoirs locaux.

Si le Canada a atteint un niveau de démocratie, de liberté, d’équité et de prospérité à peu près sans égal au monde, c’est en grande partie parce que nous, Canadiens, avons eu l’intelligence de développer une pratique du fédéralisme qui reflète bien les idéaux de solidarité et de respect de la diversité.

D’une part, nous avons mis sur pied un réseau de programmes sociaux et un régime de paiements de péréquation pour que tous les citoyens jouissent d’un bien-être comparable. Nous avons même inscrit ce principe de péréquation dans l’article 36 de la Loi constitutionnelle de 1982. Cet engagement à l’égard de la solidarité sociale n’a son pareil nulle part ailleurs dans le monde.

D’autre part, la répartition constitutionnelle des pouvoirs, qui confère aux provinces des compétences exclusives dans des domaines aussi vitaux que la santé, l’éducation, les ressources naturelles et le bien-être social, illustre notre engagement à l’égard d’une grande autonomie locale. En fait, tant du point de vue des pouvoirs sectoriels que des pouvoirs de taxer et de dépenser, les provinces canadiennes sont de bien des façons plus fortes que les États américains, les Länder allemands ou même les cantons suisses.

Quand je parle de la sorte des avantages du fédéralisme pour le Canada, je ne m’adresse pas uniquement aux Québécois qui pourraient être tentés par l’aventure sécessionniste. Je m’adresse aussi à ceux qui croient que notre pays est sur-gouverné et qui rêvent d’un Canada unitaire.

La centralisation des pouvoirs au sein d’un gouvernement national n’est pas la solution. Imaginez un instant le monstre bureaucratique que nous devrions mettre en place si nous n’avions qu’un seul ministère de l’éducation pour administrer toutes les écoles du pays, de St-Jean, Terre-Neuve à Victoria, Colombie-Britannique.

Au cours de la dernière décennie, les gens qui croient au fédéralisme canadien, dont je suis, n’ont pas toujours fait les efforts nécessaires pour expliquer aux Canadiens les avantages de notre système. En laissant le champ libre à nos adversaires, nous avons permis que s’installent dans l’opinion publique plusieurs mythes et faussetés à propos de notre fédération.

Permettez-moi de prendre quelques minutes pour regarder de plus près les principales critiques formulées à propos de notre fédération.

Si notre système de gouvernement était réellement lourd et inefficace, nos dépenses publiques, notre fardeau fiscal et la taille de notre secteur public, tous niveaux de gouvernement confondus, seraient plus élevés que les autres pays comparables, en particulier les pays unitaires. Or, ce n’est pas le cas.

Nos dépenses publiques ne sont pas particulièrement élevées lorsqu’on les compare à la moyenne des pays de l’OCDE. Par exemple en 1993, les dépenses totales des administrations publiques au Canada représentaient 49,7 % du PIB au Canada. Ce pourcentage est à peu près identique au Canada et en Allemagne (49,7 % vs 49,4 %), et il est supérieur à celui du Canada dans plusieurs pays unitaires de l’OCDE, comme la France (54,8 %), les Pays-Bas (55,8 %), l’Italie (56,2 %), la Norvège (57,1 %) et la Suède (71,8 %).

La taille du secteur public au Canada n’est pas non plus anormalement élevée lorsqu’on la compare à la moyenne des pays de l’OCDE. Au début des années 1990, les employés du secteur public occupaient 20,6 % des emplois au Canada. Il s’agit là d’une proportion à peine supérieure à celle du Royaume-Uni (19,4 %), et inférieure à celle de la France (22,6 %), du Danemark (30,5 %), de la Suède (31,9 %) et de la Norvège (32 %). Est-il nécessaire de rappeler que tous ces pays ont une structure unitaire?

Enfin, le fardeau fiscal est plus léger au Canada que dans bon nombre de pays de l’OCDE. En 1993, l’ensemble des revenus perçus par les différents niveaux de gouvernement représentait 42 % du PIB au Canada. La part des revenus gouvernementaux dans le PIB était plus élevée qu’au Canada dans onze des dix-neuf pays de l’OCDE pour lesquels les données sont disponibles.

Les comparaisons internationales mettent en évidence le fait que les États unitaires ne sont pas plus efficaces ni efficients que les systèmes fédéraux. D’une part, la centralisation qui caractérise les États unitaires entraîne la mise en place d’un appareil bureaucratique extrêmement lourd au sein du gouvernement national. D’autre part, les États unitaires ne peuvent fonctionner eux non plus, sans créer différents niveaux d’administration gouvernementale. Les États unitaires ont eux aussi des instances régionales et locales, à la différence toutefois que ces instances ont beaucoup moins d’autonomie par rapport au gouvernement central qu’en ont les provinces canadiennes.

En dépit des comparaisons internationales plutôt avantageuses pour le Canada, bien des Canadiens demeurent convaincus que les gouvernements fédéral et provinciaux dédoublent leurs activités dans une foule de domaines. En effet, n’avons-nous pas des ministères fédéral et provinciaux de la santé, de l’environnement, de l’agriculture, des ressources naturelles, des pêches et des transports?

Plusieurs études ont montré qu’il y avait effectivement beaucoup de chevauchements de compétence entre Ottawa et les provinces. Par exemple, des chercheurs de l’École nationale d’administration publique du Québec, Germain Julien et Marcel Proulx, ont estimé que 60 % des programmes fédéraux chevauchent ceux du gouvernement du Québec. Une étude effectuée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada en 1991 concluait pour sa part que 66 % des programmes fédéraux chevauchent au moins partiellement ceux des provinces.

Pourtant, ce que toutes les études sur les chevauchements et dédoublements concluent, y compris les tristement célèbres études Le Hir du gouvernement du Québec, c’est que, dans la grande majorité des cas, l’intervention du fédéral et des provinces est complémentaire et non redondante. Par exemple, le gouvernement ne pourrait se retirer d’activités comme la gestion des parcs nationaux ou les services correctionnels sans que le service public ne soit considérablement affecté.

Il est important de se rendre compte également que les chevauchements ne sont pas l’apanage de la fédération canadienne ni même des régimes fédéraux en général. Il s’agit d’une question qui concerne aussi les États unitaires.

Laissez-moi vous donner un exemple qui a récemment été porté à mon attention. On fait beaucoup de cas actuellement des dédoublements au niveau des mesures d’aide à l’emploi. L’opposition officielle et le gouvernement du Québec parlent souvent de fouillis à cause de la centaine de mesures fédérales et provinciales qui sont actuellement mises en oeuvre au Québec. Soit dit en passant, la Réforme de l’assurance-emploi prévoit réduire le nombre de mesures fédérales de 35 à 5 uniquement.

Or, on apprenait, dans un numéro récent du magazine français L’Express, qu’il y a présentement en France quelque 2 300 mesures différentes d’aide à l’emploi. Cette pléthore de programmes tiendrait au fait que les villes, les départements, les régions et le gouvernement central mettent en place leurs propres mesures en tenant plus ou moins compte de ce que les autres font déjà. Et dire qu’il y en a qui voudraient nous faire croire que nous sommes les seuls à avoir des problèmes de chevauchements!

Si les désaccords entre le gouvernement fédéral et les provinces sont souvent très médiatisés, il ne faudrait pas croire pour autant que notre fédération est le règne de la mésentente et du conflit. Beaucoup de questions sont réglées au quotidien, souvent à votre niveau, sans qu’il en soit question dans les médias.

Le plus récent Répertoire des programmes et activités fédéraux-provinciaux, publié l’année dernière, contient pas moins de 457 programmes ou accords bilatéraux et multilatéraux entre Ottawa et les provinces. C’est donc dire que le gouvernement fédéral et les provinces parviennent à s’entendre et à coordonner leurs activités dans une foule de domaines.

Grâce à votre appui, notre gouvernement a pris différentes mesures pour favoriser un partenariat renouvelé avec les provinces :

• l’Initiative visant à accroître l’efficacité de la fédération;

• le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux;

• le Programme national des infrastructures;

• les missions commerciales d’Équipe Canada;

• la réforme de l’Assurance-emploi, et en particulier la partie II du projet de loi sur les mesures actives d’aide à l’emploi;

• le retrait de certains champs de compétence provinciale, dont la formation professionnelle, le logement social, les mines, les forêts et les loisirs;

• l’encadrement du pouvoir fédéral de dépenser dans des domaines de compétence provinciale exclusive.

L’expérience des dernières décennies montre que le peu de changements constitutionnels n’a pas empêché la fédération d’évoluer considérablement sur tous les plans.

Prenons par exemple l’Examen des programmes piloté par mon collègue Marcel Massé. Cet exercice a déjà donné des résultats impressionnants qui permettent un rééquilibrage des responsabilités entre le gouvernement fédéral, les provinces et le secteur privé. Malheureusement, ces réalisations sont trop souvent passées sous silence.

D’ici 1998-1999, l’Examen des programmes permettra au gouvernement d’épargner quelque 19,2 milliards de dollars et de réduire la taille de la fonction publique fédérale de plus de 45 000 postes, soit de près de 20 %.

L’évolution importante de notre système fédéral ne s’est pas faite au profit d’une plus grande centralisation de la prise de décision à Ottawa. La tendance est nettement à une plus grande décentralisation. Différents indicateurs le confirment :

• le nombre des employés fédéraux par rapport à la population active du pays a presque diminué de moitié depuis le début des années 1950;

• en 1950, pour chaque dollar de revenu perçu par les provinces, le gouvernement percevait 3,30 $; en 1993, il ne percevait plus que 1,20 $;

• de même, pour chaque dollar dépensé par les provinces en biens et services, le gouvernement fédéral dépensait 2,46 $ en 1960 et ne dépensait plus que 0,67 $ en 1993, ce qui représente une baisse de 76 % en 33 ans.

Ainsi nous avons assisté, au cours des quatre dernières décennies, à une redistribution progressive et spectaculaire du pouvoir de taxer et de dépenser du gouvernement fédéral vers les gouvernements provinciaux.

Comme vous pouvez le constater, le bilan que je dresse du fonctionnement de notre fédération est largement positif. Si notre régime fédéral nous a permis de relever les défis du passé, je suis convaincu qu’il s’agit également du meilleur système pour nous aider à relever ceux qui se présenteront à nous dans les prochaines années.

Les forces de notre système fédéral, sa souplesse, son dynamisme, sa solidarité et sa capacité de respecter la diversité, nous ont bien servis jusqu’à maintenant et elles continueront de le faire plus que jamais au cours des prochaines années, si on leur en donne la chance.

Partout dans le monde, nous voyons des pays et des organismes supranationaux, comme l’Union européenne, tenter d’établir un équilibre entre la solidarité et l’autonomie. À cet égard, le fédéralisme canadien a beaucoup à enseigner au reste du monde sur la façon d’équilibrer ces principes, et il nous aidera à nous adapter aux nouveaux défis mondiaux qui exigent plus que jamais cet équilibre.

La mondialisation de l’économie fait en sorte que de plus en plus de décisions qui ont des répercussions importantes sur la vie des Canadiens se prennent à l’échelon international. L’appartenance à un pays du G-7, la participation à l’ALENA, au Commonwealth, à la Francophonie, à l’Organisation des États américains et à l’Organisation de coopération économique Asie-Pacifique représente un avantage considérable pour les Canadiens dans la défense de leurs intérêts sur la scène internationale. Sans l’union fédérale, nous perdrions plusieurs de ces atouts.

Par ailleurs, la libéralisation des échanges au niveau international favorise une spécialisation des économies régionales. Le respect de la diversité et l’autonomie régionale propres à la fédération canadienne sauront également bien nous servir à ce chapitre.

Au plan social, plusieurs phénomènes relativement nouveaux contribuent à transformer les défis que le Canada est appelé à relever. Le vieillissement de la population, l’augmentation du nombre de familles monoparentales, la précarisation de l’emploi, l’augmentation de la part de la population qui dépend des programmes de sécurité du revenu : voilà des questions qui préoccupent tous les Canadiens et qui nous obligent à revoir notre système de protection sociale.

Encore une fois les principes de base de notre fédération, que sont la solidarité et l’autonomie locale, s’avéreront des avantages précieux. D’une part, la grande autonomie dont bénéficient les provinces en matière de politique sociale les aidera à trouver des solutions innovatrices adaptées à leurs besoins spécifiques. D’autre part, la solidarité canadienne permettra d’assurer à tous, peu importe la région du pays où ils vivent, l’accès à des services de niveau comparable.

En outre, le fédéralisme favorise l’émulation entre les provinces et la dissémination des expériences fructueuses. Il s’agit là d’éléments clés pour assurer la mise en place de services publics efficaces.

La société canadienne est de plus en plus bilingue et multiculturelle :

• entre 1981 et 1991, le nombre de personnes qui déclaraient avoir une langue maternelle autre que l’anglais ou le français a progressé de 22 %, alors que la taille de la population canadienne augmentait d’à peine 13 % au cours de la même période;

• par ailleurs, le nombre de personnes pouvant parler français n’a jamais été aussi élevé : selon les données du recensement de 1991, 32 % de la population canadienne, soit près de 9 millions de personnes, sont capables de s’exprimer en français;

• au Québec, plus particulièrement, la situation du français a continué de progresser. 93,5 % des personnes vivant au Québec affirment parler le français couramment; il s’agit du taux de francisation le plus élevé depuis le début de la Confédération.

Ces indicateurs sont le reflet du respect de la diversité propre à notre fédération. C’est grâce à ce principe que nous pourrons continuer d’affirmer la dualité linguistique et le caractère multiculturel de la société canadienne. C’est en s’appuyant sur la diversité que nous pourrons faire évoluer la fédération afin que les Canadiens de toutes les parties du pays s’y sentent plus à l’aise et mieux reconnus.

Je suis convaincu que le système fédéral saura livrer la marchandise si nous continuons de nous appuyer sur ce qui fait sa force : la solidarité et la diversité. Au niveau pratique, nos efforts devront être consacrés à trois tâches.

Premièrement, nous devons poursuivre nos efforts pour rendre notre fédération plus efficace.

Il est possible de mieux clarifier les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et des provinces, notamment dans les domaines de compétence partagée comme l’environnement et l’agriculture. Cette clarification favorisera à la fois une meilleure imputabilité et une plus grande efficacité.

Si nous devons chercher à minimiser les chevauchements inutiles, notre défi consiste aussi à bien gérer les chevauchements qui sont inévitables. Il faut s’assurer d’une part, qu’il existe une bonne complémentarité dans les interventions des différents niveaux de gouvernement et d’autre part, qu’il existe une collaboration productive entre les différents gouvernements.

Deuxièmement, il faut chercher à rendre le fonctionnement de notre fédération plus harmonieux.

Comme le gouvernement fédéral et les provinces partagent des champs d’intervention, une bonne collaboration est essentielle. Dans ces domaines où les chevauchements sont inévitables, l’action unilatérale n’est pas souhaitable. Dans la plupart des cas elle risque de créer des conflits, des dédoublements ainsi que des contradictions entre les politiques fédérales et provinciales.

Pour qu’il y ait une bonne coordination des efforts fédéraux et provinciaux, il est essentiel que nous travaillions en partenariat. Ceci est vrai pour nous les élus, et ce l’est également pour vous de la fonction publique. C’est en travaillant ensemble avec les provinces que nous parviendrons à mieux servir la population, à rendre le fonctionnement de notre fédération plus harmonieux et, ultimement, à renforcer l’unité du pays.

C’est pourquoi il m’apparaît essentiel qu’avant de voir le jour, toute nouvelle politique ou tout nouveau programme fédéral tienne compte de la dimension fédérale-provinciale et de la nécessité d’avoir une fédération plus harmonieuse. Les décisions susceptibles d’avoir des répercussions sur les opérations des gouvernements provinciaux devraient idéalement être prises de concert avec les provinces. Je ne peux que vous encourager à faire de la collaboration avec les provinces un de vos principaux critères d’excellence en tant que cadres supérieurs de la fonction publique fédérale.

Enfin troisièmement, et j’en reviens à mon point de départ, nous devons détruire les trop nombreux mythes qui circulent à propos de notre fédération et de son fonctionnement. En tant que fonctionnaires fédéraux vous avez un rôle clé à jouer pour redonner confiance à nos concitoyens dans leurs institutions.

Vous avez la responsabilité, que vous partagez avec les membres du gouvernement, de bien expliquer à la population canadienne ce que fait le gouvernement du Canada. Comme fonctionnaires, votre responsabilité consiste à expliquer clairement les programmes, services et activités dont vous avez la charge et à faire en sorte que les faits à propos de ceux-ci soient rétablis le cas échéant.

Pour pouvoir porter un jugement juste sur leur système de gouvernement et sur leurs institutions, les Canadiens doivent disposer d’une information équilibrée. Trop souvent au cours de la dernière décennie, on ne leur a présenté qu’un seul côté de la médaille.

Notre fédération a certes des problèmes, comme tous les pays en ont. De surcroît elle est menacée dans son unité. Alors, il est plus que temps de souligner les réalisations formidables de la fédération au niveau des droits démocratiques et individuels, de la liberté, de la solidarité sociale, de la prospérité économique et du respect de la diversité.

Le Canada a des atouts considérables pour maintenir son rang privilégié au sein des nations. Notre régime fédéral en est un incontestablement. Sachons bien les utiliser et les améliorer.

Posons sur notre fédération un diagnostic juste afin de lui administrer les bons remèdes.

L'allocution prononcée fait foi