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« La juste utilisation du
droit
dans le domaine des langues officielles »
Notes pour une allocution
de l’honorable Stéphane Dion
Président du Conseil privé et
ministre des Affaires intergouvernementales
Discours devant les membres
de l’Association du Barreau de l’Ontario
Toronto (Ontario)
le 24 janvier 2002
L’allocution prononcée
fait foi
Le Premier ministre du Canada, le très honorable Jean Chrétien, croit en l’équilibre.
C’est grâce à une approche équilibrée, dans tous les domaines, qu’il a
redonné au Canada le tonus nécessaire pour relever les défis du siècle dans
lequel nous entrons. Équilibre entre les forces du marché et le rôle de l’État,
équilibre entre le rôle du gouvernement fédéral et celui des provinces,
équilibre, aussi, entre le pouvoir politique et le pouvoir judiciaire.
Et il y a peu de domaines où l’équilibre entre la volonté politique et le
recours judiciaire soit plus important à préserver que le domaine qui nous
réunit aujourd’hui, celui de la promotion des langues officielles. Il faut qu’aux
deux langues officielles du Canada soient rattachés des droits. Mais il faut
aussi que ces droits puissent être exercés concrètement et cela est très
difficile à réaliser sans une volonté politique ferme. Voilà ce que j’entends
faire valoir aujourd’hui, et je vous remercie de m’en donner l’occasion
devant une assemblée aussi prestigieuse que celle de l’Association du Barreau
de l’Ontario et de l’Association des juristes d’expression française de l’Ontario.
Nous vivons une période exaltante du point de vue de l’avancement des droits
linguistiques, une période où les jugements rendus à la suite de litiges
constituent souvent des victoires importantes pour les communautés de langue
officielle vivant en milieu minoritaire.
Devant de tels succès, il est compréhensible que plusieurs voix se fassent
entendre pour appuyer le concept de « l’encliquetage », un concept selon
lequel chaque politique ou service visant une minorité linguistique devient une
forme de droit acquis. Ce concept a été rejeté par les tribunaux récemment.
La thèse de l’encliquetage aurait rompu l’équilibre nécessaire entre le
domaine de l’initiative politique et celui des garanties juridiques. Une telle
rupture d’équilibre aurait été préjudiciable à la cause du bilinguisme et
des minorités linguistiques de langue officielle.
Je voudrais vous expliquer aujourd’hui pourquoi le gouvernement du Canada,
tout en ayant la volonté ferme de servir le bilinguisme et les minorités de
langue officielle avec force et détermination, et tout en s’engageant à
appuyer les recours judiciaires qui lui paraîtront fondés, ne saurait
souscrire à la thèse de l’encliquetage et juge positif que les tribunaux l’aient
écartée.
1. La révolution des droits linguistiques
Il est en effet compréhensible que les amis de la cause du bilinguisme canadien
fondent de tels espoirs dans le renforcement constant du recours judiciaire,
que certains vont jusqu’à souscrire à un concept comme celui de l’encliquetage.
Nos libertés sont fragiles, pour reprendre l’expression du grand juriste
canadien Thomas Berger1 ; elles doivent être protégées par des
droits solidement enchâssés dans notre Constitution et nos lois. Les dangers
qu’une protection juridique insuffisante peut faire courir à une minorité
sont douloureusement ancrés dans la mémoire des Franco-Ontariens.
Au moment de la Confédération, la seule disposition linguistique explicite que
l’on trouvait dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique était
l’article 133, qui faisait de l’anglais et du français les langues
officielles du Parlement et des tribunaux fédéraux. De la même façon, l’anglais
et le français étaient les langues officielles de la législature et des
tribunaux du Québec.
L’article 133 ne protégeait en rien les écoles des minorités linguistiques.
Cette protection aurait pu venir de l’article 93, mais les tribunaux ont
statué que cet article portait sur le droit à des écoles confessionnelles,
catholiques ou protestantes, et non sur les droits linguistiques. C’est en
vain que les minorités francophones ont invoqué l’article 93 pour
garantir le financement public de leurs écoles, qu’il se soit agi des
Franco-Manitobains, ou encore des Franco-Ontariens lorsqu'ils ont été aux
prises avec le règlement 17, de triste mémoire.
On ne peut que rêver à ce que serait la situation du français au Canada
aujourd’hui, si à l’article 133 avait été ajoutée dès la
Confédération l’armature des droits linguistiques dont nous disposons
maintenant : la Loi sur les langues officielles de 1969, celle de 1988,
les dispositions linguistiques inscrites dans le Code criminel en 1978,
la Charte canadienne des droits et libertés de 1982, sans compter
environ 400 lois fédérales, provinciales et territoriales, dont la Loi sur
les services en français en Ontario, qui ont trait, en tout ou en partie,
à l’utilisation des langues au sein des institutions gouvernementales.
Sur la base de ces droits reconnus, les tribunaux ont pu jouer un rôle positif
et nous disposons maintenant d’une jurisprudence qui sert la cause du
bilinguisme canadien. Avant les années 1970, on retrouve très peu de jugements
importants dans le domaine du bilinguisme. À compter de la fin des années
1970, les tribunaux ont été plus actifs.
Le tournant a d’abord été pris dans le domaine du bilinguisme législatif
où la Cour suprême du Canada a opté sans exception pour une interprétation
généreuse. Dans les affaires Blaikie2 en 1979 et 1981, elle
a étendu la portée de l’article 133 en affirmant que les lois doivent être
adoptées dans les deux langues officielles et en élargissant la définition de
ce qui constitue une loi et un tribunal pour inclure les règlements et les
tribunaux administratifs et organismes para-gouvernementaux. À l’occasion du
renvoi sur les droits linguistiques du Manitoba de 1985, la Cour a affirmé que
l'article 23 de la Loi de 1870 sur le Manitoba a pour objet « d'assurer
aux francophones et aux anglophones l'accès égal aux corps législatifs, aux
lois et aux tribunaux » .3
Dans le domaine de l’éducation, depuis l’entrée en vigueur de la Loi
constitutionnelle de 1982, avec notamment l’article 23 de la Charte
canadienne des droits et libertés, qui porte sur les droits à l’instruction
dans la langue de la minorité, la Cour suprême du Canada a fait une
interprétation libérale et dynamique des droits linguistiques. Dans la toute
première affaire relative à l’article 23 dans laquelle la Cour fut appelée
à se prononcer, l’affaire P.G. du Québec c. Quebec Association of
Protestant School Boards4, en 1984, elle affirme
que les droits linguistiques ne doivent pas être interprétés uniquement en
fonction du libellé des dispositions, mais aussi de l’esprit du législateur,
du contexte dans lequel ils ont été adoptés et, dans le cas de l’article 23
en particulier, du tort qu’on a voulu redresser.
En 1990, dans l’affaire Mahe5, la Cour énonce que l’article
23 « vise à maintenir les deux langues officielles du Canada ainsi que les
cultures qu’elles représentent et à favoriser l’épanouissement de chacune
de ces langues dans la mesure du possible, dans les provinces où elle n’est
pas parlée par la majorité » . L’histoire révèle, nous dit la
Cour, que l’article 23 est destiné à remédier, à l’échelle nationale,
à l’érosion progressive des minorités parlant l’une ou l’autre langue
officielle et à appliquer la notion de « partenaires égaux »
des deux groupes de langue officielle dans le domaine de l’éducation.
En 2000, la Cour suprême du Canada rendait son jugement dans l’affaire Arsenault-Cameron6.
La Cour affirmait que l’article 23 repose sur la prémisse que l’égalité
réelle exige que les minorités de langue officielle soient traitées
différemment, si nécessaire, suivant leur situation et leurs besoins
particuliers, afin de leur assurer un niveau d'instruction équivalent à celui
de la majorité de langue officielle.
Dans les autres domaines, l’interprétation des tribunaux était moins
libérale et moins dynamique jusqu’à récemment. Mais de toute évidence,
depuis l’arrêt Beaulac7 en 1999, l’approche dynamique et
libérale s’est étendue à ces domaines. La Cour suprême a profité de cette
affaire, relative aux articles 530 et 530.1 du Code criminel, pour
énoncer que les droits linguistiques doivent, dans tous les cas, être
interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien
et l’épanouissement des communautés de langue officielle au Canada. La Cour
confirme également l’existence du principe de l’égalité réelle des deux
langues officielles, principe qui s’applique à toutes les mesures
linguistiques constitutionnelles ou législatives existantes. L’importance de
ce principe découle de la conclusion que les droits linguistiques de nature
institutionnelle exigent des mesures gouvernementales pour leur mise en œuvre
et créent en conséquence des obligations pour l’État.
Quand on mesure le chemin parcouru, on ne peut qu’en arriver au constat que la
fin du XXe siècle a donné lieu à une véritable révolution des
droits linguistiques au Canada.
2. L’importance de préserver l’équilibre
entre le domaine de l’initiative politique et celui des garanties juridiques
Encore en décembre dernier, les droits linguistiques ont profité des jugements
Montfort, dans le domaine des soins de santé et Charlebois dans le domaine
municipal. Le recours judiciaire va demeurer un levier essentiel pour les
communautés de langue officielle.
Le gouvernement continuera d’analyser avec soin toute situation où son
intervention devant les tribunaux est susceptible d’être utile, en
particulier lorsqu’elle a pour effet d’appuyer les revendications des
minorités linguistiques comme il l’a fait notamment dans les affaires Mahe,
Arsenault-Cameron, Beaulac ou Montfort. Sur le plan de l’aide
financière, le Programme de contestation judiciaire du Canada, qui a pour
objectif d'accorder une aide financière pour l’établissement de causes
types, continuera à alléger le fardeau financier que supposent souvent de
telles causes.
Pourtant, il serait bien plus souhaitable que les gouvernants et les
législateurs fassent preuve de leadership et adoptent dorénavant d’eux-mêmes,
sans y être poussés par les tribunaux, l’approche dynamique et libérale qui
leur est clairement indiquée par la jurisprudence. Le recours aux tribunaux est
très exigeant pour les citoyens et les communautés, en termes de coûts et d’énergie.
Seulement en termes de temps, pensons que, par exemple, l’affaire
Arsenault-Cameron a duré 10 ans : les enfants de Mme Arsenault n’ont pu
bénéficier de l’accès à l’école française, étant rendus à l’université
au moment où la Cour suprême rendait son jugement.
Les batailles judiciaires accaparent les ressources, épuisent les parties en
cause et créent parfois des divisions au sein des communautés, certains
membres étant d’avis que le temps et l’énergie consacrés à ces luttes
juridiques devraient plutôt être utilisés à mettre sur pied d’autres
projets pour la communauté.
Tant que des gouvernants n’assumeront pas d’eux-mêmes leurs
responsabilités constitutionnelles et légales vis-à-vis du bilinguisme
canadien, les citoyens et les communautés auront raison de se tourner vers les
tribunaux. En même temps, il importe que le recours judiciaire soit utilisé à
bon escient. Il doit inciter et encourager les gouvernements à agir dans le bon
sens et ne rien faire pour les en dissuader.
C’est en ce sens que le concept dit d’encliquetage serait nuisible. Il
aurait à coup sûr un effet inhibiteur sur les gouvernements. À chaque fois qu’un
gouvernement serait invité à créer un nouveau service pour sa minorité
linguistique – une faculté universitaire, un centre culturel, etc. –
il craindrait que cette nouvelle dépense de fonds publics ne devienne
automatiquement un droit intouchable, sur lequel il lui serait impossible de
revenir par la suite, quelle que soit l’évolution des besoins et des
priorités.
Comme le concept de l’encliquetage ne vaut que pour la minorité linguistique,
il ne limite la marge de manœuvre du gouvernement que lorsque celui-ci agit au
bénéfice de cette minorité. L’effet paradoxal de l’encliquetage est donc
d’encourager le gouvernement à privilégier la langue de la majorité et à
ne faire pour la minorité que le strict minimum requis par la loi.
C’est ainsi qu’à trop vouloir étendre les garanties juridiques, on tue l’initiative
politique.
Comme je l’ai déjà dit, le gouvernement juge positif que les tribunaux aient
rejeté le concept de l’encliquetage. Dans les affaires de l’Hôpital
Montfort et des fusions municipales au Québec8, ils ont statué
que le paragraphe 16(3) de la Charte, selon lequel « la présente Charte ne
limite pas le pouvoir du Parlement et des législatures de favoriser la
progression vers l’égalité de statut ou d’usage du français et de l’anglais
» ne prévoit pas de principe d’encliquetage. Dans l’affaire Montfort,
la Cour d’appel de l’Ontario écrit que le paragraphe 16(3) n’attribue pas
de nouveaux droits, mais « traduit l’aspiration d’une recherche de l’égalité
concrète » .9 Le paragraphe 16(3) est ainsi tout à fait
compatible avec la flexibilité dont les gouvernements ont besoin pour faire
avancer les droits linguistiques selon leurs priorités.
Je voudrais dire un mot sur ces priorités justement. Il importe plus que jamais
de bien les choisir dans le contexte dans lequel évoluent les communautés
linguistiques en ce début de siècle. Qui dit « priorité » dit nécessité
de choisir entre plusieurs mesures souhaitables. Nous n’avons pas les
ressources pour faire immédiatement tout ce qui serait idéalement requis. Il
faut que ces priorités soient établies avec discernement. Il y a un risque
grave à les laisser fluctuer au hasard des litiges juridiques.
Prenons le cas des arbitrages budgétaires de l’automne dernier au
gouvernement fédéral. Ces arbitrages budgétaires furent difficiles parce que
le gouvernement avait peu de ressources supplémentaires disponibles en cette
période de ralentissement économique et parce qu’une large part de ces
ressources devait être consacrée aux mesures de sécurité pour des raisons
que tout le monde connaît. Quand je me suis présenté devant le ministre des
Finances, j’ai été informé qu'avant de considérer tout nouvel
investissement pour les langues officielles, il fallait prendre en compte les
coûts liés à la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions à la
suite du jugement Blais en 2001. Sans nier l’importance pour les
Franco-Ontariens qui font des excès de vitesse de recevoir une contravention
bilingue, combien d’entre vous en auraient fait une priorité budgétaire
parmi tous les besoins auxquels il faut répondre?
Je ne vous dirai pas à quelles initiatives nous avons dû renoncer pour l’année
financière en cours afin de financer ces contraventions bilingues, mais je vous
dirai qu’il est heureux que nous ayons pu tout de même dégager lors du
dernier budget, par exemple, une somme supplémentaire de 5 millions de dollars
par année pour un programme fort utile de promotion du bilinguisme : les
échanges linguistiques pour nos jeunes. Les programmes d’échange, si
cruciaux soient-ils pour l’avenir du bilinguisme canadien, ne peuvent relever
d’une obligation juridique. Ils dépendront toujours de la volonté et de l’initiative
des gouvernements.
Il faut préserver l’initiative politique car il y a des limites à ce que le
droit seul peut accomplir pour faire avancer les priorités qui s’imposent à
nous. La Société franco-manitobaine vient, de ce point de vue, de publier un
excellent document dont je vous recommande la lecture, intitulé Agrandir l’espace
francophone10. Mesurant bien les progrès que le renforcement des
droits linguistiques lui ont permis d’accomplir, la Société
franco-manitobaine souligne que le plus grand défi qui se présente à elle
relève d’une réalité que le droit ne saurait régir : le libre choix du
conjoint. De plus en plus, les jeunes Franco-Manitobains épousent des
anglophones.
Tout indique qu’une telle tendance va s’accentuer à l’avenir. Autrefois,
l’isolement linguistique et la barrière de la religion faisaient obstacle à
de tels mariages interlinguistiques. Or, quand le conjoint anglophone est
unilingue, seulement 13 % des enfants des communautés de la francophonie
canadienne hors Québec apprennent le français. Lorsqu’il ou elle est
bilingue, la proportion augmente à 47 %. Sur cette base, les auteurs du rapport
recommandent toute une série de mesures concrètes : accueil, aide aux parents,
échanges interlinguistiques, etc., qui ont bien peu à voir avec les tribunaux
mais qui font appel à l’initiative communautaire et à la volonté politique.
Ces priorités, bien identifiées par la Société franco-manitobaine, sont
valables pour l’ensemble des communautés de langue officielle. Elles seront
au cœur du plan d’action que prépare en ce moment le gouvernement du Canada.
Conclusion
En 1982, on ne trouvait pas d’écoles françaises dans la moitié des
provinces. Aujourd’hui, 150 000 francophones de l’extérieur du Québec
fréquentent quelque 679 écoles offrant un enseignement dans leur langue. Le
droit des minorités francophones de gérer leurs écoles est aujourd’hui
exercé dans toutes les provinces.
Jusqu’au milieu des années 1970, les francophones ont été
sous-représentés dans la fonction publique fédérale. Ils en constituent
maintenant 27 % des effectifs, une fois pris en compte tous les organismes
assujettis à la Loi sur les langues officielles. Ils y sont fortement
présents, y compris dans les échelons supérieurs.
Si de tels progrès ont été possibles, c’est parce que nous avons su trouver
et maintenir le juste équilibre entre le domaine de l’initiative politique et
celui de la garantie juridique. C’est cet équilibre qu’il faut préserver
afin de mieux relever les défis qui se présentent à nous en ce début de
siècle.
Tout en s’appuyant sur les garanties juridiques acquises, et tout en les
étendant à chaque fois que cela sera juste et utile, il faut préserver la
capacité d’initiative des gouvernements, leur aptitude à établir les bonnes
priorités de concert avec les communautés.
La forme d’assimilation qui menace actuellement la cause du français a moins
à voir avec les brimades juridiques du passé qu’avec le mode de vie d’aujourd’hui
: ce mode de vie qui conduit à épouser celui ou celle que l'on aime même s’il
ou elle est de religion différente, à relâcher les liens avec la famille
élargie, à s’installer dans les grandes villes cosmopolites plutôt qu’à
rester dans sa communauté, à n'avoir que peu d’enfants et à être de plus
en plus confronté à l’importance de l'anglais en cette ère de
mondialisation.
Mesdames et Messieurs les juristes, je sais que vous conviendrez avec le
politologue que je suis que le droit ne suffira pas. Il nous faut, de plus,
rallier tout le dynamisme des communautés, toute la bonne volonté des
francophones et des francophiles de ce pays et toute la capacité d’initiative
des gouvernements. Tous les gouvernements, en particulier le gouvernement du
Canada, devront faire preuve de leadership politique. Vous pouvez compter sur le
leadership du gouvernement de Jean Chrétien, sur la volonté du Premier
ministre d’honorer l’engagement qu’il a pris dans le dernier discours du
Trône, celui d’appuyer les communautés de langue officielle ainsi que la
culture et la langue françaises et de mobiliser les efforts de tous pour que
chaque Canadien puisse communiquer avec le gouvernement du Canada dans la langue
officielle de son choix.
NOTES
- Thomas R. Berger, Fragile Freedoms : Human
Rights and Dissent in Canada, Toronto, Clarke, Irwin & Company
Limited, 1981, 298 pages.
- Procureur géréral du Québec c. Blaikie
et autres [1979] 2 R.C.S. 1016.
Procureur géréral du Québec c.
Blaikie et autres [1981] 2 R.C.S.
312.
- Renvoi sur les droits linguistiques au Manitoba [1985] 1 R.C.S.
721, p. 744.
- P.G. du Québec c. Quebec Association of
Protestant School Boards [1984] 2 R.C.S. 66.
- Mahe c. Alberta
[1990] 1 R.C.S.
- Arsenault-Cameron et al. c. le gouvernement de
l'Île-du-Prince-Édouard, [2000] 1 R.C.S. 3.
- R.c. Beaulac [1999] 1 R.C.S. 768.
- Lalonde c. Commission de restructuration
des services de santé, (7 décembre 2001), Cour d'appel de l'Ontario.
- Westmout et al c. P.G. du Québec. 16 octobre 2001, Cour
d'appel du Québec (permission d'en appeler à la Cour suprême refusée le
7 décembre 2001).
- Société franco-manitobaine, De
génération en génération agrandir l’espace francophone au Manitoba,
octobre 2001, 11 pages.
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