par l'honorable Stéphane Dion
Président du Conseil privé et
ministre des Affaires intergouvernementales
Texte paru dans l'ouvrage
ÊTRE GOUVERNÉ
Études en l'honneur de Jean Leca
sous la direction de Pierre Favre, Jack Hayward et Yves Schemeil
Presses de Sciences Po
Paris
Juin 2003
Comme contribution à cet ouvrage consacré à la gouvernance, je veux faire la démonstration qu’il serait impossible de gouverner dans un système politique où la sécession serait un droit automatiquement accordé sur demande. La gouvernance démocratique, qui est la seule que nous souhaitons, invite à la loyauté de tous les citoyens les uns envers les autres. La démocratie, en effet, nous demande d’accepter tous nos concitoyens, sans distinction de race, de religion ni d’appartenance régionale. La sécession, elle, équivaut à choisir parmi nos concitoyens ceux que nous acceptons et ceux que nous voulons transformer en étrangers. Il y a donc entre la démocratie et la sécession une antinomie qui rend ces deux notions difficilement compatibles. De fait, jamais une démocratie bien établie, que je définis comme ayant vécu au moins dix années consécutives de suffrage universel, n’a connu de sécession.
En même temps, dans le cas où le lien de loyauté entre concitoyens se rompt clairement et qu’une population territorialement concentrée demande sans équivoque de se séparer d’un État existant pour en former un nouveau, il serait malaisé pour une démocratie de ne pas tenir compte de cette demande. En effet, même si le principe démocratique et celui de la rupture entre concitoyens sont antinomiques, une démocratie pourrait difficilement ne pas prendre acte d’une volonté indéniable de rupture, car l’autre solution, qui consisterait à retenir une population contre sa volonté clairement exprimée, pourrait s’avérer encore plus contraire à la démocratie. L’État démocratique pourrait plutôt choisir de convenir du fait irrémédiable que la loyauté des citoyens les uns envers les autres n’existe clairement plus. Il devrait alors établir les conditions d’une rupture qui soit la plus juste possible, après avoir constaté que la sécession apparaît nettement, dans les circonstances, comme la moins mauvaise des solutions envisageables.
Le 29 juin 2000, le Canada est devenu le premier grand État démocratique à admettre sa divisibilité par un texte législatif. Dans cette « Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec » ou Loi de clarification, plus simplement appelée « loi sur la clarté », le Parlement canadien a précisé les circonstances dans lesquelles le gouvernement du Canada pourrait entreprendre une négociation sur la sécession d’une province du Canada. Cette loi, que j’ai eu l’honneur de parrainer au Parlement canadien, a reçu un large appui mais a aussi été critiquée tant par les partisans de la sécession sur demande que par ceux qui, à l’inverse, préconisent l’indivisibilité absolue du territoire national1.
Ce débat s’est certes déroulé au Canada, mais il détient aussi des résonances universelles au sens où la cohabitation pacifique de populations de langues, de cultures ou de religions différentes se présente comme l’un des plus grands défis qui se posent à la communauté internationale en ce début de siècle. Une question à laquelle cette dernière cherche réponse est de savoir dans quelles circonstances et selon quelles modalités la délimitation de nouvelles frontières internationales entre des populations pourrait devenir une solution juste et équitable. Je vais ici exposer les principes normatifs qui guident ma réponse.
Je vais ainsi traiter de l’une des grandes préoccupations de Jean Leca : la loyauté entre citoyens en démocratie. Celui qui a beaucoup réfléchi sur le pluralisme et le respect de la diversité a aussi écrit que « la poussée démocratique tend à unifier le " peuple " au-delà de la diversité des " populations " » et « transfère l’unité indivisible du souverain vers le peuple »2. Peut-on concilier le pluralisme des volontés qui s’expriment librement en démocratie avec les principes de loyauté des citoyens les uns envers les autres, d’indivisibilité de l’État et d’intégrité territoriale des nations souveraines? Il m’apparaît possible de répondre affirmativement à cette question.
Après avoir montré à quel point la pratique des États témoigne d’une forte réticence à reconnaître les sécessions et après avoir dégagé les principes démocratiques qui m’apparaissent justifier cette réticence, j’exposerai les circonstances qui, selon moi, peuvent rendre la négociation d’une sécession acceptable en démocratie.
1. L’aversion des États et de la communauté internationale envers les sécessions
L’aversion envers le phénomène de la sécession se vérifie à trois niveaux : en droit interne des États, en droit international et selon la pratique des États sur la scène internationale.
Parmi les États les plus démocratiques, il s’en trouve plusieurs qui affirment leur indivisibilité dans leur Constitution, explicitement ou implicitement. La France n’est pas la seule démocratie à le faire. Les États-Unis, l’Espagne, l’Italie, l’Australie, toutes ces démocraties et bien d’autres affirment qu’elles forment des entités indissolubles3.
En droit international, le droit à l’autodétermination des peuples ne peut pas constituer le fondement d’un droit à l’autodétermination externe, c’est-à-dire d’un droit de faire sécession unilatéralement, sauf dans les situations coloniales, d’occupation militaire ou de violation grave des droits humains. Outre ces cas extrêmes, le droit à l’autodétermination s’applique dans les limites accordées à l’intégrité territoriale des États4.
Quant à la pratique internationale des États, elle témoigne de la même réticence à reconnaître des sécessions unilatérales en dehors du contexte colonial. Comme le faisait remarquer le professeur James Crawford, de l’Université de Cambridge, dans le rapport d’expert qu’il a présenté à la Cour suprême du Canada, « depuis 1945, [hors du contexte colonial], aucun État créé par sécession unilatérale n’a été admis aux Nations Unies à l’encontre de la volonté exprimée par le gouvernement de l’État prédécesseur ». Le professeur Crawford ajoute : « Dans les cas où l’État en cause [prédécesseur] a maintenu son opposition à la sécession, ces tentatives n’ont récolté à peu près aucun appui ou aucune reconnaissance de fait de la part de la communauté internationale. Cette observation demeure vraie même lorsque des considérations d’ordre humanitaire ont soulevé une grande inquiétude et poussé à l’action5. »
Bien sûr, les États, du moins ceux qui sont démocratiques, réprouvent la répression violente des populations, mais en même temps ils hésitent à voir une solution dans l’appui à des menées sécessionnistes. Ainsi, l’intervention internationale au Kosovo s’est faite par souci humanitaire et non pour faire accéder à l’indépendance une population qui, pourtant, la souhaite d’une façon on ne peut plus claire.
La prudence des États est à la mesure de la gravité de l’enjeu. Depuis la fin de la guerre froide, le nombre de conflits au sein des États a dépassé de beaucoup le nombre de conflits interétatiques. La Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict a dénombré plus de 200 minorités ethniques ou religieuses qui réclament une amélioration de leurs droits légaux ou politiques6.
La méfiance envers le phénomène sécessionniste transparaît de façon paradoxale dans le cas de la seule démocratie qui se soit montrée ambiguë à l’égard de l’unité d’une autre démocratie. Je fais bien sûr allusion à l’attitude de la France envers le Canada depuis ce 24 juillet 1967 où le général de Gaulle a lancé son fameux « Vive le Québec libre » du haut du balcon de l’hôtel de ville à Montréal.
L’attitude de la France relativement à l’unité canadienne est un cas d’espèce tout à fait exceptionnel qui ne trouve pas son équivalent dans la politique française. À un journaliste qui lui demandait si la France pourrait entretenir la même ambiguïté à propos de l’unité de l’Espagne face à l’autonomisme catalan, François Hollande, alors premier secrétaire délégué du Parti socialiste français, a répondu : « Le problème ne se pose pas, car les Catalans ne parlent pas français7 »!
Depuis le discours-choc du Général, il est arrivé à de hauts dirigeants politiques français de lancer des formules qui pouvaient s’interpréter comme ouvrant la porte à une éventuelle reconnaissance par la France d’un Québec indépendant contre la volonté de l’État canadien. Mais le fait est que jamais les autorités françaises ne se sont clairement engagées à appuyer une sécession unilatérale malgré toutes les influences qui ont été ressenties : déploiement d’un fort lobby indépendantiste québécois à Paris8, fidélité du mouvement gaulliste français envers l’héritage du Général, sentiment de culpabilité français au souvenir de « l’abandon » de la Nouvelle-France en 1763, solidarité gallicane à l’égard d’une population d’origine française, méconnaissance de la réalité canadienne perçue comme une sorte d’« hégémonisme anglo-saxon »9.
Ces dernières années, toutefois, les autorités françaises ont indiqué de façon plus nette que les relations directes qu’elles entretiennent avec le gouvernement du Québec ne devaient pas être interprétées comme une remise en cause de l’intégrité territoriale du Canada. Par exemple, l’ambassadeur de France au Canada a déclaré, le 30 août 1999 : « La question nationale, le problème des relations entre Québec et Ottawa, est un problème canadien interne. Ce n’est pas notre problème, c’est votre problème10. » [Traduction]
Le président Chirac, qui avait déclaré le 23 octobre 1995, sur le réseau CNN, qu’en cas de majorité pour le Oui au référendum québécois qui se tenait ce mois-là, sa position serait « I will recognize a fact » ( « je prendrai acte d’une situation »), a précisé quatre ans plus tard que cette affirmation plutôt laconique n’annonçait pas la reconnaissance d’une sécession unilatérale : « Je n’ai pas dit que la France devait reconnaître, au lendemain d’une élection, une situation qui par définition n’était pas achevée puisqu’elle ouvrait une discussion entre l’État et le Québec11. » « J’avais commis ce jour-là l’erreur de parler en anglais et [...] j’avais utilisé le mot recognize qui me paraissait adapté [...]. J’aurais dû dire probablement acknowledge ou quelque chose comme cela12. »
Quant à l’ancien Premier ministre Lionel Jospin, il précisait, le 30 septembre 1997 que « la libre appréciation du Canada » serait une donnée que la France aurait à considérer13.
Le refus des autorités françaises de s’engager à reconnaître une éventuelle sécession unilatérale au Québec tient peut-être en partie au fait que la sympathie française naturelle pour la société québécoise francophone n’est pas contradictoire avec une fascination non moins française pour le grand ensemble canadien. Le président Chirac l’a lui-même évoqué avec lyrisme : « Je tiens à souligner l’exemplarité canadienne [...] un pays immense, terre des Premières nations, terre des Inuits, terre à la fois anglophone et francophone, qui perfectionne, dans la paix et dans la tolérance, l’art de vivre ensemble14. »
Mais il y a un facteur plus général qui explique l’attitude de la France : il lui serait difficile d’avoir envers le Canada une politique à ce point contraire à celle qu’elle observe eu égard à l’intégrité territoriale des autres États. En conformité avec la pratique internationale décrite plus haut, la France ne reconnaît pas les sécessions unilatérales. Comme les autres États, elle répugne à le faire même devant les cas les plus extrêmes de populations qui demandent leur indépendance de façon quasi unanime et sont victimes d’exactions graves de la part des États dont elles veulent se détacher. Par exemple, dans le cas de la Tchétchénie, la position de la France est conforme à celle des autres États : « La Tchétchénie fait partie de la Fédération de Russie. Le respect du principe de souveraineté et d’intégrité territoriale est une des règles de base de la vie internationale15. »
On voit mal comment cette « règle de base de la vie internationale » pourrait valoir pour tous les États sauf le Canada, un État démocratique, allié de la France, membre de l’OTAN et du G8. Ainsi, la seule exception à la règle que l’on pourrait trouver n’en est pas vraiment une. Les États, y compris la France vis-à-vis du Canada, répugnent à reconnaître des sécessions faites à l’encontre de l’intégrité territoriale d’autres États.
Essayons maintenant de déceler les raisons d’une réticence aussi forte. La première raison tient bien sûr au souci des États que la remise en cause de leur propre intégrité territoriale n’ait pas lieu. La maxime « Ne fais pas aux autres ce que tu ne veux pas qu’on te fasse » exerce un puissant effet dissuasif. Il est malaisé pour un État d’exiger le respect de sa propre intégrité territoriale s’il ne respecte pas celle des autres. Il lui sera plus difficile de prévenir les poussées séparatistes chez lui s’il les encourage chez les autres États.
La stabilité internationale est aussi une préoccupation constante. Les menées séparatistes sont des facteurs potentiels de désordre. Si la communauté internationale s’oppose si manifestement à ce que la sécession unilatérale soit reconnue comme un droit automatique en dehors du contexte colonial, c’est sans doute parce qu’il serait bien difficile de déterminer à qui ce droit serait conféré, parce qu’un tel droit automatique à la sécession aurait des conséquences dramatiques pour la communauté internationale – avec plus de 5 000 groupes humains se reconnaissant chacun une identité collective dans le monde16 – et parce que la création de chaque nouvel État risquerait de mobiliser, dans ce même État, des minorités qui revendiqueraient à leur tour leur propre indépendance.
Comme l’a déclaré l’ancien secrétaire général des Nations Unies, M. Boutros Boutros-Ghali : « Il reste que si chacun des groupes ethniques, religieux ou linguistiques prétendait au statut d’État la fragmentation ne connaîtrait plus de limites, et la paix, la sécurité et le progrès économique pour tous deviendraient toujours plus difficiles à assurer17. »
Mais, en plus de ces considérations de stabilité étatique et internationale, un autre facteur milite contre la reconnaissance d’un droit automatique à la sécession. Comme il touche fondamentalement les démocraties, c’est sur lui que je veux insister. Ce facteur est celui que j’ai mentionné d’entrée de jeu en introduisant mon sujet et qui renvoie au véritable sens de la citoyenneté en démocratie.
2. L’antinomie entre la sécession et la démocratie
Considérons d’abord la démocratie sous un aspect essentiel, mais étroitement procédural : le vote. Le peuple, c’est-à-dire l’ensemble des citoyens, exerce sa souveraineté soit en élisant ses représentants soit directement par référendum, selon un vote à la majorité simple ou qualifiée. Une question cruciale se pose avec le vote relatif à une sécession : quelle serait la majorité pertinente dans ce cas? Étant donné que la scission d’un territoire national aurait des conséquences pour tous les citoyens, la majorité devrait donc être celle de tous les citoyens en droit de voter. Mais que faire si une majorité claire s’exprime contre la sécession, à l’échelle du pays, alors qu’une majorité non moins claire se dégage en faveur de la sécession dans la région d’où émane la demande sécessionniste? Et que faire encore si, dans cette région même, des sous-régions se déclarent tout aussi clairement contre la sécession? Et si la majorité du pays se prononce pour la sécession mais que la population visée par celle-ci la rejette, l’expulsion est-elle une solution acceptable en démocratie?
La conciliation de la sécession et de la démocratie devient encore plus complexe si l’on prend en compte, comme il se doit, non seulement la procédure démocratique, mais aussi les valeurs qui la justifient. Ces valeurs, au nom desquelles la souveraineté est passée des mains du monarque à celles du peuple, ont été définies sous la Révolution française comme étant la liberté, l’égalité et la fraternité. En termes plus modernes, la fraternité peut être conçue comme étant la solidarité ou la loyauté qui relie les citoyens en démocratie.
Les citoyens d’une démocratie sont liés par un principe de loyauté mutuelle. Ils se doivent tous assistance sans égard à des considérations de race, de religion ni d’appartenance régionale. Pour cette raison, tous les citoyens sont propriétaires de l’ensemble du pays, avec son potentiel de richesses et de solidarité humaine. Aucun groupe de citoyens ne peut prendre sur lui de monopoliser la citoyenneté sur une partie du territoire national, ni de retirer à des concitoyens, contre leur volonté, leur droit de pleine appartenance à l’ensemble du pays. Ce droit d’appartenance, chaque citoyen devrait être en mesure de le transmettre à ses enfants. Idéalement, un tel droit ne devrait jamais être remis en cause en démocratie. Il est donc tout à fait légitime, de la part d’une démocratie, de se considérer comme indivisible.
Ce principe de loyauté mutuelle entre citoyens est valable autant dans une fédération que dans un régime unitaire. D’ailleurs, en droit international, l’intégrité territoriale est reconnue dans un cas comme dans l’autre18. Le fédéralisme induit lui-même une loyauté entre les entités fédérées, principe que certaines fédérations, dont l’Allemagne, ont même formalisé en droit : « Le principe constitutionnel du fédéralisme s’appliquant à l’État fédéré, il impose donc à la Fédération et à toutes ses composantes l’obligation légale d’avoir un comportement pro-fédéral, c’est-à-dire que tous les membres de l’" alliance " constitutionnelle sont tenus de coopérer ensemble d’une manière qui est compatible avec la nature de cette alliance et de contribuer au renforcement de celle-ci et à la protection de ses intérêts ainsi que des intérêts bien pesés de ses membres19. » [Traduction]
Puisque la loyauté relie tous les citoyens par-delà leurs différences, aucun groupe de citoyens dans un État démocratique ne peut s’arroger de droit à la sécession sous prétexte que ses attributs particuliers – langue, culture ou religion – le qualifient au titre de nation ou de peuple distinct au sein de l’État. Comme l’a écrit la Cour suprême du Canada à propos du Québec : « Quelle que soit la juste définition de peuple(s) à appliquer dans le présent contexte, le droit à l’autodétermination ne peut, dans les circonstances présentes [celles d’un État démocratique], constituer le fondement d’un droit de sécession unilatérale20. »
Nous touchons là, sans doute, à la raison fondamentale pour laquelle tant le droit international que la pratique des États ne reconnaissent un droit à la sécession que dans les situations coloniales ou de violation manifeste des droits humains. Dans les circonstances extrêmes où un État refuse de traiter un groupe de citoyens comme des citoyens, piétine leur droit de citoyenneté, alors ceux-ci ont, en retour, le droit de ne plus le considérer comme leur État. Ils ont ce droit non pas en raison de traits distinctifs liés à la race, à la langue ou à la religion, mais parce que, au même titre que les autres humains, ils sont porteurs d’un droit universel à la citoyenneté21.
Ainsi, le fondement normatif de l’indivisibilité des États en démocratie est la loyauté des citoyens, principe qui garantit à chacun la pleine appartenance à son pays. Il convient d’ajouter que ce fondement normatif est loin de n’avoir qu’une importance théorique; au contraire, on doit le considérer comme essentiel au bon fonctionnement des démocraties. En effet, une philosophie de la démocratie basée sur la logique de la sécession ne saurait fonctionner. Elle inciterait les groupes à se séparer plutôt qu’à s’efforcer de se rapprocher ou de s’entendre. La sécession automatique empêcherait la démocratie d’absorber les tensions inhérentes aux différences.
On peut reprendre en l’adaptant à notre sujet la célèbre trilogie conceptuelle d’Albert Hirschman, Exit, Voice and Loyalty22. Pour que la loyauté (loyalty) entre les citoyens puisse se solidifier, il ne faut pas que la sécession (exit) apparaisse comme une solution normale et facile dès que surviennent des désaccords (voice). Comme l’a écrit Allen Buchanan, « [...] les institutions démocratiques sont le plus susceptibles de prospérer lorsque la sortie n’est pas aussi facile que la rendrait un droit majoritaire à la sécession [...] »23. [Traduction]
Le fait de savoir qu’ils resteront ensemble encourage les citoyens à déployer les efforts en vue d’une coopération sincère et active et à envisager cette coopération dans une durée intergénérationnelle : « Les citoyens peuvent généralement compter sur le fait qu’eux-mêmes, leurs enfants et peut-être même leurs petits-enfants seront régis par des lois qui sont conçues selon le même processus que celui auquel ils sont assujettis présentement et sur le fait qu’ils peuvent influencer la qualité de ce processus d’une génération à l’autre par leur participation24. » [Traduction]
À l’inverse, la reconnaissance du droit à la sécession sur demande inviterait à la rupture dès les premières difficultés selon des clivages qui risquent fort de se créer sur la base d’attributs collectifs tels que la religion, la langue ou l’ethnie25. De plus, un tel droit ferait de la simple menace de la rupture une stratégie politique permanente au sein d’un État. En effet, les groupes seraient fortement incités à menacer de faire sécession pour obtenir ce qu’ils veulent. Ce chantage à la sécession comme outil de négociation consiste à dire : « Faites ce que je dis, sinon je pars ». Une forme plus indirecte s’énonce comme suit : « Faites ce que je dis, sinon ceux qui veulent partir auront des arguments de plus en plus convaincants pour le faire. » L’État cède à ce chantage en répondant : « Donnons aux séparatistes une partie de ce qu’ils demandent de façon à éviter la séparation. » Mais, du coup, l’État pénalise les citoyens qui n’utilisent pas ce chantage comme levier pour rehausser leurs préoccupations dans l’ordre des priorités gouvernementales.
Ainsi se crée un effet pervers où, bien que l’expression « chantage à la séparation » soit péjorative, la grande majorité de ceux qui pratiquent ce chantage ou qui y cèdent le font de bonne foi. C’est une habitude que l’on prend vite : dès que les uns adoptent la menace de faire sécession comme moyen de pression, les autres deviennent enclins à le faire aussi. On en vient alors à perdre de vue ses effets négatifs.
Avec le chantage à la séparation, la qualité des politiques publiques n’est plus une préoccupation; elle disparaît comme enjeu pour laisser toute la place à la seule préoccupation de calmer le séparatisme. En concédant aux séparatistes une partie de ce qu’ils demandent, on espère au moins rallier les moins radicaux. Et, s’ils ne s’en satisfont pas, c’est qu’on n’a pas encore fait suffisamment de concessions. Il faut en ajouter d’autres. Ainsi va le raisonnement.
Tout en banalisant cette perspective extrême qu’est la sécession, le chantage à la séparation dramatise les désaccords pourtant bien normaux qui surviennent en démocratie. Par exemple, au Canada, au cours des dernières années, des personnalités politiques de différentes provinces ont brandi la menace de la séparation pour obtenir gain de cause relativement à des enjeux aussi courants qu’un déficit budgétaire, un surplus budgétaire, un programme de bourses pour étudiants, le financement des soins de santé, la diminution des stocks de saumon, la ratification du Protocole de Kyoto, etc. Cette surenchère, où chacun donne aux changements qu’il préconise une importance existentielle, fait perdre le sens des perspectives. À la longue, l’exacerbation des tensions ternit l’image du pays aux yeux de ses propres citoyens. Ils en viennent à percevoir leur pays comme une dispute perpétuelle. Certains finissent par croire que la séparation est le moyen d’obtenir la paix alors qu’en fait c’est la facilité avec laquelle elle est envisagée qui sape les fondements mêmes de la loyauté entre concitoyens.
3. En quelles circonstances une négociation sur la sécession devrait-elle se produire en démocratie?
Le principe de loyauté est donc essentiel à la démocratie. L’assurance de rester ensemble aide les citoyens à dialoguer, à garder le sens des perspectives en cas de désaccords et à trouver ensemble les voies du bien commun. Cependant, le principe de loyauté ne peut être considéré comme un absolu malgré tous ses avantages. Il ne peut empêcher que la négociation d’une sécession apparaisse comme la moins mauvaise des solutions possibles advenant qu’une partie de la population manifeste clairement sa volonté de ne plus faire partie du pays. Il est en effet des moyens qu’un État démocratique ne saurait envisager pour retenir contre sa volonté clairement exprimée une population concentrée sur une partie de son territoire. Autrement dit, la sécession n’est pas un droit en démocratie, sa logique et la démocratie sont antinomiques, mais elle demeure une possibilité en cas de nécessité.
Telle est la position que le gouvernement du Canada a défendue face au mouvement indépendantiste québécois. Le gouvernement du Canada ne reconnaît pas au gouvernement du Québec le droit d’effectuer unilatéralement la sécession. Il soutient que le gouvernement du Québec n’a pas le droit de prendre sur lui de retirer aux Québécois leur pleine appartenance au Canada. Le gouvernement du Canada affirme qu’il ne saurait abdiquer ses propres responsabilités constitutionnelles envers les Québécois sans avoir l’assurance que c’est ce qu’ils veulent clairement. En fait, aucun État démocratique ne saurait abolir ses responsabilités envers une partie de sa population en l’absence d’un appui clair à la sécession.
Le gouvernement du Canada n’accepterait d’entreprendre une négociation sur la sécession que dans l’hypothèse où la population d’une province manifesterait clairement sa volonté de ne plus faire partie du Canada. Cette volonté claire de sécession devrait s’exprimer par une majorité claire appuyant une question portant clairement sur la sécession et non sur un vague projet de partenariat politique.
La négociation sur la sécession se déroulerait dans le cadre constitutionnel canadien et devrait être guidée par la recherche réelle de la justice pour tous. Par exemple, dans l’hypothèse où des populations territorialement concentrées au Québec demanderaient clairement de rester rattachées au Canada, il faudrait envisager la divisibilité du territoire québécois avec le même esprit d’ouverture que celui qui a conduit à accepter la divisibilité du territoire canadien.
Cette position, le gouvernement du Canada l’a exprimée à plusieurs reprises, notamment par la voix du procureur général du Canada lorsque celui-ci a expliqué à la Chambre des communes les raisons pour lesquelles il demandait à la Cour suprême du Canada si le gouvernement du Québec avait ou non le droit de faire unilatéralement la sécession : « Les principales personnalités politiques de toutes nos provinces et le public canadien ont convenu depuis longtemps que le pays ne restera pas uni à l’encontre de la volonté clairement exprimée des Québécois26. »
La Cour suprême du Canada a rendu son avis le 20 août 1998. Elle confirme que le gouvernement du Québec n’a pas le droit d’effectuer la sécession unilatéralement, ni en droit canadien ni au regard du droit international. Une sécession, pour être légale, nécessiterait une modification de la Constitution canadienne. Une telle modification exigerait la négociation d’« une multitude de questions très difficiles et très complexes », y compris, éventuellement, celle des frontières territoriales27. L’obligation d’entreprendre une telle négociation sur la sécession n’existe qu’en présence d’un appui clair à la sécession, exprimé au moyen d’une majorité claire et d’une question claire. Seul un tel appui clair donnerait à la demande sécessionniste suffisamment de légitimité démocratique pour justifier l’obligation d’une négociation sur la sécession.
C’est dans cette foulée que le gouvernement du Canada a fait adopter par le Parlement canadien la Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec. Cette loi sur la clarté interdit au gouvernement du Canada d’entreprendre une négociation sur la sécession d’une province à moins que la Chambre des communes ait constaté que la question référendaire a porté clairement sur la sécession et qu’une majorité claire s’est prononcée pour la sécession.
La loi sur la clarté précise aussi les éléments qui devront obligatoirement figurer au menu de la négociation : « Aucun ministre ne peut proposer de modification constitutionnelle portant sécession d’une province du Canada, à moins que le gouvernement du Canada n’ait traité, dans le cadre des négociations, des conditions de sécession applicables dans les circonstances, notamment la répartition de l’actif et du passif, toute modification des frontières de la province, les droits, intérêts et revendications territoriales des peuples autochtones du Canada et la protection des droits des minorités28. »
En somme, puisque l’acceptation de la sécession comme droit automatique est contraire à la démocratie, et étant donné que l’interdiction absolue de la sécession peut se révéler impraticable en démocratie, l’approche canadienne que je viens de décrire m’apparaît réaliste. Elle consiste d’abord à mettre l’accent sur le besoin d’améliorer toujours davantage un pays dont tous les citoyens peuvent être fiers, un pays démocratique et prospère dont les populations les plus diversifiées s’épanouissent avec leurs cultures et leurs institutions propres tout en travaillant ensemble à des objectifs communs. Si, malgré ce type d’entente que procure une fédération comme le Canada, une population devait exprimer clairement sa volonté de se séparer, alors une négociation sur la sécession devrait être entamée dans la légalité et avec un souci de justice pour tous, si nombreuses soient les difficultés inhérentes à cette négociation.
Telle est l’approche canadienne. Dans le cas du Canada, elle a eu un effet bénéfique sur l’unité nationale. La raison en est que cette approche introduit la notion de clarté. Or, justement, s’il y a une chose qui ressort clairement, sondage après sondage, c’est qu’avec une question claire les Québécois choisissent le Canada uni29. Les Québécois, pour une grande majorité, désirent rester Canadiens et ne veulent pas briser les liens de loyauté qui les rattachent à leurs concitoyens des autres parties du Canada. Ils ne souhaitent pas être forcés de choisir entre leur identité québécoise et leur identité canadienne. Ils rejettent les définitions exclusives du mot « peuple » et veulent appartenir à la fois au peuple québécois et au peuple canadien, dans ce monde global où le cumul des identités sera plus que jamais un atout pour s’ouvrir aux autres.
Malgré ses effets manifestement bénéfiques pour l’unité canadienne, je ne doute pas que l’approche que je viens de qualifier de réaliste pourra apparaître très audacieuse et libérale face à ce phénomène internationalement abhorré qu’est la sécession. L’approche canadienne rejette l’utilisation de la force, de toute forme de violence. Elle mise sur la clarté, la légalité et la justice pour tous. Si elle peut paraître idéaliste à de nombreuses nations, c’est justement parce qu’elle vise à traiter de façon idéale des situations de rupture toujours complexes et délicates.
L’approche que je viens de décrire pourrait à mon avis contribuer à la paix et à la pratique éclairée des États. Sa prémisse fondamentale, selon laquelle une sécession, sans être impossible, ne devrait être négociée que face à une volonté claire de rupture, ne m’apparaît finalement pas si éloignée de la façon dont d’autres démocraties envisagent la question. Le cas de la France est un bon exemple.
La France n’est pas une fédération décentralisée et bilingue comme le Canada; elle est, comme chacun le sait, une République une et indivisible. L’indivisibilité de l’État français est un principe sur lequel ses dirigeants insistent. Par exemple, le président Chirac a déclaré, le 9 février 1998, à Ajaccio : « La France est une et indivisible. Certes, elle est faite de régions, de provinces, différentes les unes des autres, avec chacune ses habitants, ses coutumes, son histoire et parfois sa langue. C’est particulièrement vrai de la Corse, dont l’identité et la spécificité sont reconnues de tous. La France est diverse et c’est notre richesse. Mais il n’est qu’une France. Il n’est qu’un territoire national, soumis, partout, à la même loi et au même droit30. »
Il reste que la République indivisible a été divisée plusieurs fois ces dernières décennies, surtout avec le retrait, en 1962, des quinze départements d’Algérie et du Sahara, mais aussi avec le départ de Djibouti, des Comores (à l’exception de Mayotte) et le cas en suspens de la Nouvelle-Calédonie. Cependant, tous ces départs sont survenus à la suite d’une procédure déterminée par l’État français : il ne s’agit pas de sécessions unilatérales. De plus, ils s’apparentent à des situations coloniales pour lesquelles tant le droit international que la pratique des États sont disposés à reconnaître un droit à la sécession. La question est de savoir ce qu’il en est de la France métropolitaine. On ne peut pas répondre à cette question hypothétique et il faut souhaiter aux Français que jamais rien ne vienne briser la loyauté qui les lie les uns aux autres.
Cependant, on peut risquer une réponse sur le plan strictement juridique. Sans prétendre aucunement être un spécialiste de la question, je note que des juristes français font la distinction entre la souveraineté de l’État qui, elle, est indivisible, et le territoire, qui lui, peut être divisé sous certaines conditions. Ainsi, selon Félicien Lemaire, si la sécession unilatérale est interdite, « une procédure de sécession organisée et consentie par l’État31 » est légalement possible : « En effet, la sécession en tant qu’acte unilatéral de séparation d’une collectivité territoriale avec l’État d’origine, a de tout temps été refusée et l’on ne peut s’étonner que cela soit encore le cas de nos jours puisque aucune constitution n’a jamais eu pour but de prôner le démembrement territorial. En revanche, les mutations territoriales – et en conséquence les sécessions – effectuées avec le consentement de l’État ne peuvent être considérées contraires au principe d’indivisibilité. C’est la différence que l’on peut établir entre le droit à la sécession qui est refusé et le droit de sécession qui est sous certaines conditions accepté32. »
Pas plus que le principe d’indivisibilité, l’intégrité du territoire n’exclut la possibilité d’une sécession légalement consentie par l’État : « L’intégrité du territoire constitue une mesure de prophylaxie contre le séparatisme, mais elle ne s’oppose pas à une procédure de sécession organisée par l’État ou décidée par les " autorités compétentes de la République ", selon la terminologie du Conseil constitutionnel33. »
Conclusion
Mon propos a tenu avant tout en une proposition de base qui est la suivante : un pays se donne les meilleures chances de s’améliorer si tous ses citoyens adhèrent au principe de loyauté. Ce principe s’énonce comme suit : « Quoi qu’il advienne, nous choisirons de rester ensemble. »
De cette assurance naît une plus grande confiance mutuelle, un désir plus fort et plus sincère de vraiment s’entraider, une meilleure aptitude à la discussion franche et à la découverte de solutions quand surviennent des désaccords. Car il est normal que des désaccords se manifestent dans une démocratie pluraliste. Mais la recherche de solutions nouvelles qui résulte de ce choc des idées sera bien plus fructueuse si elle repose sur une loyauté indéfectible plutôt que sur la remise en question de l’unité même du pays.
Un droit automatique à la sécession entraînerait une série d’effets pervers que je me suis employé à décrire. Il créerait une dynamique de concessions qui ferait perdre de vue l’intérêt des citoyens. Il banaliserait la sécession et la cassure qu’elle représente. Il sèmerait la jalousie, la confusion et la lassitude.
La République française unitaire et indivisible et la fédération canadienne décentralisée posent finalement la question de l’intégrité territoriale de façon assez similaire. Les deux admettent la sécession comme une possibilité, mais seulement à certaines conditions, selon une procédure conforme au cadre constitutionnel. Malgré des traditions juridiques et des contextes politiques fort différents, les deux États rejettent la sécession unilatérale. Si deux systèmes démocratiques aussi différents que la France et le Canada en arrivent à ce constat, c’est que, par-delà les motifs classiques d’ordre et de stabilité, la sécession unilatérale et la démocratie sont profondément antinomiques.
La démocratie relie tous les citoyens par un principe de loyauté qui confère à chacun un droit sur son pays. Un tel droit ne devrait jamais être remis en cause, sauf dans les cas où la volonté sécessionniste s’affirme clairement.
Un tel appui clair à la sécession ne s’est jamais manifesté dans une démocratie bien établie. Si cela est peu susceptible d’arriver, c’est avant tout parce qu’un régime fondé sur la loyauté des citoyens crée des liens humains très forts qu’il serait malaisé de trancher. Les citoyens en démocratie n’ont pas pour vocation de se transformer en étrangers.
Pour une présentation de ce débat adaptée au public français, voir dans Le Figaro la dénonciation de l’initiative législative fédérale signée par la ministre des Relations internationales du Québec, Mme Louise Beaudoin : « Le Canada veut fixer les règles du prochain référendum sur la souveraineté. Non à la mise sous tutelle de la démocratie québécoise », Le Figaro, 21 mars 2000, p. 12, ainsi que ma réponse dans le même quotidien : Stéphane Dion, « La réponse du gouvernement canadien aux indépendantistes : les citoyens ne veulent pas la sécession », Le Figaro, 1er avril 2000, p. 14.
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