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Notes pour une allocution de
Madame Jocelyne Bourgon
Greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
Premier banquet annuel des étudiants de maîtrise
en administration publique
Université Carleton
Ottawa (Ontario)
Le 13 mars 1998
Introduction
Je vous remercie de votre invitation et je me réjouis de
l’occasion qui m’est offerte de me joindre à vous ce soir.
En prévision de cette soirée, je me suis entretenue brièvement avec
votre doyen, monsieur Alan Maslove. À la fin de notre conversation, j’ai retenu
trois questions, pouvant vous intéresser :
Le secteur public aura-t-il autant d’importance à
l’avenir? N’est-il pas un peu dépassé?
Dans quel état trouveriez-vous la fonction
publique si vous y entriez aujourd’hui?
À quel genre de carrière les serviteurs de
l’État peuvent-ils s’attendre à l’avenir?
Ce sont toutes de bonnes questions et j’ai donc décidé d’en
faire la base de mon allocution de ce soir.
1. Le secteur public est-il dépassé?
Après 15 années de compression des effectifs et de débats au
sujet de la nécessité de réduire la taille du gouvernement, je comprends que l’on
puisse avoir l’impression qu’il ne restera pas grand-chose d’intéressant
à faire dans le secteur public dans les années à venir.
Cependant, je ne partage pas cet avis. En fait, je pense que le
gouvernement et les institutions du secteur public sont sur le point de devenir le centre
de beaucoup d’attention. Laissez-moi vous dire pourquoi.
Au cours de la dernière décennie, nous avons tous appris que la
démocratie alliée à une économie de marché est le modèle incontesté
d’organisation d’une société. Personne ne sait comment faire fonctionner une
économie prospère autrement qu’au moyen d’un système d’économie de
marché. C’est la façon la plus efficace d’exploiter des ressources
restreintes. Personne ne connaît de meilleure façon que la démocratie pour faire
régner la paix au sein d’une société et d’en assurer la cohésion. C’est
la façon la plus efficace de servir l’intérêt collectif.
Les pays, tels que le Canada, qui ont profité des deux systèmes à la
fois ont dépassé tous les autres. Dans ces pays, il ne s’agit pas de la domination
d’un secteur par l’autre, mais plutôt de la recherche d’un
équilibre :
entre l’économie de marché et les institutions du secteur
privé qui la soutiennent pour assurer la richesse, la croissance et l’augmentation
des salaires réels;
et la démocratie et les institutions du secteur public qui la
soutiennent pour nous procurer le cadre juridique nécessaire à la paix, à la mise en
commun des ressources pour répondre aux besoins collectifs et à la création du contexte
permettant à l’économie de marché de prospérer.
Nous avons tous beaucoup entendu parler de la transformation de
l’économie de marché dans le contexte de la mondialisation de l’économie. Eh
bien, préparez-vous maintenant à entendre parler de l’importance de la démocratie
et du secteur public au sein d’une société performante dans le contexte mondial. La
Banque mondiale, l’Organisation pour la coopération et le développement
économiques (OCDE) et le Fonds Monétaire International sont en voie de découvrir
l’importance du secteur public; ce n’est qu’un début.
Dans un contexte mondial, les pays où règne la paix, qui disposent
d’une infrastructure moderne, d’une main-d’oeuvre de classe internationale
et dont les gouvernements sont prêts à investir dans le développement des personnes et
dans la recherche et le développement auront un avantage comparatif important pour
attirer des investissements.
Des rues et des quartiers sûrs, la qualité de l’air, des eaux
pures, des écoles adéquates, des établissements d’enseignement de calibre
international et des soins de santé modernes auront une importance primordiale dans la
course pour attirer et garder les gens de talent.
Dans une économie et une société fondées sur le savoir, on
n’hérite pas des avantages comparatifs, on les crée. Le savoir et les compétences
n’apparaissent pas par hasard; ils exigent des investissements soutenus dans
l’éducation, la formation et dans une infrastructure moderne de communications.
Tout cela implique un rôle clé pour l’État et ses institutions.
Ma réponse à la première question est donc la suivante :
indépendamment de ce que le nouveau siècle aura en réserve pour nous, nous pouvons
d’ores et déjà être certains que l’État et les institutions du secteur
public auront un rôle primordial à jouer. Le débat au sujet de « la réduction de
la taille du gouvernement » tire à sa fin. Nous assisterons désormais à un débat
quant au rôle de l’État au sein d’une société performante,
c’est-à-dire de la responsabilité des gouvernements à assurer au Canada et aux
Canadiens les avantages comparatifs nécessaires pour aller chercher les investissements
et les talents dans un contexte de concurrence à l’échelle mondiale.
Nous entamons une période exaltante de la vie du secteur public au
Canada et ailleurs dans le monde.
2. Dans quel état trouveriez-vous la fonction publique du
Canada si vous y entriez aujourd’hui?
J’espère que vous êtes maintenant tous persuadés que le secteur
public continuera d’avoir un rôle essentiel à jouer à l’avenir. Mais que
trouveriez-vous si vous entriez à la fonction publique du Canada? Trouveriez-vous une
institution bureaucratique rigide, bondée de fonctionnaires démoralisés, vieillissants,
cyniques et sous-payés?
Je veux répondre à cette question en rendant hommage aux personnes
qui servent actuellement à la fonction publique du Canada. Ces personnes ont supervisé
la réorientation la plus fondamentale du rôle du secteur public canadien depuis la
Seconde Guerre mondiale. Elles ont ramené la taille du secteur public du Canada en tant
que pourcentage du produit intérieur brut (PIB) à son plus bas niveau depuis les années
1945 - 1950, de manière efficace et compétente. Elles ont en même temps entrepris de
moderniser la prestation des services, de renforcer la capacité d’élaboration des
politiques et de rajeunir l’institution.
Elles auront payé un prix personnel élevé pour parvenir à ces
résultats, mais il ne fait aucun doute qu’elles laisseront à leurs successeurs une
institution meilleure que celle qu’elles auront reçue en héritage.
Vous êtes des étudiants en administration publique. Vous avez
étudié le « modèle britannique de réforme du secteur public »,
l’« approche né-zélandaise », les « initiatives
australiennes ». Tous les pays font face à des défis similaires et y réagissent
à leur manière.
Mais que savez-vous du « modèle canadien » de réforme du
secteur public? Que savez-vous des réformes qui ont été effectuées à la fonction
publique du Canada au cours des quatre ou cinq dernières années? J’aimerais vous
donner un aperçu du « modèle canadien » de réforme du secteur public en
résumant les bases philosophiques et ses principes directeurs.
Pris isolément, ces principes ne sont pas typiquement canadiens. Dans
leur ensemble, ils diffèrent suffisamment de l’approche adoptée par les autres pays
pour mériter notre attention :
Le modèle canadien de réforme du secteur public reconnaît
l’importance d’assurer des services gouvernementaux abordables, à la mesure de
nos moyens collectifs, mais rejette l’idée que le moins est garant du mieux.
C’est là un principe important, cela signifie que le but des
réformes du secteur public n’est pas de rendre ces services attrayants pour des
acheteurs potentiels. Le but des réformes du secteur public du Canada est de le rendre
abordable pour les Canadiens, de le moderniser et de le rendre efficace.
Le modèle canadien reconnaît l’importance des partenariats et
des alliances stratégiques.
Pour servir l’intérêt public, il n’est pas nécessaire que
l’État assume tout ces rôles à la fois. Au contraire, l’État doit
s’appuyer sur la force d’autres partenaires, soit le secteur privé, le secteur
bénévole, les organismes sans but lucratif, ou les citoyens eux-mêmes.
Aujourd’hui, on trouve dans tous les ministères des partenariats
de toutes sortes, chacun ayant ses caractéristiques particulières et bâtissant des
ponts inter sectoriels en vue d’atteindre des objectifs communs. Ces arrangements
n’existaient pas il y a quelques années à peine.
Le modèle canadien réaffirme l’importance des citoyens au-delà
de leur rôle de consommateur et de client.
En d’autres termes, cela signifie que le secteur public ne peut
être géré comme une entreprise. La fonction publique du Canada doit être gérée en
fonction des valeurs et des principes du secteur public. Comme vous le savez,
d’autres personnes au gouvernement, dans le secteur public ou dans le monde
universitaire, ont adopté un point de vue très différent.
Le secteur public, tout comme le secteur privé, croit à la qualité
du service et à l’amélioration de l’efficacité, mais pour des raisons qui lui
sont propres. Le secteur public croit à l’efficacité parce que chaque dollar
épargné peut être affecté à fournir plus de services aux Canadiens ou à réduire
leur fardeau fiscal. Il s’agit ici de qualité par respect pour ceux que nous
servons.
La réforme du secteur public canadien a accordé une importance égale
au renforcement de l’élaboration des politiques et à la modernisation de la
prestation des services.
Je suis particulièrement fière des progrès accomplis dans ce
domaine.
Au chapitre des services, on trouve aujourd’hui à la fonction
publique du Canada, des services intégrés entre ministères et organismes, des services
intégrés entre gouvernements et un recours croissant à la technologie de
l’information. Celle-ci permet de relier entre eux les Canadiens et leurs
collectivités et de leur donner accès au savoir qui se trouve actuellement partagé
entre trois paliers de gouvernement.
Au chapitre des politiques, on trouve aujourd’hui un réseau
interministériel regroupant les unités d’élaboration des politiques relevant de
30 ministères et organismes fédéraux. Elles partagent un plan de travail commun
couvrant des questions telles que la croissance, le développement humain, la cohésion
sociale, les défis mondiaux et l’adaptation à la société du savoir. Leurs
premières conclusions ont fait l’objet de discussions entre 300 analystes en
politiques provenant de partout dans la fonction publique et de 40 organismes de recherche
externes. Un progrès important. Les membres du réseau prévoient tenir une conférence
nationale à l’automne de 1998. Le travail d’élaboration des politiques se
porte bien dans la fonction publique du Canada.
La plupart des travaux de réforme du secteur public effectués dans
d’autres pays ont porté sur la prestation des services. Aujourd’hui, certains
de mes homologues s’inquiètent de l’avenir de leur fonction publique dans leur
pays. Ils craignent que le rôle de la fonction publique se limite à l’exécution de
décisions et qu’il soit dépouillé de l’élément essentiel d’une
fonction publique professionnelle non partisane, soit une forte capacité
d’élaboration des politiques et une solide fonction de remise en question.
Le modèle canadien a nécessité le leadership des élus et des
employés de l’État.
Là encore, l’histoire de la réforme du secteur public au Canada
au cours des dernières années diffère de celle des autres pays. Au Royaume-Uni, en
Australie et en Nouvelle-Zélande, les réformes du secteur public ont été le fruit
d’un leadership politique énergique. Dans le cas du Canada, le leadership fut
partagé. Le leadership politique a permis de réorienter le rôle de l’État,
d’assurer un équilibre et de garder le cap. Le leadership des fonctionnaires a
permis de mettre de l’avant des propositions nouvelles, de concrétiser les projets
et d’exécuter les réformes en douceur.
Je réponds donc maintenant à la deuxième question. Les personnes qui
joindront les rangs de la fonction publique du Canada dans les années à venir trouveront
une institution qui vient à peine de terminer le plus profond réalignement de son rôle
depuis des années, non sans que l’on perçoive les signes de fatigue que cet effort
a nécessité; elles trouveront une institution forte et durable qui expérimente et
explore de nouvelles façons de faire; elles trouveront une institution résolument axée
sur l’avenir, soit de préparer le Canada et les Canadiens au nouveau millénaire.
3. À quel genre de carrière les fonctionnaires peuvent-ils
s’attendre à l’avenir?
Contrairement à ce que certaines personnes peuvent penser, il n’y
a pas de pénurie de candidats qualifiés qui aspirent à une carrière à la fonction
publique du Canada.
En fait, c’est presque le contraire. De nombreux jeunes
diplômés, hautement qualifiés et enthousiastes ont manifesté leur désir de se joindre
à la fonction publique même pendant la période la plus difficile des compressions et de
la décroissance. Nous avons reçu des milliers de candidatures à des concours visant à
doter aussi peu que 40 postes de la catégorie professionnelle. Le problème des
dernières années n’était pas tant d’attirer de nouvelles recrues, mais de
créer des ouvertures en même temps que gérer la décroissance.
Cette période est maintenant terminée et tous les ministères doivent
maintenant préparer une stratégie de recrutement destinée à répondre à leurs besoins
futurs.
Si nous n’avons pas eu de difficulté à attirer de nouvelles
recrues, nous avons certainement éprouvé de sérieuses difficultés à retenir les
services de fonctionnaires hautement qualifiés au sommet de leur profession. Nombre de
ceux qui nous ont quittés voulaient rester; mais après sept années de gel des salaires,
certains ne pouvaient tout simplement pas se permettre de rester. Ces problèmes ne sont
pas résolus, mais nous faisons des progrès. Le gel des salaires a pris fin. Sept
conventions collectives ont été signées, et la rémunération des cadres a été
réajustée récemment.
Finalement, la génération des personnes qui sont entrées à la
fonction publique pendant les années 60 est maintenant admissible à la retraite, de
sorte que 30 % des cadres pourraient se retirer d’ici à l’an 2000 et
70 % pourraient le faire d’ici à 2005. La fonction publique entre dans une
période intensive de recrutement et de promotion. Au cours des 10 prochaines
années, les perspectives de carrière seront donc très bonnes à la fonction publique du
Canada.
Dans ce contexte, une carrière à la fonction publique continuera
d’être une carrière consacrée à servir le Canada et les Canadiens, leurs
institutions démocratiques et l’intérêt collectif. Et, après vingt-cinq années
de service public, je demeure persuadée qu’aucune autre carrière ne peut offrir
l’envergure, la diversité, la complexité et l’intérêt qu’offre la
fonction publique. Tout cela ne change pas.
Certains aspects d’une carrière à la fonction publique changent
cependant; j’en mentionnerai quelques-uns.
Approche globale du gouvernement.
Vous avez peut-être remarqué qu’après les élections, le
gouvernement du Canada a modifié le nom de ses comités du Cabinet. Le Comité du Cabinet
chargé des politiques économiques est devenu le Comité du Cabinet sur l’union
économique du Canada, et le Comité du Cabinet chargé des politiques sociales est devenu
le Comité du Cabinet sur l’union sociale du Canada. Vous ne pouvez cependant pas
savoir que, de plus en plus souvent, ces deux comités siègent conjointement. Pourquoi,
demanderez-vous?
Parce que les lignes de démarcation entre les politiques économiques
et les politiques sociales sont en voie de disparaître et que, de plus en plus, une
« approche globale du gouvernement » est la seule façon d’établir des
politiques appropriées. Dans la pratique, cela signifie qu’un ministère ne peut
plus élaborer une proposition de politique même en consultation avec d’autres, sans
que cette proposition soit être conçue dès le départ par une équipe
multidisciplinaire d’analystes de politiques provenant de plusieurs ministères.
Les fonctionnaires et les gestionnaires du secteur public devront de
plus en plus posséder des connaissances variées et une expérience diversifiée. La
fonction publique devra leur fournir les débouchés pour diversifier leur carrière.
La fonction publique du Canada est un réseau complexe
d’organisations verticales et horizontales.
La fonction publique est comparable à une organisation verticale en
raison de la délégation de pouvoirs conférée du Parlement aux ministres, aux
sous-ministres et ainsi de suite. Une structure de responsabilité horizontale se
superpose à cette structure verticale. Voici deux exemples récents. Le travail sur les
changements climatiques est dirigé par un sous-ministre adjoint du ministère de
l’Agriculture. Il fonctionne sous l’autorité du sous-ministre de
l’Environnement et du sous-ministre des Ressources naturelles. Les membres de son
équipe proviennent de quatre ou cinq ministères différents. Le groupe de travail
rend compte à deux ministres qui président conjointement un comité de ministres.
Les négociations avec les provinces sur le renouvellement de
l’union sociale du Canada sont dirigées par un sous-ministre adjoint du Secrétariat
du Conseil du Trésor, et les membres de l’équipe viennent de partout. Le groupe
fait rapport au ministre de la Justice en sa qualité de présidente du Comité du Cabinet
sur l’union sociale, qui regroupe 13 ministres.
Du point de vue d’une carrière dans la fonction publique, ces
exemples illustrent bien l’importance de travailler efficacement en équipe,
d’utiliser l’autorité formelle et informelle, de faire preuve de leadership à
l’occasion et d’appuyer le leadership des autres lorsque les circonstances le
demandent. Dans tous les cas, les membres de ces équipes apportent une contribution et
une valeur ajoutée.
La fonction publique est une organisation axée sur le savoir; elle
doit en outre devenir une organisation axée sur l’apprentissage continu.
C’est un cliché, diront certains. Je ne suis pas d’accord.
Il n’y a pas si longtemps, la fonction publique se composait
d’un grand nombre d’employés de soutien, de nombreux cols bleus, d’un
certain nombre de professionnels et de quelques gestionnaires. Nous employons maintenant
peu de cols bleus; nos employés de soutien sont des spécialistes en technologie de
l’information; nos professionnels sont des travailleurs du savoir, et nous avons un
bon nombre de cadres. Les employés possèdent la plus importante ressource de
l’organisation, soit le savoir-faire et la capacité d’innover. Avec tout le
pouvoir du monde, les gestionnaires ne peuvent «commander» ni «contrôler» la
créativité et l’innovation. Ce contexte exige qu’on aborde la gestion de
manière différente afin d’inciter tout le monde à donner le meilleur
d’eux-mêmes, et à obtenir des résultats. Il faut gérer les ressources humaines
différemment.
Conclusion
La démocratie et les institutions du secteur public qui la soutiennent
sont essentielles à une société performante. Dans un contexte mondial, l’État
jouera un rôle clé pour créer les avantages comparatifs d’un pays et ainsi attirer
les talents et les investissements. La fonction publique du Canada vient de terminer la
plus profonde réorientation de son rôle depuis les années 50. Elle a en même temps
amélioré ses méthode de prestation des services et renforcé sa capacité
d’élaboration des politiques. Entreprendre une carrière à la fonction publique,
c’est se vouer à servir l’intérêt collectif. Cela veut dire faire face à des
défis d’une grande complexité, travailler avec des hommes et des femmes également
talentueux et dévoués, apprendre, et se voir donner la chance d’apporter une
contribution au-delà de ce que chacun peut atteindre individuellement.
Le service public est un état d’âme; la gestion est un coup de coeur. Si ceci
vous interpelle, une carrière à la fonction publique vous appelle.
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