Lignes directrices pour la
préparation des réponses du gouvernement aux rapports des comités
parlementaires
Introduction
Les réponses du gouvernement aux rapports des comités
parlementaires sont pour ce dernier un moyen clé de rendre des comptes au
Parlement. Ces réponses lui permettent de prendre connaissance des questions
soulevées par les comités et d’exprimer sa position sur des questions d’orientation
et de programme. Les réponses du gouvernement servent donc une fonction
importante de notre système
parlementaire et exigent l’attention des ministres et des fonctionnaires.
A la suite des
recommandations du rapport Lefebvre (comité spécial, 1982), le Règlement
de la Chambre des communes a été modifié afin de permettre aux comités
permanents et aux comités spéciaux de demander au gouvernement une réponse
globale à leurs rapports. L’article 109 du Règlement
stipule que :
Dans les 150 jours qui suivent la présentation d'un
rapport d'un comité permanent ou spécial, le gouvernement dépose, à la demande du comité, une réponse globale.
Le 3 juin 2003, le Sénat a adopté le septième
rapport du Comité permanent du Règlement,
de la procédure et des droits du Parlement concernant le dépôt d’une
réponse du gouvernement aux rapports présentés par les comités du Sénat
dans un délai de 150 jours civils. Les directives suivantes ont été
ajoutées à l’article 131 du Règlement du Sénat :
(2) Le Sénat peut demander au gouvernement d’apporter
une réponse complète
et détaillée au rapport d’un comité particulier qui a été adopté
par le Sénat, si le rapport ou la motion d’adoption du rapport
contient une telle demande ou si une motion à cet effet est adoptée après
l’adoption du rapport.
(3) Lorsque le Sénat adopte un rapport ou une motion
aux termes du paragraphe (2), le greffier communique immédiatement la
demande et remet une copie du rapport au leader du gouvernement [c’est-à-dire
le leader du gouvernement au Sénat] et à chaque ministre expressément désigné dans le rapport ou la motion
comme chargé de répondre au rapport; dans les cent cinquante jours
civils suivant l’adoption du rapport ou de la motion, le leader du
gouvernement dépose la réponse du gouvernement ou explique au Sénat
pourquoi il ne lui est pas possible de le faire.
(4) Lorsque le Sénat adopte une motion ou un rapport
aux termes du paragraphe (2), le rapport du comité particulier ainsi que
la réponse du gouvernement ou, s’il n’y en a pas, l’explication du
leader du gouvernement au Sénat, ou encore l’absence de réponse ou d’explication,
sont réputés renvoyés au comité particulier cent cinquante jours
civils après
l’adoption du rapport.
Ces changements offrent au Sénat une base concrète
pour donner suite aux réponses du gouvernement aux rapports des comités
sénatoriaux.
Le présent document fait état de la procédure que les
fonctionnaires doivent suivre pour la préparation et le dépôt d’une telle
réponse. Les principales étapes du dépôt au Sénat ou à la Chambre, dans le délai de 150 jours, sont aussi décrites.
Définition
de réponse globale du gouvernement
Le Règlement
de la Chambre exige que le gouvernement présente une réponse globale, mais
sans en préciser la nature. A
maintes reprises, la présidence a refusé de se prononcer sur la définition du
caractère
global de la réponse du gouvernement et a déclaré que la nature de la
réponse devait être
laissée à la discrétion de ce dernier. Cela dit, il est manifestement dans l’intérêt
du gouvernement, du Parlement et du public, de demander des réponses à l’ensemble des questions soulevées dans les rapports.
Les exigences du Sénat sont semblables, en ce sens que le
gouvernement est tenu de déposer une réponse globale au rapport d’un
comité, bien que, comme à la Chambre des communes, la nature même
de la réponse soit laissée à sa discrétion.
Il y a plusieurs façons de répondre à un rapport d’un comité permanent, bien qu’on ait généralement recours
à la première
approche :
1. Le gouvernement fournit une réponse
étoffée à chaque recommandation
ou à une série de recommandations sur un même
thème.
2. Le gouvernement fait une annonce générale
sur la question traitée dans le rapport. Il pourrait s’agir, par
exemple, d’actions législatives ou de nouveaux programmes. Dans
une lettre adressée au président du comité, on indique que cette
annonce tient lieu de réponse « globale », sans
répondre à chaque recommandation séparément. La lettre peut aussi reprendre
les principaux points du rapport du comité et la façon dont
ceux-ci sont abordés dans l’annonce générale.
3. Lorsqu'un comité parlementaire doit formuler
d'autres recommandations sur le même
sujet dans un avenir rapproché, le gouvernement dépose une réponse
provisoire qui
traite des points soulevés par le comité.
Responsabilité
ministérielle
Les fonctionnaires doivent seconder les ministres et leurs
cabinets, de même
que le Bureau du Conseil privé (BCP), lorsqu’ils sont appelés à répondre aux rapports des comités. Il leur faut notamment prendre connaissance
des délibérations des comités parlementaires au cas où
une réponse demandée devrait provenir de leur ministère.
Après
le dépôt en Chambre d'un rapport, ou l’adoption au Sénat d’un rapport ou
d’une motion distincte demandant une réponse du gouvernement, le BCP rédige
une lettre à l’intention du sous-ministre du ou des ministères
concernés. Dans certains cas, la réponse est préparée conjointement par deux
ou trois ministères,
mais en général, un seul ministère
est responsable de la coordination et du dépôt de la réponse. Un agent d’un
secrétariat du BCP servira de personne-ressource auprès
du ministère
et aidera les fonctionnaires du ministère
compétent à préparer la réponse pour que le comité du Cabinet l'étudie en temps
opportun. Il pourra aussi les conseiller sur la nature et la teneur de la
réponse.
Le Secrétariat de la législation et de la planification
parlementaire/conseiller (BCP) suit de près
les rapports des comités parlementaires qui appellent une réponse globale du
gouvernement. On peut le consulter pour toute question concernant la
préparation et le dépôt d’une réponse. Les cabinets des ministres peuvent
aussi demander conseil au cabinet du leader du gouvernement à la Chambre ou au leader du gouvernement au Sénat.
Mémoires
au Cabinet
Le projet de réponse globale est présenté au comité du
Cabinet compétent accompagné d'un mémoire au Cabinet (MC). Le MC doit fournir
aux ministres les grandes lignes du projet de réponse et indiquer clairement
dans quelle mesure et pour quelles raisons celle-ci donne suite aux
recommandations du comité parlementaire.
Le projet de réponse
est annexé au MC et, à ce titre, demeure un document confidentiel du Cabinet tant que la réponse n’a
pas été déposée. Doit
également être
annexée au MC une lettre demandant qu’une copie de la réponse, signée par
le(s) ministre(s) compétent(s), soit envoyée au président du comité.
Le MC doit être
soumis à l'examen du comité du Cabinet au moins trois semaines avant la date de dépôt
prévue. Le Service du système
des dossiers du Cabinet (BCP) doit recevoir le MC au moins cinq jours avant le
début de l’examen du Cabinet (c’est-à-dire
quatre semaines avant le délai de 150 jours). Les ministres voudront bien
prendre en considération les réunions intermittentes des comités du Cabinet
durant les périodes où
le Parlement ne siège
pas, la réponse devant alors être
déposée plusieurs semaines avant le délai proposé à la page suivante. Si la réponse risque de prêter
à controverse, il faudrait prévoir davantage de temps pour l’examen. La
réponse du gouvernement, telle qu’approuvée par le Cabinet, sera le document
que le ministre présentera à la Chambre des communes ou que le ministre ou le leader du gouvernement au
Sénat présentera à la Chambre haute.
Respect des délais
A la Chambre des
communes, la période de 150 jours civils pour le dépôt de la réponse débute
le lendemain du jour où
le comité dépose son rapport. Quand un comité parlementaire sollicite une
réponse globale du gouvernement, le président peut en informer la Chambre au
moment du dépôt du rapport. En plus d’être
inscrite dans les Journaux pour ce jour précis, la demande figure au
site Internet parlementaire sous la rubrique « Travaux des
comités ». L'ajournement ou la prorogation du Parlement ne change pas le
délai fixé pour répondre à un rapport d’un comité de la Chambre de communes. Par contre, la dissolution
du Parlement met fin immédiatement à l’obligation de répondre aux rapports des comités.
Les conséquences du non-respect du délai sont sérieuses
(cela constitue un outrage aux règlements
d’une chambre du Parlement). Dans une décision rendue le 19 avril 1993, le
Président de la Chambre a conclu à une violation de privilège
prima facie, un décret et une réponse gouvernementale n'ayant pas été
déposés à la Chambre au moment prévu.
Au Sénat, le délai de 150 jours est calculé
à partir non pas du dépôt du rapport, mais du moment où
la demande est formulée dans un rapport ou une motion adoptée par ses membres.
Même
si l’ajournement des travaux n’a aucune incidence sur l’échéance du
dépôt de la réponse, la prorogation ou la dissolution de la législature
annule immédiatement l’obligation de répondre aux rapports des comités du
Sénat. Ce dernier peut cependant, après
la prorogation, renouveler sa demande.
Le gouvernement devrait faire tous les efforts nécessaires
pour déposer sa réponse au Sénat avant la fin du délai de 150 jours. L’article
131 du Règlement
du Sénat établit les
conséquences qu’entraîne le non-respect du délai prescrit. Le paragraphe
131(3) indique que le leader du gouvernement au Sénat doit « dans les
cent cinquante jours civils de l’adoption du rapport ou de la motion,
dépose[r] la réponse du gouvernement ou explique[r] au Sénat pourquoi il ne
lui est pas possible de le faire ». Son explication sera ensuite transmise
au comité qui a rédigé le rapport. En pareil cas, les ministères
fourniront l’explication nécessaire et, au besoin, apporteront leur soutien,
au leader du gouvernement au Sénat. Si ce dernier ne donne pas d’explication,
l’affaire est réputée, selon le paragraphe 131(4), renvoyée au comité
concerné. L’une des conséquences possibles d’un renvoi automatique est la
formulation d’une recommandation au Sénat que le ministre en question soit
jugé coupable d’outrage.
Les principales étapes de la préparation d’une réponse
et leur échéance sont les suivantes :
Étape |
Délai
(nombre de jours civils après
le dépôt du rapport du comité)
|
Élaboration |
1 - 80 jours |
Approbation ministérielle du MC et de la réponse |
81 - 110 jours |
Envoi du MC au BCP |
125 jours, tout au plus |
Examen du comité du Cabinet |
130 jours, tout au plus |
Examen du Cabinet |
130 - 150 jours |
Dépôt au Sénat ou à la Chambre |
150 jours, tout au plus |
Procédure à suivre pour le dépôt d'une réponse globale à
la Chambre des
communes
Après
l’approbation du Cabinet, le ministre concerné doit déposer la réponse du
gouvernement à la Chambre des communes. Quand la Chambre siège,
il y a deux façons de procéder :
1. La réponse est déposée
directement à la Chambre. Le
ministre concerné, ou son secrétaire parlementaire, la dépose en
deux exemplaires, dans les deux langues officielles, au cours de la
période consacrée aux affaires courantes, en vertu du paragraphe
32(2) du Règlement.
2. Le ministre remet directement au greffier
de la Chambre la réponse accompagnée d'une lettre signée par
lui, conformément au paragraphe 32(1) du Règlement,
sans déposer de documents durant la période consacrée aux
affaires courantes (dépôt en catimini).
Dans le cas où
la Chambre ne siégerait pas à la date prévue pour le dépôt :
-
Deux exemplaires de la réponse, dans les
deux langues officielles, sont envoyés
directement au greffier de la Chambre, le mercredi qui suit le
quinzième
jour du mois. Tous
les efforts doivent être
faits pour déposer la réponse avant l’expiration des
150 jours, car la Chambre étant appelée à siéger en tout temps, on pourrait considérer une réponse qui est
entre les mains du greffier comme ayant été déposée en catimini
le jour de la reprise des travaux. Dans le cas où
la Chambre ne siège
pas et où
le document est déposé le mercredi suivant le quinzième
jour du mois, il sera inscrit dans les Journaux de la Chambre
le lendemain du mercredi en question.
-
Dans le cas où
la Chambre ne siège
pas, par respect pour la Chambre, le ministre doit également garder
le document confidentiel jusqu'à
ce qu'il soit reçu au bureau du greffier. Une fois déposée auprès
du greffier, la réponse peut être
rendue publique, mais on doit en faire parvenir copie, accompagnée
d’une lettre du Ministre, aux porte-parole des critiques de l’opposition
afin de les informer du dépôt de la réponse et du fait qu’elle
ne figure pas encore dans les Journaux de la Chambre, et qu’elle
est rendue publique immédiatement.
Si le Parlement a été
prorogé le jour prévu pour le dépôt, la
réponse doit être
déposée le premier jour de la nouvelle session parlementaire.
Procédure à suivre pour le dépôt d’une réponse globale au Sénat
Après
que la réponse du gouvernement a été approuvée par le Cabinet, elle est
déposée au Sénat. Deux possibilités
s’offrent lorsque le Sénat siège.
La réponse est déposée
directement au Sénat. Le
leader ou le leader adjoint du gouvernement au Sénat la dépose en
deux exemplaires, dans les deux langues officielles, au cours de la
période réservée aux affaires courantes et ordinaires.
La réponse est remise directement au greffier
du Sénat, accompagnée
d’une lettre signée par le leader du gouvernement au Sénat,
conformément au paragraphe 28(1), sans déposer de documents durant
la période consacrée aux affaires courantes.
Dans le cas où
le Sénat ne siégerait pas à la date prévue pour le dépôt,
la procédure suivante s’applique :
-
Lorsque le Parlement ne siège
pas, par respect pour le Sénat, le ministre doit garder le document
confidentiel jusqu’à
ce qu’il soit reçu au bureau du greffier. Une fois déposée auprès
du greffier, la réponse peut être
rendue publique, mais on doit en faire parvenir copie, accompagnée d’une
lettre du ministre, au porte-parole des critiques de l’opposition
afin de les informer du dépôt de la réponse et du fait qu’elle ne
figure pas encore dans les Journaux du Sénat, et qu’elle est
rendue publique immédiatement.
Distribution de la réponse
Quelle que soit la méthode de dépôt choisie :
-
une fois que la réponse du gouvernement
est déposée, les fonctionnaires doivent s’assurer que tous
les parlementaires (c’est-à-dire
les députés et les sénateurs) et le personnel parlementaire ont
rapidement accès à la réponse et que cet accès
est le même
pour tous. Il faut
prévoir environ 500 copies de la réponse du gouvernement. Le
superviseur des services de distribution du Parlement aidera les
ministères à coordonner la distribution générale par le système
postal du Parlement.
Communications
Selon la réponse du gouvernement, on peut recourir
à des activités de communication après
le dépôt au Sénat ou à la Chambre. Il arrive que la direction des communications de certains ministères
veuille émettre un communiqué, organiser un événement médiatique pour le
ministre ou son secrétaire parlementaire, ou encore informer les caucus du
gouvernement et de l’opposition. Encore une fois, les fonctionnaires
doivent s’assurer que tous les parlementaires ont rapidement accès
aux documents et aux événements organisés, et que cet accès
est le même
pour tous.
Conclusion
Dans le système
parlementaire canadien, les ministres sont responsables devant le Parlement,
tant individuellement que collectivement, pour les politiques, les programmes et
les activités du gouvernement. Les fonctionnaires secondent les ministres dans
l’exercice de leurs fonctions parlementaires. Par conséquent, on devrait
accorder une attention particulière à la préparation des réponses afin de veiller
à ce que, dans tous les cas, le gouvernement dépose une réponse globale
rédigée dans l’esprit de l’article 131 du Règlement du Sénat ou de l’article 109
du Règlement de la Chambre.
Pour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec le Secrétariat
de la législation et de la planification parlementaire/conseiller (BCP) au
957-5250.
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