II

REVUE DE L'ANNÉE

Au cours des 18 derniers mois, divers événements ont eu d’énormes conséquences pour la fonction publique du Canada.

La réforme constitutionnelle

Le processus de réforme constitutionnelle a tenu le devant de la scène nationale et constitué la principale priorité du gouvernement pendant la majeure partie de 1992. De longues consultations et négociations ont été menées afin d’arriver à un accord constitutionnel susceptible de recueillir l’adhésion à la fois des gouvernements et des citoyens. Elles ont abouti à l’accord de Charlottetown qui a fini par être rejeté au référendum du 26 octobre.

Cette période de négociations constitutionnelles a été marquée à la fois par le partage des compétences à l'égard de certains programmes et politiques et par la façon dont les gouvernements fédéral et provinciaux devraient coordonner leurs efforts. Les fonctionnaires fédéraux ont fourni des conseils et un appui exceptionnels au gouvernement tout au long de cette période d’activité intense. Leurs efforts continuent de porter fruit, les gouvernements fédéral et provinciaux continuant de collaborer à l’amélioration de la qualité des services publics offerts aux Canadiens.

Les compressions budgétaires

Au lendemain du référendum, on s’est penché de nouveau sur l’économie canadienne. Élément de la stratégie gouvernementale visant à réduire le déficit et à affermir la croissance économique, l’Exposé économique du 2 décembre 1992 a réduit de 3 p. 100 les dépenses de fonctionnement de l’ensemble des ministères pour les exercices 1993-1994 et 1994-1995 et gelé les traitements des fonctionnaires pour deux ans, soit jusqu’à la fin de 1994-1995.

Une nouvelle baisse des dépenses de fonctionnement de l’État a été annoncée dans le budget d’avril 1993. D’importantes réductions des budgets de fonctionnement des ministères, dont le fonds pour les dépenses imprévisibles et les nouveaux projets, ont été annoncés pour la durée du cadre financier. Ces mesures sont révélatrices du besoin constant d’abaisser les frais généraux et de tirer le maximum des dépenses engagées pour les programmes.

À la suite de la réorganisation du 25 juin (voir plus bas), un montant de 150 millions de dollars a été retranché de nouveau des budgets de fonctionnement. Et dans le budget de février 1994, on a annoncé une réduction supplémentaire des budgets de fonctionnement de l’ordre de 1,5 milliard de dollars sur trois exercices, soit de 1994-1995 à 1996-1997.

Si la poursuite du programme de restrictions a des incidences énormes sur l’activité gouvernementale, elle se répercute aussi directement sur les employés. Dans le budget de février 1994, le gouvernement a annoncé la reconduction du gel des salaires de la fonction publique et des autres employés fédéraux (personnes nommées et employées) et la suspension des augmentations salariales ⁹   pour deux ans. Autrement dit, le traitement des fonctionnaires aura été gelé cinq ans sur six, entre 1991 et 1997.

De plus, la rémunération au rendement des cadres supérieurs est abolie depuis 1991-1992 et celle des sous-ministres depuis 1990 - 1991. À l’origine, la part de salaire destinée à la rémunération au rendement aurait été prélevée sur le salaire de base de ces employés. Son abolition a constitué, pour ces employés de niveau supérieur, une réelle baisse de revenu de l’ordre de 5% par an pour les gens de rendement moyen et d’un pourcentage encore plus élevé pour ceux ayant un rendement supérieur. Cette abolition a tout particulièrement touché les plus performants, ceux-là mêmes auxquels nous demandons de tenir les rênes des ministères et organismes.

Pour les employés syndiqués, le budget de 1994 a également inclus un gel des augmentations qui marquaient la progression de chaque employé jusqu’au sommet de sa catégorie correspondant à son poste. Là encore, les répercussions financières sur les employés sont importantes.

L’adoption du projet de loi C-26: La Loi sur la réforme de la fonction publique

Un important pas vers le renouveau de la fonction publique a été franchi au moment de l’adoption du projet de loi C-26, Loi sur la réforme de la fonction publique, par le Parlement en décembre 1992 et de sa promulgation le l^er avril 1993. Il s’agissait de la première révision importante de la législation concernant la gestion de la fonction publique depuis plus de 25 ans. Le nouveau cadre législatif a fourni une assise légale aux nombreux changements apportés à la gestion des ressources humaines et de l’administration, qui étaient envisagés dans le Livre blanc sur Fonction publique 2000.

La Loi modifie la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur les biens de surplus de la Couronne. Elle prévoit des dispositions concernant ainsi la mutation ¹⁰   , le pouvoir de simplifier le système de classification des emplois et la rationalisation du processus de dotation. De plus, l’égalité de traitement des employés a été renforcée par suite des nouvelles dispositions relatives à l’équité en matière d’emploi, à l’abolition des stages probatoires à l’exception de celui qui marque l’entrée dans la fonction publique et à la syndicalisation plus rapide des employés nommés pour une période déterminée.

Ces mesures ont, pour la plupart, apporté des améliorations dans le fonctionnement du système de gestion du personnel. Les mutations par exemple fonctionnent - on peut combler des postes plus rapidement; les gens peuvent plus facilement se déplacer pour tirer parti de nouvelles occasions; et les organismes sont plus en mesure de faire face aux changements organisationnels.

La classification reste un domaine où nous n’avons pas obtenu les résultats escomptés. La direction prise par le Livre blanc sur Fonction publique 2000 est bonne, mais nous devons redoubler d’efforts pour mettre en place un système nouveau et simplifié. Tant que ce système simplifié ne sera pas mis en place, les gestionnaires tout comme les employés continueront à être frustrés par la complexité et les retards occasionnés par la structure actuelle de plus de 70 groupes professionnels, à l’intérieur desquels on trouve de multiples niveaux.

La réorganisation gouvernementale

Le 25 juin 1993, la Première ministre Campbell est entrée en fonction et a annoncé une importante réorganisation du gouvernement qui a touché directement ou indirectement tous les ministères de la fonction publique.

La réorganisation a donné naissance à des ministères organisés selon des axes fonctionnels plutôt qu’autour de clientèles données et réunissant des éléments d’orientation et de programme indispensables dans des secteurs essentiels comme l’emploi et la sécurité du revenu. Cette concentration de fonctions avait pour but d’internaliser des décisions qui, jusque là, nécessitaient de longues consultations interministérielles, renforçant ainsi l’autorité des ministres dans leurs domaines de compétence ¹¹ .

Voici quelques-uns des changements organisationnels annoncés en juin:

• le nombre de ministères est passé de 32 à 23;
• 8 nouveaux ministères ont été créés ou ont reçu de nouveaux mandats;
• 15 autres ont été fusionnés ou abolis.

On a demandé à tous les ministères de présenter des plans de rationalisation administrative et de fusion des structures et opérations de gestion régionales.

En raison de la réorganisation, de nouveaux ministères assument la responsabilité de grands secteurs d’activités ayant une énorme incidence sur la société canadienne. Parmi ces ministères, mentionnons entre autres:

Développement des ressources humaines

Ce nouveau ministère permet de coordonner les initiatives par lesquelles le Canada investit dans le capital humain. Il réunit dans un seul portefeuille les programmes de soutien des revenus individuels et ceux touchant l’emploi et les ressources humaines liés aux exigences de l’économie nationale et du marché du travail.

Industrie

Le ministère de l’Industrie dicte les grandes orientations du gouvernement concernant les affaires et le développement industriel. Il joue aussi un rôle de premier plan dans l’amélioration de l’infrastructure scientifique et constitue un portefeuille clé pour assurer la compétitivité du Canada.

Patrimoine canadien

Ce nouveau ministère a pour objectif de renforcer le sentiment d’identité et du patrimoine canadien fondé sur les caractéristiques premières du Canada - le bilinguisme et le multiculturalisme - et nos divers patrimoines et cultures.

Santé

La création du nouveau ministère de la Santé s’explique par la nécessité d’élaborer une politique générale et de rechercher des solutions aux enjeux liés au financement d’un régime de santé de grande qualité à prix abordable au Canada.

Travaux publics et Services gouvernementaux

Ce nouveau ministère est chargé de fournir de manière plus rentable tous les services communs de l'administration gouvernementale. Il réunit pratiquement tous les services offerts aux ministères et organismes de gouvernement fédéral.

Organismes centraux: Bureau du Conseil privé/Bureau des relations fédérales-provinciales et Secrétariat du Conseil du Trésor/Bureau du Contrôleur général

Les structures de la gestion centrale du gouvernement ont subi deux grands changements: on a tout d’abord rattaché le Bureau des relations fédérales-provinciales au Bureau du Conseil privé, renforçant ainsi le soutien au Premier ministre pour l’ensemble de ses responsabilités. On a ensuite intégré le Bureau du Contrôleur général dans le Secrétariat du Conseil du Trésor. Cette mesure préserve et renforce la fonction « vérification » au sein d’un bureau au budget allégé. Ensemble, ces changements représentent une diminution importante des coûts administratifs de la fonction publique.

Pendant que l’on ramenait de 32 à 23 le nombre de ministères, le nombre de sous-ministres était réduit en conséquence et, peu de temps après, celui de sous-ministres adjoints diminuait de 17 p. 100, passant de 319 à 266.

Ces changements au sein du personnel ont été effectués sous ma direction générale et, dans le cas des S-MA, sous la direction de la Commission de la fonction publique. Les décisions concernant la réaffectation des S-MA ont été prises en partant du principe que ces cadres supérieurs sont une ressource de l'ensemble de l'administration gouvernementale et que l’on doit mettre en valeur et utiliser leurs talents dans l’intérêt général de la fonction publique tout entière.

À quelque niveau que ce soit, il est toujours difficile de décider et - pour les personnes visées - d’accepter une réduction des effectifs. Dans ce cas-ci, la décision n’a été prise, par un comité des sous-ministres, qu’au terme d’un examen de chaque cas et des besoins présents et futurs de la fonction publique. Et cette décision a en outre fait prendre conscience que la réduction de la taille de l’État entraînait une diminution du nombre de ses cadres dirigeants.

Outre le nombre plutôt restreint de cadres dirigeants directement touchés, quelque 200 autres cadres supérieurs des ministères visés ont vu leurs attributions changer. Cette situation était souvent due au fait que l’on avait regroupé les fonctions administratives de plusieurs ministères au sein d'un nouvel organisme unique. Ici encore, la Commission de la fonction publique, travaillant avec les sous-ministres compétents, est intervenue afin d’aider à placer dans d’autres ministères les employés touchés.

De plus, des milliers d’autres fonctionnaires dont l’emploi n’était pas menacé directement par la réorganisation ont été touchés autrement. Certains ont changé de sous-ministre ou de sous-ministre adjoint; d’autres ont vu leur direction ou service passer à un nouveau ministère, ou leur supérieur fut réaffecté. Ces changements ont provoqué un choc. Ils engendrent des dépenses et occasionnent certains désordres que seul un but valable peut légitimer.

Les structures du gouvernement du Canada d’avant le 25 juin s’étaient accrues et adaptées aux besoins du pays des années 50, 60 et 70. Ces structures reflétaient aussi le fait que, au fil des ans, le Cabinet avait fini par compter une quarantaine de ministres. À l’opposé, les changements effectués en juin illustraient les réalités du gouvernement des années 90 - un Cabinet moins nombreux et donc le besoin d’un gouvernement restreint et plus efficace, le besoin d’un processus du cabinet allégé, le besoin d’une plus grande cohérence dans les nouvelles politiques englobant les domaines organisationnels traditionnels et, par-dessus tout, le besoin de renforcer l’autorité ministérielle et de contrôler les opérations du gouvernement.

J’estime que les changements organisationnels de 1993 - effectués par un gouvernement et acceptés (après certains rajustements) par son successeur - constituent effectivement une démarche nécessaire et positive pour le gouvernement du Canada et pour la fonction publique. Ils ont permis de faire des choix au chapitre des orientations et des programmes, qui auraient été impossibles avec les anciennes structures. Dans la mesure où ils ne restent pas sans effet, les changements de juin et de novembre 1993 ont donné aux ministres et à leurs collaborateurs de meilleurs outils pour relever les importants défis auxquels le Canada est confronté.

Les élections et la transition à un nouveau gouvernement

Le 25 octobre dernier, les Canadiens ont élu un nouveau gouvernement. Tout comme elle l’avait fait auparavant dans des circonstances semblables, la fonction publique a montré son expérience et son savoir-faire en aidant la nouvelle administration à s’installer et à mettre en application son programme électoral.

À l’entrée en fonction du nouveau gouvernement le 4 novembre, le Premier ministre a annoncé d’autres changements dans la structure gouvernementale dont la création du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration et le rétablissement du ministère du Solliciteur général. Il a aussi nommé Marcel Massé ministre responsable du Renouveau de la fonction publique. Cette nomination atteste que le gouvernement tient à la fonction publique en tant qu’institution et entend préserver son aptitude à répondre aux besoins de l’État et des Canadiens.

La restructuration au sein des ministères

Pour réussir, un changement organisationnel se doit d’être à la fois rapide et judicieux. C’est ce que nous avons fait. Et, autre règle d’or du processus de mise en œuvre, le service offert aux Canadiens ne doit en aucun cas être perturbé. Cette consigne a été respectée par tous les ministères intéressés.

La mise en œuvre a été menée sur deux fronts. Dans les ministères, le processus de restructuration ¹² de chaque organisme touché a été dirigé par les sous-ministres et leurs équipes de gestion. Pour surveiller et orienter l'ensemble du processus global de mise en œuvre, on a créé un Bureau de la mise en œuvre, composé de sous-ministres représentant les ministères axiaux et organismes centraux, placé sous ma direction et doté d’un petit secrétariat rattaché au Bureau du Conseil privé. Le Bureau de la mise en œuvre était chargé de donner promptement suite à ce qui avait été décidé en juin pour mettre fin à la période de flottement vécue par les employés et leur clientèle.

Pour améliorer encore le processus de restructuration, la Première ministre a créé un nouveau Comité consultatif de la restructuration gouvernementale, qui relève maintenant du ministre chargé du Renouveau de la fonction publique.

Le Comité a été invité à donner son avis sur la restructuration gouvernementale, en se concentrant sur la réduction des coûts, l’accroissement de l’efficacité et l’amélioration du service offert aux Canadiens. Il s’est réuni environ tous les mois et a donné des conseils fort utiles sur divers points.

La mise en œuvre du plan de réorganisation et de restructuration, dans sa forme initiale, devait se faire en trois étapes:

Étape I: Fusion administrative

Pour les nouveaux ministères, l’étape I voulait dire la mise en place de nouvelles structures et équipes de gestion. Pour l’ensemble des ministères, elle signifiait la préparation de la fusion administrative et la rationalisation des opérations. En l’espace de quelques semaines, les structures et équipes de direction des ministères ont été mises en place; au début de l’automne, les plans de fusion des fonctions administratives étaient prêts et, au moment de la rédaction du présent rapport, ils avaient été en grande partie exécutés. L’achèvement des travaux de planification de l’étape I a été marqué par la signature d’ententes sur le rendement entre chacun des sous-ministres et moi. On y expose les attentes au sujet du rendement et les économies escomptées.

Étapes II et III: Rationalisation des opérations et réexamen fondamental des programmes et services

Ces deux étapes avaient pour but d’axer davantage les activités de la fonction publique sur les réalisations concrètes et la clientèle en rationalisant les structures régionales et en utilisant les nouvelles techniques d’information en vue d’améliorer le service et réduire les coûts.

L’arrivée du nouveau gouvernement a été marquée par un temps d’arrêt bien compréhensible, les ministres devant prendre connaissance de leurs nouveaux portefeuilles et le gouvernement devant peser, dans son ensemble, les importantes décisions concernant l’examen des programmes et des rôles fédéraux-provinciaux.

Le budget de février 1994 fixe le cadre à l’intérieur duquel les ministères ont reçu l’ordre d’examiner les programmes et de rentabiliser les systèmes de prestation de services et d’en élaborer de nouveaux. Sur ce plan, les investissements stratégiques en technologies de l’information seront primordiaux. Le gouvernement s’est déjà engagé à réaliser des économies de deux milliards de dollars en évitement des coûts sur cinq ans grâce à l’application des technologies de l’information et la modernisation des systèmes internes.

Dans ce contexte, la nomination récente d’un Dirigeant principal de l’informatique (DPI) au Secrétariat du Conseil du Trésor montre que le gouvernement est bien décidé à prendre la tête du mouvement visant à répandre l’usage des technologies de l’information et d’une meilleure gestion de l’information dans toute la fonction publique. En mars 1994, le président du Conseil du Trésor a publié le Plan directeur pour le renouvellement des services gouvernementaux à l’aide des technologies de l’information qui a été rédigé par le DPI suite à des consultations à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement.

Figurent parmi les principales initiatives prises sous la direction du DPI:

• le partage des services de soutien locaux;
• le partage des systèmes de gestion du personnel, des finances et du matériel;
• réingénierie des processus d’affaires;
• l’élaboration d’une infrastructure de systèmes pour l’ensemble du gouvernement.

Deux autres événements touchant les employés sont dignes d’être mentionnés. Tout d’abord, pour permettre de placer avec succès autant d’employés que possible, on a imposé le 21 juillet 1993 de strictes limitations au recrutement externe. Dans le cadre du budget de février 1994, ces limitations ont été prolongées indéfiniment. Comme on l’indique plus haut, une autre disposition du Budget, visant encore une fois à sauvegarder des emplois face à la réduction globale des dépenses de fonctionnement, a consisté à reconduire, jusqu’à la fin de l’exercice 1996-1997, le gel des salaires prévu par la loi.

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