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III

Préparer l'avenir

Introduction

La fonction publique vit tant de changements qu'on perd parfois de vue ce qui demeure et continuera de faire sa force à l'avenir.

La fonction publique est une institution nationale essentielle au bon fonctionnement de la société démocratique canadienne de tradition parlementaire. Elle contribue à la prospérité, au bien-être et à la qualité de vie des Canadiens, elle est la gardienne des lois et des règlements qui protègent les principes démocratiques qui nous sont chers.

Le rôle de la fonction publique, de même que ses responsabilités, découlent des valeurs et des idéaux que les citoyens, les leaders politiques et les parlements ont choisi pour l'ensemble de la société canadienne.

La fonction publique est une institution non partisane, hautement professionnelle qui conseille le gouvernement avec franchise et honnêteté, non pour des motifs idéologiques, mais parce que l'histoire nous a démontré que c'est la meilleure façon de servir les Canadiens et leurs représentants élus. Des experts et des professionnels de haut niveau veillent à ce que les citoyens bénéficient de programmes et de services spécialisés. Les conseils qu'ils donnent aux ministres et au Cabinet se fondent sur des analyses objectives et bien documentées.

Les fonctionnaires fédéraux de demain continueront de s'inspirer des valeurs du passé :

• le service du Canada et des Canadiens;

• la loyauté au gouvernement légitimement élu;

• l'honnêteté, l'intégrité et la probité;

• les principes du mérite et de l'équité.

Ces valeurs aideront la fonction publique de demain à demeurer une institution cohérente et intégrée. Elles reflètent les idéaux et l'engagement de tous les fonctionnaires; elles sont un facteur de cohésion et fixent des normes de conduite et de rendement.

Préparer l'avenir

Trois tâches principales attendent la fonction publique au cours des prochaines années :

• continuer de moderniser la prestation des services;

• renforcer la capacité d'élaboration de politiques;

• bâtir une institution nationale dynamique et adaptée aux besoins de l'avenir.

Moderniser la prestation des services

Ces dernières années, la fonction publique a réussi à améliorer sensiblement la qualité des services qu'elle fournit aux Canadiens. Elle a mis l'accent sur l'efficience, l'efficacité et l'économie. Les fonctionnaires fédéraux travaillent, en étroite collaboration avec leur clientèle, à améliorer la prestation des services. Il y a eu des progrès importants, mais il reste du travail à faire pour que les programmes soient conçus et exécutés de manière à mieux répondre aux besoins de la clientèle. Ce sera l'un des grands défis de la fonction publique.

Ce défi, il faudra le relever dans le contexte actuel :

• le public et les élus continueront de s'interroger quant à la taille et au rôle de l'administration fédérale, compte tenu des ressources disponibles;

• le rôle et les responsabilités des divers gouvernements continueront de changer;

• les Canadiens continueront d'exiger des services diversifiés de haute qualité, sans ressources supplémentaires;

• la clientèle continuera de demander une participation accrue à la conception des programmes et une prestation mieux adaptée à ses besoins;

• on continuera d'exiger plus d'ouverture et de transparence dans toutes les décisions;

• les modes traditionnels de prestation des services continueront de faire place à l'usage de la nouvelle technologie de l'information.

Les fonctionnaires en contact direct avec le public vivent au quotidien cette réalité complexe. Ils sont aux premières loges pour interpréter et comprendre les besoins de leur clientèle, encore faut-il leur donner le pouvoir d'agir. Il convient donc d'envisager les mesures décrites ci-après, dans le contexte de la gestion d'une fonction publique moderne.

Assurer les services en fonction de la clientèle

La fonction publique doit organiser la prestation de services en partant des besoins de la clientèle. Il faudra s'inspirer d'exemples comme les centres de services aux entreprises du Canada afin d'envisager des « regroupements de services » dans lesquels un groupe de ministères et agences se partagerait la responsabilité et le coût de la prestation d'une gamme de services. Les « regroupements de services » ne se limiteraient pas nécessairement aux ministères fédéraux. Des partenariats avec des entreprises à but non lucratif, des entreprises privées ou d'autres ordres de gouvernement permettraient de pousser l'innovation et la spécialisation bien plus loin qu'il n'est possible de le faire avec une seule organisation.

Pour cela, il faudra réexaminer la délégation des pouvoirs financiers et administratifs entre les organismes centraux et les ministères, mais également entre les sièges sociaux et les bureaux régionaux et locaux. Les modifications apportées ces 15 dernières années aux systèmes de gestion administrative, de gestion budgétaire et de gestion du personnel ont fourni aux ministères plus de contrôle sur les dépenses de programmes et les budgets de fonctionnement, mais la délégation vers les échelons inférieurs et entre ministères n'a pas toujours suivi.

Les ministères de première ligne devraient avoir la possibilité de se déléguer des pouvoirs et des responsabilités entre eux, ou en déléguer à des groupes de gestionnaires travaillant ensemble à fournir toute une gamme de services. Il faudra par conséquent repenser nos régimes traditionnels d'imputabilité verticale.

Explorer de nouveaux modèles organisationnels

Il faut penser à de nouveaux modèles organisationnels de prestation des services, envisager de recourir davantage à d'autres formes d'organisation, par exemple des tribunaux, des sociétés d'État ou des organismes de services spéciaux. La fonction publique du Canada a fait des progrès plutôt modestes comparativement à d'autres États occidentaux. L'expérience d'autres pays nous apprend que la prestation des programmes pourrait être améliorée si l'on recourait à des organismes spécialisés astreints à des obligations rigoureuses de reddition de comptes.

Il faudra cependant pour cela examiner soigneusement comment assurer la cohésion entre les organisations relevant d'un même ministre. Ces expérimentations soulèvent des questions importantes qu'il faudra étudier avec prudence. Il faudra s'interroger sur les fonctions et structures de la fonction publique, sur la façon de l'administrer, sur la façon de recruter, de rémunérer et d'assurer la mobilité interministérielle.

Optimiser le réseau de prestation des services

Il faudra repenser le réseau optimal de prestation des services aux Canadiens. La nouvelle technologie de l'information sera d'une aide inestimable. On réalisera des économies en favorisant l'échange d'information entre ministères ­ en offrant des « guichets uniques » de service, et même en fournissant le service directement à domicile. Grâce aux réseaux et au partage de l'information, le périmètre d'action d'une organisation ne devrait pas faire obstacle à l'amélioration du service. La nouvelle technologie de l'information rend possible l'intégration des bases de données et la mise en commun des programmes. Ainsi, la clientèle devrait pouvoir avoir accès de façon intégrée aux programmes et services de l'administration fédérale.

La technologie aidera également le gouvernement du Canada à demeurer en contact étroit avec les Canadiens. Les réseaux électroniques et les techniques interactives permettront à la fonction publique de se rapprocher de sa clientèle. Chaque fonctionnaire pourra se tenir au courant des besoins de ses clients et y répondre sans être installé à proximité.

Les ministères et organismes fédéraux ont plusieurs expériences en cours, et il convient de s'en réjouir. Le Secrétariat du Conseil du Trésor fournira le leadership et l'orientation stratégique nécessaires.

Des groupes de hauts fonctionnaires de l'administration centrale et des régions se sont portés volontaires pour approfondir ces questions. Leurs idées et leurs suggestions inspireront l'action des ministères et organismes. Ces groupes :

• exploreront de nouveaux modèles de prestation des programmes;

• examineront des options pour rationaliser, intégrer et optimiser les points de service fédéraux;

• débattront de l'évolution de la fonction publique et de ses effectifs;

• examineront la gestion globale des services généraux de l'administration fédérale.

La fonction publique sera invitée à débattre de ces questions et à y fournir des solutions.

Renforcer la capacité d'élaboration de politiques

Ces dernières années, la fonction publique a subi de profondes transformations, mais l'un de ses rôles essentiels, l'élaboration de politiques, a reçu moins d'attention. Un groupe de hauts fonctionnaires a récemment examiné la capacité de l'administration fédérale à cet égard. Il a conclu que notre fonction d'élaboration de politiques se porte bien, qu'il existe un peu partout dans l'administration fédérale de brillants cerveaux et d'excellentes pratiques, mais qu'il fallait porter plus d'attention à l'élaboration de politiques stratégiques et de politiques à long terme, notamment pour les questions horizontales ou transsectorielles.

La tâche à laquelle chaque ministère devra s'atteler consiste à renforcer notre capacité d'élaboration de politiques, de sorte que le gouvernement dispose de la recherche de base et de l'analyse des options dans tous les grands domaines d'intervention.

Les politiques à long terme

La fonction publique doit être mieux armée pour s'attaquer aux questions de politiques à long terme. Pour élaborer les politiques publiques, il faut être capable d'anticiper, à moyen et à long terme, comment les facteurs généraux de changement influenceront l'avenir du Canada. Même si cela peut paraître évident, ces observations soulignent l'importance d'opter pour une approche globale et pour une réflexion soutenue, plutôt que de simplement réagir aux demandes de conseils du jour. Comme l'ont amplement indiqué les événements en 1994-1995, les demandes du gouvernement ont démontré l'importance de fournir des conseils stratégiques de haute qualité.

Les hauts fonctionnaires devront s'assurer que leurs organisations ne sont pas absorbées par les « crises de l'heure » au point de négliger l'élaboration de politiques à long terme. Ce sera une responsabilité et un défi constants pour les ministères. Il faudra s'assurer que leurs meilleurs analystes ne seront pas accaparés par les affaires courantes au point de n'avoir plus de temps ni d'énergie à consacrer aux travaux de recherche et d'élaboration de politiques à long terme qui sont nécessaires pour guider et conseiller le gouvernement. Il incombe tout particulièrement aux sous-ministres de veiller à ce que cet équilibre soit atteint.

Les questions dites horizontales

La fonction publique doit trouver des moyens de mieux s'occuper des questions horizontales ou transsectorielles, notamment en développant les mesures incitatives et les mesures de responsabilisation appropriées. Trouver les moyens de traiter efficacement des questions horizontales est une tâche difficile, tous les pays occidentaux essaient de s'améliorer. Jusqu'ici, la fonction publique ne s'est pas montrée sur ce plan à la hauteur des principes de collaboration interministérielle qu'elle professe, et elle doit s'améliorer.

La prépondérance des questions horizontales et transsectorielles ­ c'est-à-dire sur lesquelles aucun ministère n'a de compétence exclusive ni ne dispose des ressources requises pour décider seul des orientations contemporaines ­ exige que les fonctionnaires de nombreux ministères collaborent à l'élaboration des conseils stratégiques et des politiques plus qu'ils ne l'ont fait par le passé. Les lignes de démarcation entre ministères et la structure de responsabilité hiérarchique ne doivent pas faire obstacle à l'élaboration de politiques optimales. À l'avenir, les ministères devront travailler d'une manière différente, de sorte que la collaboration, les partenariats et la consultation en vue de dégager un consensus seront primordiaux.

Au cours des années à venir, les fonctionnaires devront par conséquent :

• se familiariser avec de nouvelles façons d'élaborer les politiques;

• faire face à de nouveaux défis;

• trouver de nouvelles façons d'améliorer la collaboration sur les questions horizontales.

La nécessité de travailler de concert les obligera à concevoir un système de responsabilisation permettant de définir clairement le rôle et les responsabilités de chacun et de récompenser la collaboration. Le but ultime sera de renforcer la capacité d'élaboration de politiques pour pouvoir fournir aux ministres les meilleurs conseils et options stratégiques pour répondre aux défis de l'avenir.

Il faut examiner de nouvelles façons d'aborder les questions horizontales. Pour favoriser l'élaboration de recommandations conçues en commun par plusieurs ministères, il faudra peut-être constituer plus de groupes spécialisés ou temporaires, au sein desquels des fonctionnaires venant d'horizons divers travailleront ensemble sur un dossier stratégique particulier.

On a créé des groupes de travail chargés d'examiner ces questions et de faire rapport à l'ensemble des sous-ministres en 1995-1996. Ces groupes examineront divers scénarios susceptibles d'améliorer la planification à moyen et à long terme dans la fonction publique et de permettre de gérer les questions horizontales, notamment de nouveaux régimes de reddition de comptes.

La relève

Parmi les défis que devra relever la fonction publique, le plus important consistera peut-être à s'assurer qu'elle demeurera une institution nationale moderne et dynamique. Ce défi concerne tous les fonctionnaires. Pour que la fonction publique du Canada maintienne sa réputation en tant que l'une des plus importantes institutions du pays, elle doit pouvoir attirer et retenir des gens de talent. Il faudra pour cela qu'elle renouvelle ses effectifs par le recrutement et qu'elle continue de consacrer les sommes nécessaires au perfectionnement des fonctionnaires.

Comme on l'a signalé plus haut, le gel des traitements imposé à la fonction publique au cours des dernières années nuira sérieusement à sa capacité d'attirer des personnes de talent et de les retenir. Elle doit par ailleurs faire face à un sérieux problème de relève :

• plus de 30 p. 100 des fonctionnaires appartenant actuellement à la catégorie de la direction pourront prendre leur retraite d'ici la fin du siècle, et ce pourcentage passera à environ 70 p. 100 en 2005;

• plus de 20 p. 100 de la relève immédiate aux postes de direction sera en mesure de prendre sa retraite d'ici la fin du siècle, et ce pourcentage passera à environ 45 p. 100 en 2005;

• plus de 15 p. 100 des fonctionnaires de la catégorie scientifique et professionnelle pourront prendre leur retraite d'ici la fin du siècle, et ce pourcentage passera à 35 p. 100 en 2005.

Il faudra très bientôt regarnir les rangs des cadres supérieurs de la fonction publique. Même si l'on y procède actuellement à une importante compression des effectifs, il faudra veiller à attirer et à former les dirigeants de demain. Les recrues seront essentielles au rajeunissement de la fonction publique, par l'apport d'idées nouvelles sur la façon de mieux servir les Canadiens.

Le recrutement de jeunes diplômés ne représente toutefois qu'un aspect du renouvellement. Il faudra aussi prendre des mesures pour doter les postes supérieurs de la fonction publique et faire en sorte que la succession s'effectue en douceur. Le renouvellement des cadres supérieurs sera l'occasion de réévaluer le genre de leadership et les compétences en gestion qui seront nécessaires pour bien diriger la fonction publique de demain.

Conclusion

Lorsque des organisations connaissent des tensions et des changements considérables, on les presse souvent de renouveler leur vision pour unir leurs membres et les inspirer. On se demande alors si les valeurs établies sont en conflit avec les nouvelles façons de faire les choses.

La fonction publique du Canada a une vision et un mandat clairs. Quels que soient le poste qu'ils occupent, leur tâche, leur programme ou leur lieu de travail, tous les fonctionnaires fédéraux ont le même but : servir les Canadiens et leur gouvernement. L'attitude du public et les institutions politiques évoluent, mais notre tradition d'une fonction publique professionnelle politiquement indépendante transcende les réformes ou les restructurations. La fonction publique continuera de jouer un rôle important dans la vie des Canadiens. Les valeurs fondamentales qui sous-tendent le travail de tous les fonctionnaires fédéraux restent d'actualité et sont aussi importantes que jamais.

En tant que fonctionnaires, nous devons être conscients de l'importance de notre contribution à la qualité de vie des Canadiens. Nous devons être fiers de la profession et de la carrière que nous avons choisies et du travail que nous accomplissons, et cela devrait se manifester dans notre façon de servir les Canadiens et leur gouvernement.

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