3.0 La science et l’incertitude dans la prise de décisions
Cinq principes généraux d’application
4.1 La précaution est une démarche légitime et particulière de décision dans la gestion du risque
Ce Cadre énonce les modalités d'application de la précaution dans la prise de décisions scientifiques dans les secteurs d'activité réglementés au palier fédéral et concernant la protection de la santé et de la sécurité, l'environnement, et la conservation des ressources naturelles.
Qu'est-ce que l'application de la précaution?
La « précaution », le « principe de précaution », ou « l'approche de précaution », exprime l'idée qu'il ne faut pas invoquer l'absence de certitude scientifique complète pour différer les décisions comportant un risque de préjudice grave ou irréversible.
L'application de la précaution est intrinsèque à la prise de décisions scientifiques pour gérer le risque, et se caractérise par trois éléments fondamentaux : la nécessité de prendre une décision, l'existence d'un risque de préjudice grave ou irréversible, et l'absence de certitude scientifique absolue.
Il y a déjà longtemps que l'on applique la précaution au Canada dans les domaines d'activité réglementés au palier fédéral. L'obligation du gouvernement à cet égard est régie par les dispositions pertinentes des lois fédérales, des ententes fédérales-provinciales exécutoires et des ententes internationales auxquelles le Canada est partie.
Des lignes de conduite et une assurance sont-elles nécessaires?
Étant donné les circonstances particulières de l'application de la précaution, notamment l'absence de certitude scientifique au sujet d'un risque de préjudice grave ou irréversible, des lignes directrices et une certaine assurance sont nécessaires pour guider la prise de décisions, notamment dans les cas où l'incertitude scientifique est grande.
Quel est le but de ce Cadre?
Ce Cadre est destiné à renforcer et à décrire la pratique canadienne actuelle. Il vise donc :
Le Cadre est foncièrement un prisme qui permet de s'assurer que la prise de décisions avec précaution est conforme aux valeurs et aux priorités sociales, environnementales et économiques des Canadiens. Il complète deux documents du gouvernement: Cadre de gestion intégrée du risque et Cadre applicable aux avis en matière de science et de technologie : Principes et lignes directrices pour une utilisation efficace des avis relatifs aux sciences et à la technologie dans le processus décisionnel du gouvernement.
Au Canada, il y a fort longtemps que l'on applique la précaution aux programmes de réglementation scientifique. La technologie, la mondialisation et l'économie du savoir produisent des changements considérables dans les secteurs privé et public. Le risque, inhérent aux activités des individus et des entreprises, contribue à accroître l'incertitude. Conjugués à des événements fortement médiatisés et comportant un certain degré de risque, ces changements font ressortir la nécessité d'adopter des stratégies plus efficaces pour gérer le risque et pour tirer parti des opportunités offertes par le changement.
Il est rare qu'un gouvernement puisse agir en se basant sur une certitude scientifique complète, garantissant un risque nul. De fait, les gouvernements sont toujours appelés à faire face à des risques nouveaux ou naissants qui sont associés à des opportunités nouvelles, ce qui les oblige à prendre des décisions dans un contexte de grande incertitude scientifique. Toutefois, le besoin de prendre des décisions face à l'incertitude scientifique est devenu de plus en plus grand et de plus en plus visible par le public, ce qui a débouché sur une plus grande prise de conscience du problème par celui-ci et sur la nécessité croissante d'appliquer la précaution à la prise de décisions.
Alors que c'est essentiellement aux étapes d'élaboration des options et de prise de décisions que s'applique la précaution, celle-ci est clairement reliée à l'analyse scientifique (on ne peut l'appliquer sans une évaluation sérieuse des facteurs scientifiques et des risques correspondants). En fin de compte, son application est une question de jugement fondée sur des valeurs et des priorités, mais compliquée par l'aspect foncièrement dynamique de la science – même si l'information scientifique peut être non concluante, il y a toujours des décisions à prendre car la société s'attend à ce que les risques soient pris en compte et gérés, et à ce que les niveaux de vie augmentent.
Au Canada, la précaution est appliquée avec souplesse, compte tenu des besoins de chaque situation. De plus, on utilise des démarches fondées sur des règles pour atteindre les résultats qu'exigent des lois particulières ou les obligations internationales (p. ex., la gestion des pêches).
Comme la démarche scientifique est souvent caractérisée par l'incertitude et le débat, le processus décisionnel pour la gestion des risques associé à l'information scientifique exige un jugement sûr. L'application de la précaution à la prise de décisions se distingue de la gestion traditionnelle du risque à cause du degré plus élevé d'incertitude scientifique, des paramètres permettant d'établir ce qui constitue un fondement scientifique adéquat, et des aspects particuliers d'un jugement sûr et rigoureux. Dans ce contexte, faire preuve d'un jugement sûr signifie s'interroger à savoir :
Que constitue un fondement scientifique suffisamment solide ou crédible?
Dans les situations traditionnelles de prise de décisions pour gérer les risques, la notion de « preuve scientifique solide » désigne généralement soit une preuve définitive et convaincante appuyant une théorie scientifique, soit une information empirique sérieuse établissant clairement le degré de risque.
Dans le contexte de la précaution, déterminer ce qu'est un fondement scientifique suffisamment solide ou crédible est souvent difficile et peut prêter à controverse. L'accent doit être mis à fournir des arguments solides et crédibles établissant qu'il existe un risque de préjudice grave ou irréversible. La notion de fondement scientifique « suffisamment solide » ou crédible devrait signifier posséder un ensemble d'informations scientifiques – empiriques ou théoriques – permettant d'établir la validité d'une théorie, incertitudes comprises, et révélant un potentiel de risque.
Quelles devraient être les activités de suivi nécessaires?
Étant donné que l'application de la précaution comporte implicitement une incertitude scientifique non négligeable, elle entraîne généralement des activités de suivi, par exemple de recherche et de surveillance scientifiques. Dans certains cas, les ententes internationales (comme l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires de l'Organisation mondiale du commerce) exigent une surveillance scientifique et un suivi quand on applique la précaution. De tels efforts peuvent contribuer à réduire l'incertitude scientifique reliée à certains risques et permettre ainsi de prendre des décisions de suivi éclairées. Dans d'autres cas, établir le degré d'incertitude scientifique peut prendre beaucoup plus de temps ou, à toutes fins pratiques, ne jamais être possible.
Afin de saisir toute la diversité de pensée et d'opinion dans le domaine scientifique, le fondement de la décision devrait être établi à partir de sources scientifiques diverses, en faisant appel à des experts de nombreuses disciplines. Le décideur devrait cependant accorder une importance particulière aux études scientifiques révisées par les pairs et à l'obligation de porter un jugement raisonné. De plus, la fonction scientifique peut s'appuyer davantage sur des processus consultatifs formels, structurés et, s'il y a lieu, indépendants, comprenant des individus dont la réputation et la crédibilité sont largement reconnues.
Qui devrait établir un fondement scientifique crédible?
Savoir qui aurait la charge d'établir un fondement scientifique crédible soulève une question différente : à qui devrait-on confier la responsabilité de produire les données scientifiques et d'établir le fondement de la décision? Parmi les critères que devrait employer le décideur, mentionnons : qui détient la responsabilité ou le pouvoir légal (p. ex., le promoteur de projet qui est désigné agent légal au Canada); qui est le mieux placé pour fournir les données scientifiques; qui est capable de produire des informations opportunes et crédibles.
Bien que ce soit celui qui entreprend une action comportant un risque de préjudice grave qui soit généralement considéré comme la partie responsable, il peut être préférable de prendre cette décision au cas par cas. Des stratégies novatrices peuvent aussi être adoptées, comme des mécanismes de collaboration entre différents paliers de gouvernement et l'industrie. À mesure que le savoir scientifique évolue, cette responsabilité peut varier entre les gouvernements, l'industrie ou un autre promoteur (p. ex., les agents du secteur de la santé documentant les effets préjudiciables d'un produit déjà commercialisé).
Tenir compte du caractère foncièrement dynamique de la science quand on doit prendre une décision
La dynamique inhérente de l'incertitude en science présente des défis uniques. Les changements climatiques en fournissent un bon exemple. La communauté internationale s'accorde généralement pour dire que les activités humaines accroissent les quantités de gaz à effet de serre dans l'atmosphère et que ces augmentations contribuent à modifier le climat de la Terre. Toutefois, il existe de l'incertitude scientifique au sujet de la sensibilité du climat à ces augmentations, particulièrement en ce qui concerne le moment et le caractère régional des changements climatiques. Il existe en outre un degré d'incertitude dans les coûts économiques des mesures possibles pour réduire les gaz à effet de serre, quoique des données indiquent que les répercussions de ces mesures ainsi que les coûts économiques peuvent être gérés et s'adapter aux changements de climat prévus.
Bien que l'information scientifique reste non concluante, il y a des décisions à prendre pour répondre aux attentes de la société en matière d'accroissement des niveaux de vie et de prise en compte des risques potentiels. On doit bien comprendre tout le potentiel des produits et des processus découlant de l'évolution rapide des sciences et de la technologie si l'on veut élaborer correctement les lois et règlements du Canada, ainsi que les ententes et les lignes directrices internationales. On commence seulement à voir apparaître les ramifications de ces phénomènes, lesquelles influeront à terme sur les décisions.
Comme nous l'avons déjà indiqué, l'application de la précaution à la prise de décisions scientifiques pour gérer le risque dépend des circonstances et des facteurs de chaque cas et se caractérise par trois éléments fondamentaux : la nécessité de prendre une décision; l'existence d'un risque de préjudice grave ou irréversible; et l'absence de certitude scientifique absolue.
Les principes énoncés dans ce Cadre reflètent les pratiques actuelles et sont destinés dans l'ensemble à assurer l'uniformité globale de l'application de la précaution, à prévoir la souplesse requise pour tenir compte de circonstances et de facteurs particuliers, et à contrer le mauvais usage ou l'abus de la précaution. Bien qu'ils soient axés sur les aspects du processus qui sont particuliers à la gestion du risque de manière générale, ils ne sauraient amener le décideur à agir de manière contraire à son pouvoir légal. En outre, ce Cadre n'est pas destiné à créer de nouvelles obligations légales d'application de la précaution.
Les principes d'application généraux font ressortir les traits distinctifs de la prise de décision avec précaution, alors que les principes d'application des mesures de précaution décrivent les caractéristiques particulières qui s'appliquent une fois que l'on a décidé que des mesures s'imposent.
Il convient de faire preuve de cohérence quand on détermine un niveau approprié de protection contre le risque. En dernière analyse, le niveau de protection devrait être choisi dans l'intérêt public en évaluant les coûts et avantages potentiels (ou perçus) de l'acceptation du risque, d'une manière qui soit généralement conforme aux valeurs de la société.
On ne devrait pas traiter des situations comparables de manière sensiblement différente, et les décideurs devraient envisager d'utiliser les démarches déjà employées dans des situations semblables afin d'assurer la cohérence des mesures. Les mesures de précaution devraient être choisies avec souplesse et au cas par cas, sauf si elles sont prédéterminées par des ententes ou des dispositions législatives.
L'application des mesures de précaution au Canada devrait être conforme aux obligations internationales de celui-ci et aux exigences énoncées dans la Politique de réglementation.
On devrait évaluer les effets réels et potentiels d'une décision de précaution (agir ou ne pas agir), y compris ses effets sociaux, économiques ou autres.
Le processus décisionnel devrait permettre d'identifier le plus explicitement et le plus rapidement possible les coûts et avantages éventuels, et de cerner le risque que le public est prêt à accepter sur la base d'une preuve scientifique solide et raisonnable, même si elle est incomplète.
Il convient généralement de tenir compte des compromis possibles ou de l'évaluation comparée de risques différents, bien que ce ne soit pas toujours possible si une action urgente est nécessaire. Cela peut garantir que la société tire des avantages nets de la décision, et que l'application de la précaution n'entravera pas involontairement l'innovation ou le changement technologique et les bienfaits généraux qui peuvent en découler.
Évaluer l'efficience des mesures de précaution exige généralement de comparer divers moyens d'action de façon à cerner celui qui permettra de contrer le plus efficacement le risque au moindre coût global. Ce processus peut permettre de prendre les mesures qui imposent le moindre coût ou ont le moins d'incidence négative tout en ramenant les risques à un niveau acceptable.
Avec l'évolution de la science, il est foncièrement approprié d'évaluer l'efficience financière des décisions et des mesures associées et d'en tenir compte dès le départ, dans l'intervalle et, si possible, à longue échéance. Dans certains cas, on ne peut obtenir d'avantage net avant longtemps, par exemple en ce qui concerne les décisions touchant la biodiversité. On devrait néanmoins toujours s'efforcer d'évaluer et de minimiser les coûts continus de façon à pouvoir intégrer les nouvelles données scientifiques qui modifient les facteurs d'efficience financière (y compris les résultats de la mesure du rendement), tout en maintenant la réduction des risques et, s'il y a lieu, l'optimisation des avantages (p. ex., de l'innovation).
Les décideurs devraient tenir compte des coûts et avantages généraux de leurs décisions pour s'assurer que la société en bénéficie dans l'ensemble (p. ex., un meilleur bilan de santé pour les enfants ou les bienfaits apportés par l'innovation ou les changements technologiques).
Quand on doit choisir entre plusieurs types de mesures offrant un niveau similaire de réaction au risque de préjudice, on devrait s'efforcer de choisir les mesures entravant le moins le commerce.
Les facteurs d'entrave minimale au commerce devraient être appliqués en tenant compte à la fois du commerce international et du commerce intérieur. Cela vaut surtout pour le commerce international où il existe un système de disciplines et de mécanismes permettant à d'autres États de contester la nature et l'incidence des mesures de précaution.
Un cadre d'application de la précaution dans le processus décisionnel scientifique en gestion du risque énonce les principes directeurs à suivre pour appliquer de manière cohérente et rationnelle la précaution à la prise de décisions sur les risques de préjudice grave ou irréversible en l'absence de certitude scientifique absolue, eu égard aux politiques, lois et ententes internes du gouvernement fédéral et aux ententes et lignes directrices internationales dans les secteurs où la science joue un rôle.
On s'attend à ce que les agents des ministères et organismes fédéraux tiennent compte de ces principes pour prendre leurs décisions et pour collaborer à l'élaboration, de concert avec leurs parties prenantes, de directives détaillées pour l'application de la précaution dans leur propre domaine de responsabilité.