Notes pour une allocution
de l'honorable Stéphane Dion
Président du Conseil privé et
ministre des Affaires intergouvernementales

lors du débat en deuxième lecture
du projet de loi C-20

Chambre des communes

Ottawa, Ontario

le 14 décembre 1999

Monsieur le Président,

Le projet de loi sur la clarté dont j'ai l'honneur de débattre aujourd'hui en deuxième lecture précise les circonstances dans lesquelles cette Chambre déclarerait que le gouvernement du Canada serait tenu d'entreprendre la négociation de la séparation d'une province d'avec le Canada.

C'est là un sujet grave et triste que celui d'une éventuelle séparation de notre pays. Mais paradoxalement, il révèle à quel point le Canada est un vrai pays. Car c'est parce que les liens humains qui nous unissent ont été si solidement et étroitement tissés au fil des décennies qu'il faudrait prendre d'infinies précautions si, malheureusement, on entreprenait un jour de les trancher.

Ce projet de loi respecte l'avis de la Cour suprême du 20 août 1998 et y donne effet. Il circonscrit les responsabilités incontournables qui reviennent au gouvernement du Canada et à la Chambre des communes. Il le fait tout en respectant les prérogatives du gouvernement et de l'Assemblée nationale du Québec et des autres acteurs politiques de notre fédération.

1. L'obligation de négocier en cas de clarté

Si la population d'une province exprimait clairement sa volonté de faire sécession du Canada, le gouvernement du Canada devrait entreprendre la négociation de cette sécession. Mais en l'absence d'une telle volonté claire, il ne doit pas entreprendre une telle négociation. Telle est la position du gouvernement du Canada. Elle est raisonnable. C'est là le gros bon sens.

Et c'est ce gros bon sens qui a guidé le gouvernement du Canada dans le passé, aussi bien en 1980 qu'en 1995.

Face à la question confuse du référendum de 1980, le Premier ministre Trudeau avait déclaré, le 14 mai 1980, que si le «Oui» était majoritaire, il dirait à M. Lévesque : «Si vous frappez à la porte de la souveraineté-association, il n'y a pas de négociation possible.»

En 1995, le 18 septembre, le Premier ministre du Canada avait déclaré en cette Chambre : «Depuis des mois et des mois, je demande au gouvernement du Québec de poser une question claire. Il pose maintenant une question ambiguë.» Il avait aussi fait valoir qu'une majorité de 50 % plus un n'était pas suffisante pour démanteler le Canada. Le lendemain du référendum, le premier novembre 1995, le chef de l'opposition officielle, aujourd'hui premier ministre du Québec, avait pris acte de cette position : «On se rappelle, en effet, que (le Premier ministre du Canada) a déclaré en cette Chambre qu'il se réservait de ne pas respecter un verdict favorable à la souveraineté en cas d'une majorité serrée pour le oui.»  Le 27 janvier 1996, deux jours après mon assermentation comme ministre, le quotidien Le Soleil de Québec me cite ainsi : «Si le Québec malheureusement votait avec une majorité ferme sur une question claire pour la sécession, j'estime que le reste du Canada a l'obligation morale de négocier le partage du territoire.» J'ai réitéré cette position dans mes lettres publiques au Premier ministre du Québec et à ses ministres.

Le procureur général du Canada a lui aussi dit, au moment où il annonçait le renvoi à la Cour suprême en septembre 1996, que «dans l'éventualité peu probable où la population du Québec décidait qu'elle ne veut plus faire partie du Canada (...). Nous négocierons (...).»

De fait, c'est exactement ce qu'a conclu la Cour suprême dans son avis rendu deux ans plus tard, le 20 août 1998 : vous êtes obligés de négocier la sécession seulement si c'est clair. La Cour a attribué aux acteurs politiques la responsabilité de déterminer en quoi consiste une question claire et une majorité claire dans le cadre d'un référendum sur une sécession.

Négocier la sécession en cas de clarté, ne pas la négocier en l'absence de clarté, telle a été la position du gouvernement du Canada dans le passé, tel est ce que lui enjoint de faire l'avis de la Cour suprême, et tel est ce que stipule le projet de loi sur la clarté.

Ce projet de loi précise les responsabilités incontournables du gouvernement du Canada et de la Chambre des communes. En même temps, il respecte pleinement les prérogatives du gouvernement et de l'Assemblée nationale du Québec.

Le gouvernement du Québec peut poser la question qu'il veut aux électeurs québécois. Mais le gouvernement du Canada et la Chambre des communes, à titre d'acteurs politiques, ont le devoir d'évaluer par eux-mêmes si la question et la majorité indiquent un appui clair en faveur de la sécession avant de conclure que le gouvernement du Canada est tenu d'entreprendre de négocier la rupture du Canada.

Il saute aux yeux que cette Chambre se devrait d'évaluer la clarté d'un appui à une sécession avant que le gouvernement du Canada n'entreprenne de négocier celle-ci. Car la négociation viserait à effacer toutes les responsabilités, tant de cette Chambre que du gouvernement du Canada, envers une partie de la population canadienne.

Même le porte-parole bloquiste en matière d'affaires intergouvernementales et son chef en ont convenu. En effet, le 8 décembre dernier, mon critique bloquiste et député de Beauharnois- Salaberry déclarait : «S'il y a un rôle où le gouvernement fédéral peut être fondé d'agir en lisant l'opinion de la Cour, (...) c'est après le référendum qu'il pourra évaluer la clarté de la question et de la majorité requises afin de déterminer s'il y a une obligation de négocier.» Nous ne sommes donc pas loin d'être d'accord.  Déterminer que le gouvernement du Canada doit entreprendre la négociation d'une sécession serait une décision majeure pour cette Chambre. Elle ne saurait en ignorer les lourdes conséquences pour la population entière du Canada. Un référendum sur une sécession n'est pas une élection ordinaire. Les électeurs n'auraient pas l'occasion de revoir leur choix quatre ans plus tard. La négociation du démantèlement d'un pays moderne et démocratique est une tâche énorme, inédite d'ailleurs. Nombre de questions difficiles et complexes seraient soulevées, mettant en cause les droits et les intérêts de tous les citoyens du pays. Cette Chambre ne saurait conclure que le gouvernement du Canada est tenu de faire subir une telle épreuve aux Canadiens que si la volonté de rupture est claire.

Nous Québécois, avons droit, au même titre que tous les autres Canadiens, à ce que nos deux gouvernements dotés de pouvoirs constitutionnels, notre gouvernement provincial et notre gouvernement fédéral, respectent pleinement notre droit sur le Canada.

Cela veut dire, concrètement, que si nous indiquions clairement, par référendum, notre volonté de cesser de faire partie du Canada afin de faire du Québec un État indépendant, alors notre gouvernement fédéral aurait l'obligation d'entreprendre la négociation de la fin de notre appartenance au Canada, la fin de ses responsabilités constitutionnelles envers nous. Mais qu'en l'absence de cette volonté claire de sécession, notre gouvernement fédéral a l'obligation contraire : celle de continuer d'exercer, pacifiquement, ses responsabilités constitutionnelles à notre égard; celle de garantir toutes nos prérogatives en tant que Canadiens au Québec, partout au Canada, partout dans le monde.

Il y va de notre droit sur le Canada. Pour sa part, le gouvernement du Canada entend respecter ce droit des Québécois. D'où ce projet de loi.

2. Les critère pour évaluer la clarté de la question

Personne ne peut sérieusement soutenir que le gouvernement du Canada serait obligé de négocier la sécession quelle que pourrait être la question. Celle-ci doit porter clairement sur la sécession. Une question confuse rendrait toute négociation impossible. Il n'est que raisonnable, que pour mener à la négociation d'une sécession. il faille une question claire sur la sécession.

Il faudrait que la question énonce clairement que la province cesserait de faire partie du Canada et qu'elle deviendrait un État indépendant. C'est ce que prévoit le projet de loi.

La notion de «volonté» de faire sécession est essentielle. La Cour suprême parle de la «volonté de ne plus faire partie du Canada», et non de la «volonté de confier un mandat de négocier». C'est parce qu'on veut la sécession qu'on entreprend de la négocier. On ne la négocie pas pour découvrir si par hasard on la veut.  Le projet de loi indique qu'une question claire sur la sécession doit porter exclusivement sur la sécession. Cela va de soi. Y introduire d'autres éléments empêcherait de savoir si la population veut vraiment la sécession. Une question comme celle de 1980 ou celle de 1995, qui ferait référence à des notions d'association ou d'offre de partenariat avec le Canada, ne pourrait mener à aucune négociation parce qu'il serait impossible de savoir si les électeurs du Oui veulent vraiment cesser de faire partie du Canada.

3. Les critère pour évaluer la clarté de la majorité

Le droit québécois, tout comme le droit fédéral canadien, prévoit qu'un référendum est une consultation. Les autorités politiques en évaluent la portée en fonction notamment de la clarté de la question et de la clarté des résultats. Aussi, la Loi sur les consultations populaires du Québec ne fixe aucun seuil, ni cinquante pour cent plus un, ni un autre. «Ce caractère consultatif des référendums fait qu'il serait inutile d'inclure dans la loi des dispositions spéciales à l'égard de la majorité requise ou du taux nécessaire de participation», comme en fait état le livre blanc sur les consultations populaires de 1977.

Il est courant en démocratie d'exiger une majorité référendaire claire avant de procéder à un changement radical aux conséquences virtuellement irréversibles. C'est le cas d'un vote pouvant conduire à la négociation d'une sécession. Il ne faudrait jamais entreprendre de telles négociations sur la base d'une majorité incertaine qui pourrait fondre face aux difficultés que pose immanquablement la scission d'un pays. Cela ne vaut pas la peine d'imposer à tous ce risque, car les possibilités qu'un telle tentative de sécession réussisse sont quasi nulles en l'absence d'une majorité claire. On en convient au Québec.

On ne brise pas un pays avec un appui de 50 % plus un. Cela ne s'est jamais produit. Au contraire, hors du contexte colonial, les référendums qui ont été tenus lors de processus de sécession réussie ont toujours dégagé des majorités de plus de 70 %. Les leaders séparatistes dans le monde disent : «Permettez à mon peuple de voter dans des conditions justes et vous verrez qu'il veut se séparer». Ils ne disent pas : «La moitié de mon peuple veut se séparer».

À deux reprises déjà, les Québécois ont répondu non à la sécession même avec des questions formulées de façon à gonfler artificiellement l'appui au Oui. À chaque fois le gouvernement péquiste a promis de revenir à la charge. «À très bientôt», «À la prochaine», a-t-il déclaré au lieu de prendre acte de la volonté des électeurs. Le gouvernement péquiste a fait connaître sa volonté de tenir un troisième référendum sur la sécession d'ici la fin de son présent mandat. Et il ne dit pas qu'il s'agira du dernier.  Tant que la population québécoise leur répondra non, les leaders indépendantistes entendent lui soumettre à nouveau leur projet de sécession. Mais si d'aventure ils obtenaient un «Oui», si serré soit-il , ils tenteraient de faire la sécession. Les conséquences de celle-ci seraient irréversibles, car il est presque impossible de reconstruire un pays après l'avoir brisé. Les électeurs du «Non» ne pourraient pas dire «À très bientôt» ou «À la prochaine».

Il y a donc une asymétrie entre les conséquences d'un «Oui» et celles d'un «Non» à la sécession. Un «Non» veut dire «À la prochaine», un «Oui» veut dire «Pour toujours». Seul un «Oui» peut donner lieu à un changement irréversible, qui engage les générations futures. Il faut une majorité claire avant d'entreprendre de négocier la possibilité d'un tel changement.

La Cour suprême demande aux acteurs politiques d'évaluer la clarté d'une éventuelle majorité en faveur de la sécession. C'est pas moins de treize fois qu'elle a mentionné dans son avis l'expression «majorité claire» ou «claire majorité». Le qualificatif «clair» veut évidemment dire qu'il faut plus qu'une faible majorité. Mais la Cour a aussi ajouté que la détermination de la clarté a une dimension qualitative qui demande une évaluation politique, dans la pleine connaissance des circonstances concrètes.

Aussi est-il impossible de déterminer cette majorité claire aujourd'hui, dans la quiétude d'un Canada uni, en dehors de toute turbulence référendaire, car les circonstances dans lesquelles cette évaluation politique devrait être faite nous sont inconnues.

Il faudrait d'abord que le gouvernement ayant proposé un référendum sur la sécession cherche, après la tenue de ce référendum où une question claire aurait été posée, à engager des négociations sur la sécession. On peut penser que devant une majorité qui manquerait de clarté, ce gouvernement en viendrait de lui-même à la conclusion qu'il vaut mieux ne pas aller de l'avant. Il serait insensé, par exemple, de lier une décision aussi grave aux résultats d'un recomptage judiciaire.

Mais dans l'hypothèse où le gouvernement du Canada serait saisi d'une invitation à négocier, la Chambre des communes procéderait à un examen et, par résolution, déterminerait si, dans les circonstances, une majorité claire s'est prononcée pour la sécession, en prenant là encore en compte les autres points de vue qui s'exprimeraient.

4. Des négociations conformes à l'avis de la Cour suprême

Le dernier paragraphe du projet de loi énonce qu'aucun ministre ne peut proposer de modification constitutionnelle portant sur la sécession d'une province du Canada, à moins que le gouvernement du Canada n'ait traité, dans le cadre des négociations, des conditions de sécession expressément mentionnées par la Cour, soit la répartition de l'actif et du passif, toute modification des frontières de la province, les droits, intérêts et revendications territoriales des peuples autochtones du Canada et la protection des minorités.

La Cour demande aux participants à ces éventuelles négociations de traiter de ces enjeux, mais elle les invite aussi à ne déterminer aucun résultat à l'avance. Le projet de loi respecte là encore l'avis de la Cour suprême.

Ainsi, touchant les frontières, la Cour suprême a écrit : «Nul ne peut sérieusement soutenir que notre existence nationale, si étroitement tissée sous tant d'aspects, pourrait être déchirée sans efforts selon les frontières provinciales actuelles du Québec.»

Les frontières pourraient donc être négociées. Il est certain qu'en vertu de la Constitution canadienne, les frontières d'une province ne peuvent être modifiées sans l'accord de l'assemblée législative de la province. Il se pourrait cependant que la démocratie et la recherche sincère de la justice pour tous ne rendent la séparation possible qu'au moyen d'un accord sur une modification des frontières. Mais le projet de loi n'offre aucune certitude en ce sens.

Le projet de loi ne reprend donc pas la position soutenue dans le passé par le critique bloquiste en matière constitutionnelle, selon laquelle les peuples autochtones habitant le Québec auraient le droit de «continuer de faire partie du Canada» en cas de sécession de la province (C.D. Howe, 1992; voir aussi Bélanger-Campeau, 1991).

À deux reprises, en 1980 et en 1995, des populations autochtones au Québec ont manifesté par référendums leur volonté claire de continuer de faire partie du Canada. Si une telle volonté claire des Autochtones du Québec devait se manifester à nouveau, le gouvernement du Canada ne peut garantir à l'avance le sort qui lui serait réservé mais il s'engage à en tenir compte lors des négociations de la sécession. Le gouvernement aurait à coeur toutes ses responsabilités envers tous les Canadiens.

La Chambre des communes, tous les députés en cette Chambre, pourraient évaluer la façon dont le gouvernement aurait mené ces négociations infiniment pénibles, graves et difficiles.

Conclusion

Raisonnable, ce projet de loi est dans l'intérêt de tous. Cela inclut ceux de mes concitoyens québécois qui souhaitent l'indépendance du Québec. Ils peuvent et doivent convenir que leur projet d'indépendance politique ne peut se réaliser que dans la clarté et la légalité. Agir autrement, tenter d'accéder à l'indépendance dans l'ambiguïté, sans filet de sécurité juridique, c'est ne pas respecter les Québécois, c'est aussi vouer le projet d'indépendance à l'échec, à une impasse décevante et coûteuse pour tous.

Ce que les leaders indépendantistes défendent dans cette affaire, ce n'est pas le droit des Québécois. Aucun de nos droits comme Québécois n'est menacé par ce projet de loi sur la clarté, bien au contraire. Personne en ce pays ne veut retenir les Québécois dans le Canada contre leur volonté clairement exprimée. Non, ce que les leaders indépendantistes défendent, c'est leur capacité à entretenir la confusion sur leur projet. Ils défendent leur soi-disant droit à la confusion.

Jusqu'à présent, le gouvernement du Québec a réagi à l'annonce de ce projet de loi par un délire polémique tout à fait regrettable. Entre autres amabilités, il a affirmé que ce projet de loi était d'inspiration soviétique, visait à transformer le Canada en prison et déshonorait le Canada au regard du monde démocratique.

Si le Canada doit être qualifié de «prison» parce qu'il ne saurait envisager sa divisibilité autrement que dans la légalité et la clarté, comment alors faudrait-il qualifier tous ces États démocratiques qui se déclarent indivisibles? Et comment d'ailleurs faudrait-il qualifier le pays indivisible en lequel les leaders indépendantistes veulent transformer le Québec? Une prison?

La vérité est qu'en s'obligeant ainsi par la loi à négocier la sécession en cas de clarté, le Canada fait preuve d'une ouverture inédite dans le monde démocratique face au phénomène sécessionniste.

D'ailleurs, à ceux si nombreux, de mes concitoyens qui tiennent à l'unité canadienne et qui, pour cette raison, s'attristeront de voir leur Parlement adopter une loi qui envisage l'éventuelle scission du Canada, je veux transmettre la conviction profonde du gouvernement du Canada que, dans la clarté des choses, jamais les Québécois ne renonceront à leur pleine appartenance au Canada.

Le gouvernement du Canada est persuadé que les Québécois choisiront toujours de demeurer dans le Canada, qu'ils insisteront de façon constante pour améliorer le Canada de l'intérieur, qu'ils accepteront toujours l'aide des autres Canadiens et qu'en retour ils ne les priveront jamais de tout l'apport de la culture québécoise, du dynamisme québécois. Nous, Québécois, ne voudrons jamais priver personne, ni nous-mêmes ni les autres êtres humains, des bienfaits de l'unité canadienne partout chez nous, partout dans le monde.

L'allocution prononcée fait foi

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