« Les droits linguistiques
au Canada :
une application symétrique et asymétrique »
Notes pour une allocution
de l’honorable Stéphane Dion
Président du Conseil privé et
ministre des Affaires intergouvernementales
Discours prononcé dans le
cadre du
Colloque sur les droits linguistiques
Faculté de droit
Université de Moncton
Moncton (Nouveau-Brunswick)
le 15 février 2002
L’allocution prononcée fait foi
Le titre du colloque qui nous réunit tous aujourd’hui – « Les droits linguistiques au Canada : une application symétrique ou asymétrique? » – renvoie à l’une des questions les plus fondamentales de la vie en société : qu’est-ce que l’égalité?
Pour certains, le traitement asymétrique des droits est synonyme d’inégalité : cela signifie que des citoyens auront moins, qu’ils seront « moins égaux ».
Pour d’autres, c’est le traitement symétrique qui est source d’inégalité : en donnant la même chose à tout le monde, indépendamment des besoins, on rend le fort plus fort et le faible plus faible.
Pour ma part, je soutiens que cette antinomie entre symétrie et asymétrie est tout à fait surmontable dans les faits. Il nous faut une approche symétrique, car il y a des droits universels rattachés à la condition humaine qui doivent être accordés à tous sans exception; il nous faut aussi une approche asymétrique, car la justice ne consiste pas à offrir à tous rigoureusement la même chose indépendamment des besoins de chacun.
Le terme qui exprime le mieux ce qu’il nous faut rechercher est la notion tocquevillienne d’égalité de considération : tous les citoyens ont le droit d’être considérés avec le même respect.
La meilleure façon d’y parvenir est de partir du principe que les droits doivent être symétriques sauf si les circonstances exigent un traitement asymétrique pour des raisons de justice.
Permettez que j’examine avec vous comment cette notion d’égalité de considération peut s’appliquer aux réalités linguistiques du Canada. Je le ferai en trois temps, en examinant d’abord la question du point de vue sociologique, puis du point de vue juridique et finalement de celui du gouvernement du Canada.
1. L’asymétrie des langues au Canada
Pour des raisons pratiques, un pays ne peut accorder à toutes les langues un statut officiel. Il lui faut bien créer une asymétrie juridique entre la ou les langues qui sont officielles et celles qui ne le sont pas. Au Canada, bien que certaines langues autochtones bénéficient d’un statut particulier, et bien que notre population multiculturelle réunisse une très riche diversité linguistique, le français et l’anglais sont nos deux langues officielles.
Dans ce contexte où deux langues sont officielles, les Canadiens vivent quatre situations différentes :
a) Les anglophones vivant en dehors du Québec sont triplement majoritaires. Ils le sont à la fois dans leur province, dans leur pays et leur langue domine le continent. Elle rayonne sur la planète comme jamais une autre ne l’a fait dans le passé, même pas le latin dans l’Antiquité. Ils n’ont pas besoin de protection linguistique particulière.
b) Les francophones du Québec sont nettement majoritaires dans leur province, mais ils se trouvent, avec les autres francophones, minoritaires au Canada et ne sont plus, selon l’expression consacrée, qu’une goutte dans un océan anglophone si l’on tient compte du voisinage du géant américain. Ils ressentent la pression de l’anglais, lequel exerce une forte attraction, notamment sur les immigrants.
c) Les anglophones du Québec parlent la langue de la majorité du Canada et du continent, mais ils se trouvent minoritaires dans leur province, là où ils vivent au quotidien. Eux aussi connaissent des situations différentes, selon qu’ils se trouvent, par exemple, à Montréal, dans les Cantons de l’Est ou en Gaspésie.
d) Les francophones vivant ailleurs qu’au Québec sont dans une situation linguistique triplement minoritaire : dans leur province, dans leur pays et sur le continent. C’est là une condition qu’ils partagent tous, au-delà des différences de contextes bien réelles. Par exemple, les francophones du Nouveau-Brunswick sont les seuls à former le tiers de la population de leur province, alors que dans les autres provinces les francophones ne dépassent pas 5 % de la population. Les francophones du Manitoba sont concentrés géographiquement d’une façon qui fait défaut à ceux de la Saskatchewan. La situation des francophones de la région d’Ottawa contraste avec celle des francophones du Nord de l’Ontario. Mais ces différences bien réelles ne changent rien au fait que la condition triplement minoritaire des francophones de toutes ces provinces et territoires les expose à l’assimilation si rien n’est fait pour la contrer.
Voilà donc les quatre situations vécues par les Canadiens et qui risquent de les diviser selon leurs intérêts linguistiques propres. La cohésion sociale du pays exige que tous fassent leurs les intérêts de chacun et que la majorité anglophone, en particulier, prenne à cœur la cause de la minorité francophone et voie dans le français l’occasion de s’ouvrir à une langue et à des expressions culturelles qui enrichissent le Canada et le définissent profondément.
La situation au Québec pose de ce point de vue un défi particulier. Le Québec forme évidemment, au sein du Canada, une société distincte ou unique dont la population est formée de deux communautés linguistiques pouvant revendiquer des protections à titre de minorités. Les anglophones québécois ne doivent pas oublier la vulnérabilité du français en Amérique du Nord tandis que les francophones doivent tenir compte des préoccupations légitimes de la minorité anglophone de leur province.
C’est donc sur la base d’une compréhension réelle des différences entre les quatre situations que doit se fonder la solidarité de tous les Canadiens en ce qui a trait aux langues officielles de leur pays. Une majorité croissante d’entre eux ressent cette solidarité. Par exemple, un sondage1 évalue à 69 % l’appui au bilinguisme officiel chez les jeunes anglophones (18-29 ans) vivant à l’extérieur du Québec, comparativement à un appui de seulement 27 % chez les 60 ans et plus.
L’épanouissement des minorités dépend en bonne partie d’elles-mêmes, notamment de la volonté des parents de transmettre leur héritage linguistique et culturel à leurs enfants. Mais encore faut-il que les ressources soient disponibles. Les communautés de langue officielle ont besoin de l’aide de tous les Canadiens. Pour inciter les Canadiens à renforcer toujours davantage cette solidarité linguistique nécessaire, il faut que les textes juridiques, les tribunaux et les gouvernements les y convient. Examinons ensemble la question juridique.
2. Symétrie et asymétrie des droits
Si, au Canada, nos deux langues officielles étaient symétriques dans les faits, c’est-à-dire si elles étaient parlées autant l’une que l’autre et avaient la même force d’attraction, il ne serait pas nécessaire de pousser très loin les dispositions juridiques pour établir leur égalité statutaire. À la limite, il suffirait de les reconnaître comme les langues officielles du Parlement et des tribunaux fédéraux, disposition que l’on retrouve à l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867.
Mais chacun sait que le français est vulnérable en Amérique du Nord. Le laisser-faire linguistique ne peut qu’accroître cette vulnérabilité dans les faits. Cette situation vulnérable du français nécessite donc la progression de la symétrie juridique des deux langues.
Depuis 1969, il s’est produit au Canada une véritable révolution des droits linguistiques qui a fait nettement progresser le traitement symétrique en droit des deux langues officielles. Parmi les changements les plus importants, il faut mentionner notamment : la Loi sur les langues officielles de 1969 et celle de 1988 au niveau fédéral, les dispositions linguistiques inscrites dans le Code criminel en 1978, celles contenues dans la Charte canadienne des droits et libertés, la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick de 1969 et la Loi reconnaissant l’égalité des communautés linguistiques officielles du Nouveau-Brunswick de 1981 (qui a été enchâssée dans la Constitution en 1993), la Loi sur les services en français en Ontario, la Politique sur les services en langue française du Manitoba ou encore la loi sur les services en français de l’Île-du-Prince-Édouard.
Il reste encore beaucoup à faire et la progression du traitement symétrique des deux langues officielles n’a pas été égale partout au Canada. Par exemple, il serait souhaitable que les minorités de toutes les provinces bénéficient des protections constitutionnelles reconnues aux Anglo-Québécois et aux Franco-Manitobains ou du bilinguisme officiel du Nouveau-Brunswick.
Les communautés de langue officielle gagneraient à ce que notre droit, ainsi que son application, élargissent davantage la portée du statut symétrique du français et de l’anglais. Je sais que des contraintes démographiques peuvent être invoquées : on fait valoir que, dans certains domaines, il serait déraisonnable d’établir une symétrie juridique des langues là où les locuteurs minoritaires sont trop peu nombreux. L’exemple type est bien sûr l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, lequel confère aux parents appartenant à la minorité linguistique un droit de gestion et de contrôle sur les établissements d’enseignement qui leur sont destinés, mais cet article précise explicitement que la mise en œuvre de ce droit est modulée selon « le nombre d’(...) enfants ». Heureusement, la Cour a veillé, comme dans les affaires Mahe2 et Arsenault-Cameron3, à ce que cette contrainte du nombre ne soit pas d’une exigence indue quand il s’agit de justifier le droit à une école ou à une structure de gestion telle qu’un conseil scolaire.
En plus de la progression sur un plan juridique du traitement symétrique des deux langues officielles, les dernières décennies ont vu apparaître deux formes de droit asymétrique dont le but est de compenser la vulnérabilité du français ou des minorités de langue officielle.
La première forme est celle qui a pour objet de protéger le français au Québec, étant entendu que les francophones québécois, bien que majoritaires dans leur province, constituent une minorité linguistique au Canada et sur le continent. La Charte de la langue française du Québec fait du français la seule langue officielle du Québec tout en reconnaissant à la minorité anglophone des garanties qui font à plusieurs égards défaut aux minorités francophones de certaines autres provinces.
La Charte canadienne des droits et libertés, elle aussi, prévoit un régime asymétrique pour le Québec en ce qui a trait à la question cruciale du choix de la langue d’instruction. En effet, l’article 59 de la Charte précise que l’alinéa 23(1)a) n’entre en vigueur dans cette province qu’après autorisation de l’assemblée législative ou du gouvernement du Québec. L’application de cet alinéa donnerait aux parents anglophones qui ne sont pas nés au Canada le droit de faire instruire leurs enfants dans des écoles anglaises au Québec.
La Cour elle-même a admis que la protection du français pouvait justifier un traitement asymétrique, dans certaines circonstances et à certaines conditions. Dans le jugement Ford4, la Cour suprême du Canada a indiqué que la protection du français au Québec pouvait justifier la prédominance du français en matière d’affichage commercial, mais ne justifiait pas pour autant que l’on bannisse l’anglais ou d’autres langues. Le caractère distinct du Québec est ainsi pris en compte par les tribunaux, comme l’ont confirmé deux anciens juges en chef de la Cour suprême, le regretté Brian Dickson5 et le très honorable Antonio Lamer6, ainsi que l’actuelle juge en chef, la très honorable Beverley McLachlin, laquelle a déclaré : « Je pense que c’est clair, selon plusieurs de nos décisions, que nous essayons d’être sensibles à toutes les régions du Canada mais, bien sûr, le Québec a une histoire extrêmement unique (...) ».7
La deuxième forme d’asymétrie juridique que je veux relever est celle qui vise à compenser la vulnérabilité de plusieurs de nos communautés linguistiques et du français en général. La Cour suprême a progressivement constitué une jurisprudence dynamique et libérale de ce point de vue.
Ainsi, dans l’affaire Mahe, la Cour a statué que, dans des circonstances particulières, les écoles de la minorité linguistique pourraient être justifiées de recevoir un montant supérieur, par élève, à celui versé aux écoles de la majorité, compte tenu des contraintes additionnelles qui pèsent sur elles. L’article 23, écrit-elle, « confère à un groupe un droit qui impose au gouvernement des obligations positives de changer ou de créer d’importantes structures institutionnelles »8.
Dans l’affaire Arsenault-Cameron9, elle a précisé que l’article 23 n’a pas pour objet de renforcer le statu quo par l’adoption d’une conception formelle de l’égalité qui viserait principalement à traiter de la même façon les groupes majoritaires et minoritaires de langue officielle. Au contraire, elle a statué que cet article repose sur la prémisse que l’égalité réelle exige que les minorités de langue officielle soient traitées différemment, si nécessaire.
Dans l’arrêt Beaulac, une cause de droit criminel, la Cour a stipulé que l’approche dynamique et libérale ne valait pas seulement pour le droit à l’instruction dans la langue de la minorité : « Les droits linguistiques doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada. »10.
« L’art de juger, c’est de comprendre le contexte de tout problème »11, a bien résumé la juge en chef de la Cour suprême, Mme McLachlin.
3. Symétrie et asymétrie des politiques fédérales
Alors même que la Cour suprême du Canada prend en compte la vulnérabilité du français, serait-il possible que le gouvernement du Canada privilégie une politique linguistique strictement symétrique et aveugle aux circonstances? C’est ce qu’on lui reproche parfois. Ainsi, la Commission des États généraux sur la situation et l’avenir de la langue française au Québec accuse le gouvernement du Canada de vouloir imposer « un traitement prétendument égal de l’anglais et du français, sans égard à l’asymétrie réelle des groupes concernés et, en particulier, à la spécificité du Québec, avec comme résultat l’illusion que les forces d’attraction en faveur de l’anglais et du français sont les mêmes. Or, on le sait, la réalité est tout autre »12.
Mais oui, on le sait. Le gouvernement du Canada le sait très bien et c’est pour cette raison qu’il déploie des efforts particuliers pour la cause du français.
Il est certain que le gouvernement du Canada est conscient de ses responsabilités envers la minorité anglophone du Québec et s’efforce de les assumer du mieux qu’il peut. Il est certain aussi que le gouvernement du Canada n’entend pas établir une asymétrie juridique abstraite qui ferait en sorte qu’a priori, avant même de considérer les besoins, les communautés minoritaires anglophones passeraient en second. Cela serait injuste et je peux vous dire que ce n’est pas ce que les représentants des communautés francophones et acadiennes nous demandent de faire.
Ce que fait plutôt le gouvernement du Canada, c’est qu’il agit comme la Cour le suggère : il ajuste ses politiques et ses programmes en fonction des besoins de chacun. Par exemple, s’il transfère près de 153 millions de dollars par année aux gouvernements provinciaux pour aider au financement des écoles de la minorité linguistique, c’est parce que ces dernières, comme l’a souligné la Cour dans le cas de l’affaire Mahe, doivent assumer des frais supplémentaires du fait qu’elles œuvrent en situation minoritaire.
Chaque politique est conçue en fonction des besoins qui émergent du contexte, qu’il s’agisse des ententes Canada-communautés, ou de chaque entente fédérale-provinciale-territoriale pour l’instruction dans la langue de la minorité, ou pour l’enseignement de la langue seconde, ou pour la promotion des langues officielles, ou pour la prestation de services publics touchant notamment les arts et la culture, la santé, la traduction, la formation linguistique, le développement économique et les services juridiques.
Si, au bout du compte, les sommes que les différents programmes de Patrimoine canadien destinent aux minorités de langue officielle font en sorte que les francophones vivant en dehors du Québec reçoivent un financement par habitant qui est plus de deux fois supérieur à celui accordé aux anglophones du Québec, ce n’est pas en raison d’une volonté de privilégier le français a priori, c’est plutôt parce que les besoins ne sont pas les mêmes.
Prenons un autre exemple : celui des politiques culturelles, exemple pertinent tant il est vrai qu’une langue s’épanouit grâce à la culture. Si le gouvernement du Canada consacre aux cultures d’expression française une part de ses investissements qui excède nettement le poids démographique des francophones, c’est que souvent, les besoins sont plus pressants de ce côté. Ainsi, alors que les francophones forment le quart de la population canadienne, voici les pourcentages des budgets fédéraux qui sont consacrés à la langue française ou aux cultures d’expression française :
- Radio-Canada : 40 %;
- financement du Conseil des arts du Canada pour les artistes et le théâtre : 34 %;
- financement du Conseil des arts du Canada pour les écrivains et les éditeurs : 34 %;
- productions et co-productions cinématographiques de l’Office national du film : 34 %;
- cinéma, télévision et multimédia produits par Téléfilm Canada : 34 %;
- programme d’aide à l’édition : 48 %; programme d’aide à l’enregistrement : 40 %.
Cette aide supplémentaire est tout à fait justifiée quand on tient compte des coûts et des risques additionnels qui pèsent sur les cultures d’expression française en Amérique du Nord : économies d’échelle moindres, plus petits marchés, etc. Certaines de ces activités culturelles sont parfois perçues comme étant trop concentrées à Montréal, mais je puis vous assurer que le gouvernement du Canada ne ménage aucun effort pour que ses politiques linguistiques et culturelles tiennent compte des circonstances particulières de chaque province, de chaque communauté.
Comme l’a écrit ma collègue, la ministre du Patrimoine canadien, l’honorable Sheila Copps, elle qui fait tant pour la promotion du français au Canada, nos politiques pour le français, au-delà de leur grande diversité, visent à « prendre en considération le caractère unique et distinct de la culture québécoise et des besoins et particularités des communautés francophones dans les autres régions du Canada ».13
Conclusion
Il nous faut une application symétrique des droits linguistiques qui accorde une considération égale à tous les Canadiens, et recourir à un traitement asymétrique quand c’est nécessaire. Cela exige de nous à la fois de la volonté et de la générosité. Je sais que les Canadiens en sont capables.
Le Canada a hérité de son histoire la chance, le privilège et l’obligation de promouvoir la langue française et les cultures d’expression française ici au Nouveau-Brunswick, dans toute l’Acadie, au Québec, dans l’ensemble du Canada et partout dans le monde, et de rendre cet héritage accessible aux Canadiens de toutes origines. C’est tout un défi à relever dans cette Amérique du Nord massivement anglophone, en cette période où les forces d’assimilation sont telles que, pour la première fois dans l’histoire de l’humanité, le nombre de langues parlées dans le monde diminue au lieu d’augmenter. Mais nous, Canadiens, arriverons à relever ce défi si nous demeurons unis et résolus et si nous misons sur tout le dynamisme de nos communautés de langue officielle.
Le gouvernement de Jean Chrétien est plus que jamais déterminé à exercer un leadership pour la promotion de la dualité linguistique canadienne. Mardi dernier, la ministre du Développement des ressources humaines, l’honorable Jane Stewart, a proposé comme objectif à atteindre pour le Canada de doubler le pourcentage de diplômés du secondaire qui possèdent une connaissance pratique des deux langues officielles.
Hier, ici à Moncton, j’ai eu le plaisir de confirmer la participation du gouvernement du Canada aux efforts du gouvernement du Nouveau-Brunswick en matière de traduction d’arrêtés municipaux par un appui financier d’un million de dollars à la province.
Aujourd’hui même, j’ai annoncé un investissement de 10 millions de dollars pour aider à la création, ici à l’Université de Moncton, d’un Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques, institut qui nous aidera grandement à mieux comprendre, dans le prolongement des travaux de votre colloque, toute la complexité des dimensions symétriques et asymétriques de notre dualité linguistique.
Mesdames et Messieurs, il y a tant à faire, mais l’élan est donné, allons de l’avant pour l’épanouissement de nos communautés de langue officielle, pour la dualité linguistique canadienne.
NOTES