Notes pour une allocution
de l’honorable Stéphane Dion
Président du Conseil privé et
ministre des Affaires intergouvernementales
Allocution prononcée devant les membres de la
Fundación para la libertad
Bilbao (Espagne)
le 25 novembre 2003
L’allocution prononcée fait foi
Je tiens à remercier la Fundación para la Libertad de m’avoir invité à partager avec vous, aujourd’hui, certains points de vue concernant l’expérience canadienne en ce qui a trait à l’unité des États démocratiques. Mais avant de commencer, toutefois, je veux exprimer ma solidarité, et celle de tous les Canadiens, avec tous ceux d’entre vous, ici présents, qui s’opposent à toute forme de violence à des fins politiques, avec tous ceux qui ont été victimes de cette violence ou dont les proches ont souffert d’une telle brutalité. Nous devons nous opposer vigoureusement au terrorisme et à la barbarie politique, et travailler à les éliminer. Le Canada condamne ces actes terroristes qui vous font tant de mal. Leurs auteurs sont des criminels de droit commun justiciables de toute la rigueur de la loi. Nous Canadiens, qui tenons pour acquis le droit fondamental d’exprimer nos opinions politiques sans craindre pour nos vies, nous saluons votre courage et votre détermination à bâtir une société pacifique dans cette partie de l’Espagne et de l’Europe.
Le Canada s’attriste d’autant plus de la violence politique qui sévit ici que l’Espagne est chère à son cœur, en particulier le Pays basque. Après tout, notre histoire nous rapproche. Nombre de vos ancêtres intrépides se sont établis au Canada après avoir pêché la morue au large de nos rives. Des noms de lieux comme l’Île-aux-Basques et Port-aux-Basques rappellent aux Canadiens cet héritage. L’avenir est plein de promesses quant à une collaboration accrue entre le Canada et votre région novatrice tant sur les plans culturel et scientifique que sur le plan économique. Un bon nombre de compagnies canadiennes font affaire ici et elles apprécient grandement le dynamisme de l’entrepreneurship basque. On peut juste imaginer ce que votre région pourrait accomplir – pour elle-même, pour l’Espagne et même pour le monde entier – si elle était libérée de cette terrible violence politique qui vous frappe si injustement.
Les nationalismes peuvent être une bonne chose, dans la mesure où ils suscitent une plus grande solidarité au sein d’un groupe humain, dans un esprit d’ouverture aux autres groupes. Ils deviennent une force nuisible et potentiellement dangereuse lorsqu’on ne voit plus qu’eux comme principe d’organisation politique et sociale, lorsqu’ils fournissent la seule grille idéologique à travers laquelle est perçue la vie en société. Ils s’apparentent alors aux fondamentalismes religieux qui, tout comme ces nationalismes exacerbés, constituent la plus grande menace à la démocratie et à la sécurité internationale.
Mais plutôt que des nationalismes violents, c’est du nationalisme pacifique que je vais traiter ici. Plus précisément, je vais m’intéresser exclusivement aux revendications sécessionnistes pacifiques qui appuient sans réserve un débat démocratique libre de toute coercition. Dans quelques États démocratiques, il existe des partis politiques qui, de façon tout à fait pacifique, par la voie démocratique, cherchent à faire sécession. La seule question que je pose est la suivante : comment une démocratie doit-elle réagir à une revendication sécessionniste parfaitement pacifique?
La réponse qu’il convient de donner à cette question en Espagne ne concerne que les Espagnols, tout comme l’unité canadienne ne concerne que les Canadiens. Le Canada se félicite des relations fructueuses et de l’amitié chaleureuse qu’il entretient avec une Espagne forte et unie, mais il ne s’ingère ni n’intervient dans les affaires internes espagnoles. La question qui se pose est plutôt de savoir s’il existe des principes universels susceptibles de guider les démocraties lorsqu’elles sont confrontées à des demandes sécessionnistes pacifiques.
C’est une question à laquelle il faut trouver réponse, que l’on souhaite la sécession ou non. Pour ma part, je ne la souhaite pas. Je veux que le Québec demeure dans le Canada et j’aimerais vous expliquer pourquoi. Par la suite, je vous dirai dans quelles circonstances de légalité et de clarté je jugerais acceptable – bien que toujours non souhaitable – la sécession du Québec du Canada. Je vous indiquerai de quelle façon ces exigences de clarté ont été précisées en 1998 dans un avis de la Cour suprême du Canada, avis auquel une loi adoptée en 2000 par le Parlement du Canada donne effet. Je conclurai en affirmant ma conviction que les Québécois voudront toujours demeurer des Canadiens.
1. Les identités plurielles
C’est pour aider mon pays à demeurer uni que j’ai accepté l’invitation que m’a faite le Premier ministre du Canada, le très honorable Jean Chrétien, de faire partie de son Cabinet à titre de ministre des Affaires intergouvernementales, responsabilité que j’assume depuis huit ans. Il se trouve que je veux être et Québécois et Canadien, sans jamais avoir à choisir entre ces deux belles identités.
Je suis persuadé que ce qui constitue la principale force et la vraie grandeur du Canada est sa capacité de rassembler des populations différentes autour d’objectifs communs. L’idée-force qui m’a convaincu de quitter l’université pour me lancer dans la politique active est celle des identités plurielles. En tant que Québécois et que Canadien, j’affirme que, dans cette ère de mondialisation, quand on a la chance d’avoir différentes identités, on les accepte toutes. Quand on peut s’appuyer sur des concitoyens qui nous ouvrent à d’autres registres culturels, à d’autres expériences et à d’autres atouts que ceux dont on dispose soi-même, on accepte leur aide et on leur offre la nôtre. Le vrai choix, pour moi, n’est pas d’être ou Québécois ou Canadien. Il n’est pas entre le Québec ou le Canada. Il est d’être Québécois et Canadien, plutôt que Québécois sans le Canada. Les identités, cela s’additionne, cela ne se soustrait jamais.
Je sais que la majorité des Québécois pensent comme moi. Cela dit, il s’en trouve qui pensent autrement. Ils veulent être Québécois sans être Canadiens. Ils souhaitent que le Québec se sépare du Canada et devienne un État indépendant. Je veux dialoguer avec ces concitoyens avec lesquels je suis en désaccord car je crois qu’ils se trompent profondément. Je cherche à les convaincre de ne pas renoncer à la dimension canadienne qui est en eux-mêmes et qui leur appartient pleinement. Mais en bon démocrate, je les respecte et ne les considère pas comme des ennemis. Je crois que la sécession du Québec du Canada serait une terrible erreur, mais je serais prêt à l’accepter dans la mesure où celle-ci se ferait en conformité avec la démocratie et l’État de droit. Comme l’a déjà affirmé un procureur général du Canada : « Les principales personnalités politiques de toutes nos provinces et le public canadien ont convenu depuis longtemps que le pays ne restera pas uni à l’encontre de la volonté clairement exprimée des Québécois. » 1
La question revient donc à savoir si une sécession peut se faire dans le respect de la démocratie et de l’État de droit, et si oui, comment ? Il est peut-être utile, de ce point de vue, qu’à titre de ministre des Affaires intergouvernementales du Canada ayant des responsabilités vis-à-vis l’unité canadienne depuis huit ans, je vous fasse état des développements qui sont survenus au Canada récemment.
Du reste, vous les connaissez peut-être, ces développements. Le 20 août 1998, la Cour suprême du Canada a émis un avis sur le Renvoi relatif à la sécession du Québec. Le 29 juin 2000, le Parlement du Canada a adopté la Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi relatif à la sécession du Québec. Je ne suis pas sans savoir que ces deux textes légaux sont connus en Espagne et qu’on s’y réfère dans votre débat national.
Par exemple, dans le document de politique générale que le président du gouvernement de la communauté du Pays basque (lehendakari), M. Juan José Ibarrexte a présenté le 26 septembre dernier, j’ai lu la référence suivante à l’avis de la Cour suprême du Canada :« Le jugement [avis] de la Cour suprême du Canada, qui interprète le droit international actuel, tient compte de l’engagement à ne pas exercer le droit à l’autodétermination de manière unilatérale et de la reconnaissance explicite de l’obligation d’ouvrir le processus de négociation et d’accord avec l’État. »2 [Traduction]
Il me faut bien préciser d’emblée, en tout respect, que la Cour suprême du Canada n’a jamais prétendu émettre un avis qui aurait force de loi en dehors du Canada. Cet avis n’est juridiquement valable que pour le Canada. Mais puisque, pour des raisons tout à fait compréhensibles, il fait l’objet de discussions en Espagne, comme d’ailleurs dans d’autres démocraties, permettez que j’expose la logique et les fondements éthiques de cet avis de la Cour suprême du Canada et de la Loi de clarification ou « loi sur la clarté » qui lui donne effet.
2. L’avis de la Cour suprême du Canada sur la sécession du Québec
Votre pays se considère comme indivisible, caractère qui est enchâssé dans l’article 2 de votre Constitution : « La Constitution est fondée sur l’unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des communautés et des régions qui la composent et la solidarité entre elles. » D’ailleurs, plusieurs autres démocraties bien établies se déclarent indivisibles dans leur Constitution, de manière explicite ou implicite. Citons par exemple la France, les États-Unis, l’Italie, l’Australie et bien d’autres démocraties qui affirment former des entités indissolubles.
Le principe sur lequel se fonde cette indivisibilité est facile à comprendre. C’est celui-là même qu’évoque l’article 2 de votre Constitution: la solidarité, celle qui lie ensemble tous les citoyens et toutes les régions d’un pays. On peut tout à fait convenir que les citoyens d’une démocratie sont liés par un principe de solidarité ou de loyauté mutuelle. Ils se doivent tous assistance sans égard à des considérations de race, de religion ou d’appartenance régionale. Pour cette raison, tous les citoyens sont, en quelque sorte, propriétaires de l’ensemble du pays, avec son potentiel de richesses et de solidarité humaine. Aucun groupe de citoyens ne peut prendre sur lui de monopoliser la citoyenneté sur une partie du territoire national, ni de retirer à des concitoyens, contre leur volonté, leur droit de pleine appartenance à l’ensemble du pays. Ce droit d’appartenance, chaque citoyen devrait être en mesure de le transmettre à ses enfants. Idéalement, un tel droit ne devrait jamais être remis en cause en démocratie. Voilà sans doute pourquoi tant de démocraties se considèrent comme indivisibles.
Puisque la loyauté relie tous les citoyens par-delà leurs différences, aucun groupe de citoyens dans un État démocratique ne peut s’arroger de droit à la sécession sous prétexte que ses attributs particuliers – langue, culture ou religion – le qualifient au titre de nation ou de peuple distinct au sein de l’État. Comme l’a écrit la Cour suprême du Canada à propos du Québec dans son avis sur le Renvoi relatif à la sécession du Québec du 20 août 1998 : « Quelle que soit la juste définition de peuple(s) à appliquer dans le présent contexte, le droit à l’autodétermination ne peut, dans les circonstances présentes [celles d’un État démocratique], constituer le fondement d’un droit de sécession unilatérale. »3
Mais, en même temps, on ne peut écarter la possibilité qu’en démocratie, des circonstances se produisent qui fassent de la négociation d’une sécession la moins mauvaise des solutions envisageables. Cela pourrait être le cas advenant qu’une partie de la population manifeste clairement, de façon pacifique mais résolue, sa volonté de ne plus faire partie du pays. Il est en effet des moyens qu’un État démocratique ne saurait envisager pour retenir contre sa volonté clairement exprimée une population concentrée sur une partie de son territoire.
Autrement dit, la sécession n’est pas un droit en démocratie, mais elle demeure une possibilité à laquelle l’État existant peut consentir devant une volonté de séparation clairement affirmée.
Telle est la position que la Cour suprême du Canada a prise dans son avis du 20 août 1998. Elle confirme que le gouvernement du Québec n’a pas le droit d’effectuer la sécession unilatéralement. Il n’a pas le droit de se proclamer, unilatéralement, gouvernement d’un État indépendant. Il n’a pas ce droit, ni en vertu du droit canadien ni au regard du droit international.4 Comme vous le savez, en droit international, le droit à l’autodétermination des peuples ne peut pas constituer le fondement d’un droit à l’autodétermination externe, c’est-à-dire d’un droit de faire sécession unilatéralement, sauf dans les situations coloniales, d’occupation militaire ou de violation grave des droits humains. Outre ces cas extrêmes, le droit à l’autodétermination s’applique dans les limites accordées à l’intégrité territoriale des États.5
La Cour suprême confirme qu’une sécession, pour être légale au Canada, nécessiterait une modification de la Constitution canadienne. Une telle modification exigerait la négociation d’« une multitude de questions très difficiles et très complexes », y compris, éventuellement, celle des frontières territoriales.6
L’obligation d’entreprendre une négociation sur la sécession n’existerait qu’à la suite d’un appui clair à la sécession, exprimé au moyen d’une majorité claire et en réponse à une question claire. Seul un tel appui clair donnerait à la demande sécessionniste suffisamment de légitimité démocratique pour justifier l’obligation d’une négociation sur la sécession. Le gouvernement du Québec n’aurait toujours pas le droit d’effectuer unilatéralement la sécession, même après des négociations infructueuses de son point de vue. « En vertu de la Constitution, la sécession exige la négociation d’une modification. »7
3. La loi sur la clarté
Le Parlement du Canada a adopté, le 29 juin 2000, la Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi relatif à la sécession du Québec. Cette loi, plus simplement appelée « loi sur la clarté », que j’ai eu l’honneur de parrainer au Parlement canadien, a fait du Canada le premier grand État démocratique à admettre sa divisibilité par un texte législatif. Elle précise les circonstances dans lesquelles le gouvernement du Canada pourrait entreprendre une négociation sur la sécession d’une province. Elle interdit au gouvernement du Canada d’entreprendre une telle négociation à moins que la Chambre des communes ait constaté que la question référendaire a porté clairement sur la sécession et qu’une majorité claire s’est prononcée en faveur de la sécession.
Le gouvernement du Canada affirme qu’il ne saurait s’engager dans une procédure de scission du pays et abdiquer ses propres responsabilités constitutionnelles envers les Québécois – ou envers la population de toute autre province canadienne – sans avoir l’assurance que c’est ce qu’ils veulent clairement. En fait, aucun État démocratique ne saurait cesser d’honorer ses responsabilités envers une partie de sa population en l’absence d’un appui clair à la sécession.
Le gouvernement du Canada n’accepterait d’entreprendre une négociation sur la sécession que dans l’hypothèse où la population d’une province manifesterait clairement sa volonté de ne plus faire partie du Canada. Cette volonté claire de sécession devrait s’exprimer par une majorité claire appuyant une question portant clairement sur la sécession et non sur un vague projet de partenariat politique. S’il est exclu d’entreprendre une négociation sur la sécession à moins qu’elle soit appuyée par une majorité claire, et non incertaine et fragile, c’est que la sécession est un acte grave et probablement irréversible, qui engage les générations futures et qui entraîne des conséquences majeures pour tous les citoyens du pays qui se fait ainsi scinder. La question référendaire aussi doit être claire, car il coule de source que seule une question portant vraiment sur la sécession permet de savoir si les citoyens souhaitent la sécession.
La négociation sur la sécession devrait se dérouler dans le cadre constitutionnel canadien et devrait être guidée par la recherche réelle de la justice pour tous. Par exemple, dans l’hypothèse où des populations territorialement concentrées au Québec demanderaient clairement de rester rattachées au Canada, il faudrait envisager la divisibilité du territoire québécois avec le même esprit d’ouverture que celui qui a conduit à accepter la divisibilité du territoire canadien.
La loi sur la clarté précise aussi les éléments qui devront obligatoirement figurer au menu de la négociation : « Aucun ministre ne peut proposer de modification constitutionnelle portant sécession d’une province du Canada, à moins que le gouvernement du Canada n’ait traité, dans le cadre des négociations, des conditions de sécession applicables dans les circonstances, notamment la répartition de l’actif et du passif, toute modification des frontières de la province, les droits, intérêts et revendications territoriales des peuples autochtones du Canada et la protection des droits des minorités. »8
Conclusion
Telle est la façon canadienne d’envisager la sécession en démocratie. Sa prémisse fondamentale est qu’une sécession ne peut s’effectuer de façon unilatérale. Elle suppose forcément une négociation constitutionnelle. Un État démocratique ne saurait entreprendre une telle négociation que si la sécession est appuyée clairement. Un État démocratique ne saurait autoriser la sécession qu’après qu’une telle négociation ait été dûment complétée, dans le respect du droit établi et de la justice pour tous.
Tout ce que je peux vous dire, c’est que dans le cas du Canada, cet exercice de clarification a eu un effet bénéfique sur l’unité nationale. Car, justement, s’il y a une chose qui ressort clairement, sondage après sondage, c’est qu’en réponse à une question claire les Québécois choisissent le Canada uni. Les Québécois, dans une grande majorité, désirent rester Canadiens et ne veulent pas briser les liens de loyauté qui les rattachent à leurs concitoyens des autres parties du Canada. Ils ne souhaitent pas être forcés de choisir entre leur identité québécoise et leur identité canadienne. Ils rejettent les définitions exclusives des mots « peuple » ou « nation » et veulent appartenir à la fois au peuple québécois et au peuple canadien, dans ce monde global où le cumul des identités sera plus que jamais un atout pour s’ouvrir aux autres.
C’est José Carreras qui a dit : « Cuanto más catalán me dejan ser, más español me siento ».9 Eh bien! plus Québécois nous sommes, plus nous nous sentons Canadiens.
José Carreras, « Cuanto más catalán me dejan ser, más español me siento », El Mundo,vol. VII, numéro 2, le 26 août 1995, disponible sur le site suivant : http://www.el-mundo.es/papel/hemeroteca/1995/08/26/uve/