COMITÉ INTÉRIMAIRE DE PARLEMENTAIRES SUR LA SÉCURITÉ NATIONALE

CANADA

INTERIM COMMITTEE OF PARLIAMENTARIANS ON NATIONAL SECURITY

Ottawa (Ontario) K1A 0A9

4octobre 2004

L’honorable Anne McLellan
Vice-première ministre et
ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile
55, rue Metcalfe, 15^eétage
Ottawa (Ontario)
K1A 0A3

Objet : Création d’un Comité parlementaire du renseignement

Madame,

Nous sommes heureux de vous présenter le rapport du Comité intérimaire de parlementaires sur la sécurité nationale, formé de représentants de tous les partis et des deux chambres du Parlement.

En décembre 2003, le premier ministre a annoncé la mise en œuvre d’un certain nombre de réformes démocratiques visant à faire davantage participer les Canadiens au processus démocratique et à « rétablir le Parlement comme centre de décisions … ». On trouve dans ces réformes la recommandation (que vous avez par ailleurs réitérée dans votre annonce du 31 mars dernier) d’établir un mécanisme grâce auquel le Parlement pourrait assurer un examen plus actif des milieux de la sécurité et du renseignement. Le 13 mai dernier, l’honorable Jacques Saada, qui était alors leader du gouvernement à la Chambre, annonçait la création de notre comité provisoire. Les mesures prises par le gouvernement et notre rapport constituent les premières étapes d’un processus destiné à donner suite aux engagements du premier ministre.

La présente lettre tient lieu de sommaire à notre rapport ci-joint, qui est accompagné d’annexes explicatives et contient en outre suffisamment d’informations détaillées et d’explications pour faciliter la rédaction des mesures législatives nécessaires à l’adoption de nos recommandations.

Notre comité a rencontré des législateurs, des organismes de surveillance, des services de sécurité et de renseignement, ainsi que des universitaires, tant au Canada qu’à l’étranger. (voir l’Annexe A). Nous nous sommes rendus en Australie, au Royaume-Uni et aux États-Unis. Nous avons recueilli une foule de renseignements utiles et nous saluons au passage la grande franchise de nos hôtes et des témoins que nous avons entendus. Nous avons aussi grandement profité de l’aide inestimable de fonctionnaires à Ottawa et de notre personnel diplomatique à l’étranger. Nous tirerons bien sûr avantage de l’expérience de nos alliés et d’autres pays en la matière, mais nous proposons néanmoins une approche authentiquement canadienne.

Nous sommes d’avis que cette façon de faire devrait permettre un examen étendu des agences, ministères et organismes d’examen actuels et futurs œuvrant dans les milieux du renseignement.

La collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement, que nous appellerons la communauté du renseignement, est constituée de ministères et organismes chargés de recueillir, de conserver et d’analyser l’information et de conseiller le gouvernement. Elle comprend également les instances chargées de surveiller ses activités. Elle emploie des milliers de personnes et dépense des centaines de millions de dollars chaque année. Pourtant, elle n’est assujettie qu’à un examen très restreint du Parlement (voir l’Annexe B).

Depuis la Commission MacDonald, en 1981 (voir l’Annexe C), la capacité d’examen direct des activités du renseignement par le Parlement est soulevée chaque fois que la communauté du renseignement évolue. À l’heure actuelle, le Parlement ne reçoit que les versions expurgées des rapports présentés par les organismes d’examen. Autrement, seuls deux comités, qui n’ont habituellement pas accès à des renseignements classifiés, détiennent un pouvoir d’examen, soit le Sous-comité de la sécurité nationale du Comité permanent de la justice, des droits de la personne, de la sécurité publique et de la protection civile de la Chambre des communes, ainsi que le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense.

Aujourd’hui, les Canadiens sont plus préoccupés que jamais par les questions de sécurité nationale. Depuis les événements de septembre 2001, le Canada a considérablement accru ses efforts en matière de lutte au terrorisme. À ce chapitre, le Service canadien de renseignement de sécurité a reçu l’aide de la Gendarmerie royale du Canada et de plusieurs ministères et organismes. Il convient particulièrement de noter la création au pays d’équipes intégrées de la sécurité nationale (EISN). Comme le premier ministre, nous considérons que le statu quo en matière d’examen parlementaire ne convient plus. Pour que le Parlement puisse scruter plus efficacement les activités de la communauté du renseignement, il faut que certains parlementaires aient un accès plein et entier aux renseignements classifiés qu’ils jugeront opportun d’examiner dans le cadre de leurs études, comme peut le faire le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité en vertu du paragraphe 39(2) de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (voir l’Annexe E). Nous reconnaissons qu’une telle démarche s’écarte considérablement de la pratique en usage au Canada. Cependant, nous estimons que cela est nécessaire pour que le Parlement puisse procéder à des examens exhaustifs et indépendants de cet important domaine. Bien que cette recommandation aille, il va sans dire, plus loin que les lois adoptées par certains de nos alliés, elle est néanmoins conforme à ce qui se fait de plus en plus à l’étranger.

Certains des gouvernements que nous avons rencontrés ont commencé par se doter de lois beaucoup moins ambitieuses que celles que nous envisageons de proposer pour le Canada. Cependant, en raison de la confiance qui s’est établie depuis l’adoption de telles mesures législatives, l’accès à l’information consenti à leurs comités de surveillance dépasse le niveau envisagé au départ. Leurs systèmes ont évolué avec le temps et sont devenus plus efficaces. Nous sommes fermement convaincus qu’une structure qui repose sur l’évolution et l’augmentation graduelle de l’accès, des pouvoirs et du renvoi ne conviendrait pas au contexte canadien. Nous sommes néanmoins conscients du fait que le Parlement ne peut mener à bien son examen des activités de renseignement que s’il s’établit un climat de confiance entre la communauté du renseignement et le comité.

Nous reconnaissons également qu’un tel accès, en l’absence de sauvegardes appropriées, pourrait avoir un impact négatif sur la sécurité du Canada et nos rapports avec nos alliés. Ces sauvegardes devraient inclure l’embauche d’employés permanents ayant une autorisation de sécurité, l’utilisation de locaux protégés et la sélection des membres du comité nommés en fonction de leurs aptitudes à remplir le poste et tenus à la discrétion sous la foi du serment. L’expérience nous apprend que le serment prêté au Conseil privé serait une solution suffisante. Notre comité reconnaît que l’accès à des renseignements classifiés limitera la capacité des membres du comité de communiquer de l’information au public. Cependant, nous sommes d’avis que les parlementaires sauront trouver le juste équilibre entre les droits et responsabilités liés à leur poste et la nécessité de protéger la sécurité nationale comme le font, semble-t-il, leurs homologues à l’étranger.

Nous pensons qu’en procédant à un examen plus approfondi, le Parlement pourra mieux garantir aux Canadiens qu’il est maintenu un équilibre convenable entre le respect de leurs droits et libertés et la protection de la sécurité nationale. Cette capacité accrue contribuera par ailleurs à rendre la communauté du renseignement plus responsable à l’égard du Parlement et, ce faisant, de la population canadienne. Cet examen parlementaire plus approfondi garantira en plus l’efficacité et l’efficience de la communauté du renseignement, car ses rôles et ses responsabilités seront scrutés à la loupe.

Nous envisageons de donner au Parlement le pouvoir d’effectuer des examens approfondis et exhaustifs. Cela aura pour conséquence d’alourdir la charge de travail de la communauté du renseignement. À cause de cela, nous estimons qu’il faudra définir un rapport précis avec les organismes d’examen actuels et futurs. Cela inclura un processus par lequel ils feront rapport au Parlement en respectant la structure que nous proposons. Nous maintenons catégoriquement que ce processus ou quelque autre facette de l’examen parlementaire du renseignement ne doit ni primer sur le privilège du Parlement de demander des documents, de convoquer des gens et d’obtenir des dossiers, ni restreindre le rôle et les pouvoirs de tout autre comité parlementaire.

Afin d’établir et de maintenir la confiance des deux chambres du Parlement et celle des Canadiens, il importe que le rôle du Parlement dans ce domaine soit indépendant du pouvoir exécutif (Cabinet) et perçu comme tel.

Plusieurs points de vue ont été exprimés quant à savoir quelle structure de comité serait la plus efficace pour permettre l’examen parlementaire des activités de renseignement. Trois options ont reçu un soutien important de la part des membres du comité provisoire : Structure n^o 1 : création de deux comités permanents du Parlement; Structure n^o 2 : création d’un comité mixte traditionnel du Parlement, et Structure n^o 3 : création d’une forme novatrice de comité mixte dont la composition, les règles et les procédures seraient modifiées.

À l’issue d’un vote préférentiel tenu lors de notre dernière séance, les huit membres présents ont dit préférer la Structure n^o 3. Par conséquent, nous recommandons la création d’un comité mixte novateur du Parlement appelé Comité parlementaire du renseignement. Cela étant dit, il serait négligent de notre part de ne pas souligner le fait que chaque structure comporte des avantages.

•	Structure n^o 1 : La création de deux comités permanents du Parlement reflète la nature bicamérale de notre système parlementaire et permet de tirer profit des forces, des structures, des cultures et des pratiques de gestion en usage dans chacune des Chambres. Étant donné la taille et la complexité de la communauté du renseignement, il importe de reconnaître la limite naturelle de la capacité de tout comité du Parlement de procéder à l’examen de celle-ci : un comité typique ne peut normalement entreprendre que deux études importantes par année. Deux comités pourraient, à tout le moins, doubler ce nombre. L’existence de deux comités permettrait en outre à l’un d’eux de se consacrer plus longtemps à une seule étude. Bien que deux comités pourraient se partager la tâche de façon pratique, cela ne doit pas les empêcher de travailler ensemble, au besoin. Avec le temps, il se créerait entre les deux une dynamique qui atténuerait les risques de chevauchement et de double emploi. L’expérience acquise en matière de comités parlementaires appuie d’ailleurs cette thèse. Dans d’autres domaines importants, tels l’agriculture, le commerce, et la défense, les deux chambres comptent leur propre comité. Qui plus est, certains des nos membres ayant déjà fait partie d’un comité mixte sont d’avis, qu’à l’exception du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, les comités mixtes ne fonctionnent pas bien. Enfin, bien qu’on ait fait valoir que les perspectives multiples qu’apporteraient deux comités au Parlement pourraient être improductives, la pluralité des opinions offertes pourrait également servir à mieux informer le Parlement et aider le gouvernement à prendre des décisions en lui offrant davantage d’options stratégiques.

•	Structure n^o2 : La création d’un comité mixte traditionnel du Parlement — doté d’une structure semblable à tous les comités mixtes traditionnels comprenant des coprésidents et vice-présidents, ainsi qu’une représentation proportionnelle de députés et de sénateurs de tous les partis — permettrait au Parlement de mettre de côté les différences entre les deux chambres de sorte qu’elles puissent travailler ensemble, dans l’intérêt public, pour s’attaquer à un problème qui, de toute évidence, est de nature non partisane et d’une importance nationale. Un comité mixte traditionnel permettrait au Parlement d’adopter un point de vue unique sur les questions de renseignement et pourrait devenir, avec le temps, le seul organisme que le gouvernement du Canada et les Canadiens consulteraient en la matière. La participation des deux chambres assurerait par ailleurs la continuité des efforts du comité et permettrait l’enrichissement mutuel par l’échange de points de vue et de compétences. La création d’un seul comité mixte améliorerait la capacité d’examen du Parlement tout en réduisant au strict minimum les besoins en ressources financières, matérielles ou humaines du Parlement et de la communauté du renseignement. Des structures distinctes pour la Chambre et le Sénat exigeraient à tout le moins des personnels de recherche et administratif distincts, alors qu’un seul comité mixte réaliserait des économies structurelles, réduirait le nombre de séances d’informations et de documents exigés des ministères et organismes de la communauté du renseignement. Outre ces avantages, cette structure a également le mérite d’être bien connue du Parlement. Elle reflète plus adéquatement la répartition des membres au sein du Parlement et fait en sorte que les députés soient majoritaires au sein du comité.

•	Structure n^o3 : L’option que nous avons choisie par voie de scrutin, soit la création d’un comité mixte novateur du Parlement — comptant des coprésidents et vice-présidents conjoints, à l’instar d’un comité mixte traditionnel mais avec représentation égale de la Chambre et du Sénat — permettrait de profiter de bon nombre des avantages qu’offre un comité mixte traditionnel et de mettre l’accent sur certaines qualités du Sénat, qui contribuerait à assurer le succès du comité. Le fait de réunir au sein d’un seul comité des membres provenant des deux chambres du Parlement démontrerait une fois de plus, comme dans la Structure n^o 2, que le Parlement sait faire front commun sur une question d’importance nationale évidente, et permettrait l’enrichissement mutuel par l’échange de points de vue et de compétences. La création d’un tel comité mixte offre les mêmes avantages, soit de réaliser des économies importantes en réduisant les coûts ainsi que le fardeau de la communauté du renseignement. Cependant, elle permettrait, davantage qu’un comité mixte traditionnel, de garantir la continuité des efforts du comité et de lui permettre de conserver une importante mémoire collective en raison du mandat plus permanent des sénateurs. Celui-ci serait mieux placé qu’un comité mixte traditionnel pour franchir sans heurt les prorogations et dissolutions du Parlement. Qui plus est, parce qu’ils ne représentent pas une circonscription, les sénateurs peuvent consacrer plus de temps que les députés aux travaux du comité. Le fait de doter le comité d’un plus grand nombre de sénateurs favoriserait un climat de travail collégial et non partisan nécessaire à la réussite éventuelle du comité et, grâce à l’adoption de bon nombre des règles de procédure plus collégiales du Sénat, permettrait davantage d’amener les questions jusqu’à leur conclusion logique.

Nous sommes d’avis qu’en raison du caractère unique de la communauté du renseignement et de la nature particulière des menaces qui pèsent aujourd’hui sur le Canada, il faudrait que le comité puisse se réunir au besoin. Par ailleurs, il devrait être créé en vertu d’une loi afin de jouir d’une souplesse opérationnelle, de bénéficier d’un financement adéquat pour se doter de locaux et de personnel sûrs, de continuer d’exister pendant les périodes de prorogation et de dissolution du Parlement, ainsi que d’assurer et de protéger l’accès aux renseignements classifiés.

Nous croyons que le comité proposé devrait être un comité du Parlement et non pas un comité de parlementaires. Les membres du comité continueront de jouir des mêmes privilèges parlementaires que leurs collègues. Nous reconnaissons que certaines questions parlementaires importantes liées aux procédures et aux privilèges doivent être analysées par des experts en procédure et des rédacteurs législatifs; cependant, nous estimons également qu’aucune de ces questions n’est péremptoire, compte tenu des enjeux en cause.

Nous recommandons que les membres du comité soient nommés par le premier ministre, pour un mandat qui se poursuive jusqu’à la constitution d’un nouveau comité au début de la législature suivante. Nous estimons que, lorsqu’il nommera un membre d’un parti d’opposition, le premier ministre devrait obtenir l’aval du chef de ce parti.

Il est crucial, selon nous, de nommer les bons parlementaires au sein de ce comité, pour en assurer la réussite. Nous recommandons que le premier ministre, au moment d’en choisir les membres, tienne compte de leurs qualités personnelles, de leurs connaissances sur la sécurité et le renseignement et de leur capacité de travailler en faisant abstraction de tout esprit partisan. Pour en assurer l’indépendance, les membres du Cabinet, les secrétaires parlementaires, les whips de partis et les hauts fonctionnaires de la Chambre et du Sénat ne devraient pas y être nommés.

Compte tenu de ce qui se fait ailleurs, nous croyons que la charge de travail des membres du comité, et celle des présidents en particulier, sera lourde. Néanmoins, nous recommandons que les membres du comité puissent être nommés à d’autres comités.

Du fait des récents changements survenus à la Chambre des communes, nous recommandons que les postes de direction du comité soient dotés par vote secret des membres afin d’accroître l’indépendance réelle et perçue du comité.

Le travail du Parlement sera efficace dans la mesure où des ressources suffisantes (de l’ordre de 3 millions de dollars par année selon nous) seront disponibles et permettront d’accomplir un examen adéquat des milieux du renseignement (voir l’Annexe D). Ce chiffre s’apparente aux budgets d’autres organes de surveillance au Canada et aux États-Unis. Ici, par exemple, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité et le Bureau du commissaire du Centre de la sécurité des télécommunications disposent respectivement de 2 470 000 $ et de 902 000 $. Leur mandat se limite à la supervision d’un seul organisme alors que celui du Comité parlementaire du renseignement serait plus vaste et exigerait, par conséquent, des ressources additionnelles.

Nous croyons que pour bien s’acquitter de son rôle dans ce domaine important, le comité encourra des frais de démarrage et de fonctionnement qui dépasseront les dépenses financières d’autres comités établis par le Parlement. En supposant que le comité dispose de locaux sûrs, il subira chaque année des frais additionnels attribuables à la nature de son mandat, au nombre d’employés permanents nécessaires et à la nécessité d’assurer la sécurité de l’information. La prestation d’un niveau de soutien moindre minerait l’efficacité des travaux du comité. Sans cet engagement, nous doutons que le Parlement puisse se pencher efficacement sur les activités de la communauté du renseignement.

Nous estimons qu’il serait utile de déposer ce rapport à la Chambre et au Sénat, à titre de document public, pour fins de consultation ultérieure à un moment opportun après la rentrée parlementaire du 4 octobre 2004.

Nous serions heureux de pouvoir discuter de notre rapport avec vous. Sachez que les membres de notre comité se feront un plaisir de répondre aux interrogations que vous pourrez avoir, lorsque vous aurez pu tirer des conclusions préliminaires sur la question.

Veuillez agréer nos respectueuses salutations,

Mr. Derek Lee, député
Président

L’honorable sénateur Colin Kenny
Vice-président