Notes pour une allocution de Kevin G. Lynch, 
Greffier du Conseil privé et secrétaire du cabinet

Société des titulaires de maîtrise en administration publique de l’Université Carleton

Le 9 mars 2007
Ottawa (Ontario)

Notes pour une allocution présentée à l’École d’administration publique de l’Université Carleton

Introduction

Merci Susan (Phillips) de cet accueil chaleureux.

C’est un honneur pour moi de prendre la parole devant les étudiants et le corps professoral de l’École d’administration publique de l’Université de Carleton, une école qui a formé un bon nombre de fonctionnaires, et de le faire en particulier dans le cadre de la conférence marquant le 10e anniversaire de la Société des titulaires de maîtrise en administration publique.  

Il est d’autant plus agréable de prendre la parole à une conférence comme celle-ci que nous sommes tous convaincus d’une chose, à savoir l’importance de la fonction publique. La fonction publique est importante pour aider le Canada à grandir, elle est importante pour préserver notre qualité de vie et elle est importante pour permettre à notre pays de contribuer à bâtir un monde meilleur. C’est en effet grâce aux efforts des hommes et des femmes qui la composent, et qui sont en poste au pays et à l’étranger, que nous pouvons y parvenir.

Je suis convaincu que les étudiants, les professeurs et les praticiens qui sont ici ce soir sont pleinement d’accord avec l’idée que les valeurs démocratiques, la recherche du bien public, le professionnalisme, l’impartialité politique et le dévouement qui  caractérisent la fonction publique du Canada font ressortir son rôle en tant qu’institution nationale fondamentale.

En fait, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ont tous les deux démontré clairement qu’une fonction publique professionnelle est un élément indispensable pour assurer le succès d’un pays. Et, comme le soutient Thomas Friedman, auteur du livre La terre est plate, « l’un des avantages concurrentiels les plus importants et les plus durables dont peut jouir un pays aujourd’hui, c’est une fonction publique réduite, efficace et honnête ».

On oublie, ou sous-estime, trop souvent le lien direct qui existe entre le fait d’avoir une fonction publique solide et impartiale au Canada et le fait d’avoir pu bâtir une société et une économie prospères. On peut donc dire en bref que la réussite de notre pays repose, et continuera de reposer, en partie sur le maintien d’une fonction publique professionnelle vouée à l’excellence.

C’est pourquoi, en tant que chef de la fonction publique, j’ai fait du renouvellement de la fonction publique une de mes priorités. Il est fondamental que la fonction publique puisse continuer de répondre de son mieux aux besoins, sans cesse en évolution, de la population et de la société canadiennes en matière d’élaboration des politiques et de prestation des services pour que le pays puisse, lui aussi, continuer de grandir.   

Il importe de comprendre toutefois que le renouvellement de la fonction publique n’est pas une initiative de grande envergure qui sera mise en œuvre à un moment précis, non plus qu’une initiative qui vise à remédier à un problème. Ce que l’on veut plutôt c’est s’assurer que la fonction publique du Canada, une institution nationale intégrée composée de milliers de personnes qui servent les Canadiens ici au pays et à l’étranger, puisse toujours évoluer, s’adapter et demeurer l’une des meilleures au monde.  

Le renouvellement est donc, et doit être, un processus continu. Dans un monde en constante évolution, il faut s’assurer que les efforts que déploie la fonction publique canadienne pour répondre aux réalités et aux impératifs changeants auxquels elle fait face en tant qu’institution nationale soient toujours axés sur l’excellence.  

J’aimerais vous ramener en arrière pendant un instant pour situer le rôle des fonctionnaires, et l’importance de leur travail, dans un contexte plus large et, certes, plus absolu. Nous vivons dans un monde où nos intérêts nationaux et les événements internationaux s’entrecroisent de plus en plus. Nous vivons dans un monde interdépendant où l’importance réelle de la fonction publique résonne souvent bien au-delà de nos frontières. Prenons l’Afghanistan par exemple.

Je me suis rendu dans ce pays il y a trois mois, et ce, dans deux buts bien précis. Premièrement, je voulais me rendre compte sur place de l’ampleur des défis que doivent relever les Afghans pour reconstruire leur pays et des moyens dont ils disposent pour le faire. Deuxièmement, je voulais voir quelle était la contribution du Canada à l’atteinte des objectifs de sécurité et de développement des Nations Unies et de l’OTAN.

J’ai apprécié encore davantage l’importance de la fonction publique en voyant la volonté et la détermination dont font preuve les Afghans, qui disposent de bien peu de moyens, pour rebâtir leur société. Dans un pays dévasté par la guerre comme le leur, la fonction publique joue un rôle plus important que tout ce qu’on peut imaginer ici au Canada, un pays prospère qui jouit de la paix, de l’ordre et d’une saine gouvernance.  

Il était impossible en outre de ne pas être frappé par le dévouement et le courage sans bornes des hommes et des femmes qui travaillent entre autres pour les Forces canadiennes, les Affaires étrangères, l’ACDI et la GRC, et qui servent leur pays si bien et sont si déterminés à améliorer concrètement la vie des habitants de ce pays. Ils ont compris que sécurité, développement et gouvernance sont indispensables à l’accomplissement de leur mission. À mes yeux, ils donnent un sens encore plus profond à la notion de fonction publique.

C’est parce que nous croyons tous, dans cette salle, à l’importance de la fonction publique que je veux vous parler de ce qu’il est impératif de faire pour conserver une fonction publique qui excelle dans son travail. J’aimerais en particulier vous parler de trois éléments : l’évolution de la gouvernance, la réforme de l’administration publique et le renouvellement de la fonction publique.

L’évolution de la gouvernance

J’aimerais d’entrée de jeu constater une vérité simple, à savoir que l’administration publique ne fonctionne pas en vase clos. Lorsque les valeurs sociétales, le portrait démographique et la situation économique d’un pays, soit en bref sa gouvernance, évoluent, elle doit suivre le courant.

En tant qu’étudiants en administration publique, vous êtes bien au fait de l’évolution de cette dernière au Canada, notamment depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Que ce soit dans le cadre de la commission Glassco (1962), de la commission Lambert (1979), de l’Initiative FP 2000 (1990), ou de l’Initiative d’examen des programmes (1994-1995), les gouvernements et les dirigeants de la fonction publique ont travaillé en partenariat avec les universitaires, le secteur privé et la société civile pour s’adapter aux changements qui ont transformé la gouvernance au Canada.   

J’aimerais vous donner quelques exemples de phénomènes qui ont transformé de fond en comble le paysage de la gouvernance ici depuis que je suis entré en poste au milieu des années 70.

La mondialisation

Commençons par la mondialisation. On disait jusqu’aux années 80 que le programme stratégique d’un gouvernement était dicté en grande partie par les préoccupations et les intérêts nationaux, à quelques exceptions près comme dans le cas des conflits internationaux et commerciaux.

Nous savons tous que ce n’est plus le cas. Au fur et à mesure que les économies nationales sont devenues plus intimement liées par le jeu des échanges commerciaux, des investissements et des ententes et traités internationaux, la mondialisation a transporté les questions de politique publique nationale dans l’arène internationale, et les questions de politique publique internationale dans l’arène nationale.  Le spectre de ces questions, d’abord limité en majeure partie aux politiques économiques et de sécurité, s’est rapidement élargi pour englober maintenant la protection de l’environnement, le droit du travail et les droits de la personne.

La mondialisation a notamment transformé de manière significative les rôles et responsabilités des ministères, c’est-à-dire l’appareil structurel de la gestion publique. Au milieu des années 70 par exemple, le ministère des Affaires étrangères était le principal responsable de la représentation des intérêts du Canada sur la scène internationale. La gestion des enjeux internationaux était donc centralisée — et considérée comme un secteur autonome du gouvernement. De nos jours, la plupart des ministères, sinon tous, doivent s’assurer que nos politiques nationales tiennent compte de la mondialisation des marchés, permettent au Canada de tirer le maximum d’un contexte mondial en évolution et respectent nos obligations internationales sans cesse croissantes.

Les valeurs sociétales

Permettez-moi maintenant de vous donner l’exemple d’un domaine où les changements dans les valeurs sociétales ont eu des répercussions profondes sur la conduite de l’administration publique au Canada : la transparence des activités gouvernementales.

Jusqu’au milieu des années 70, on disait que la gestion des affaires publiques se déroulait principalement derrière portes closes. Cette situation traduisait un niveau exceptionnellement élevé de confiance à l’égard du gouvernement et la volonté de confier l’élaboration des programmes et des politiques à des experts.  

Dans les années 80, les Canadiens ont commencé à manifester de plus en plus ouvertement leur désir d’avoir leur mot à dire dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques. En 1983, l’adoption de la Loi sur l’accès à l’information a marqué un tournant en permettant à la population de jeter un regard sur les processus de gestion et d’élaboration des politiques du gouvernement. Par la suite, le journalisme d’enquête et l’arrivée des spécialistes de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels ont permis un examen plus approfondi de ces processus. 

À la même période, on assistait à un déclin de la déférence générale à l’autorité, qui caractérisait dans l’ensemble les générations précédentes, et à un déclin relativement significatif de la confiance à l’égard du gouvernement. Cette situation n’est pas particulière au Canada toutefois, puisque le Forum économique mondial a constaté ce même déclin dans la plupart des pays occidentaux. 

Le Canada, comme la plupart des autres démocraties occidentales, a donc dû modifier ses pratiques pour répondre aux demandes de transparence et de responsabilisation accrues de la population. L’exercice a donné lieu à une amélioration saine de la gouvernance.

La technologie

Un autre phénomène important, même s’il peut sembler un peu banal de le dire, a été la technologie. Cette dernière a été en effet l’un des moteurs de changement les plus importants dans les pratiques de l’administration publique au cours des dernières décennies. Je ne m’étendrai pas sur le sujet afin de ne pas trahir mon âge, mais je peux vous dire que lorsque j’ai joint les rangs du gouvernement du Canada au milieu des années 70, les micro-ordinateurs et l’Internet faisaient davantage partie de l’univers de la science-fiction que de celui du gouvernement.  

De nos jours, tous les fonctionnaires disposent d’un ordinateur, et leur niveau de connectivité entre eux et avec les réseaux d’information mondiaux est impressionnant. Nous disposons maintenant de la structure d’information dont nous avons besoin pour permettre à un grand nombre de fonctionnaires de travailler sur des politiques horizontales ou des projets de prestation de services d’une manière qui aurait été impensable il y a tout juste 20 ans. Nous disposons des outils nécessaires pour améliorer de façon vertigineuse nos méthodes de travail et la prestation des services à la population, mais il nous reste encore à les apprivoiser pleinement. 

Ces trois exemples devraient suffire à faire valoir mon point, à savoir que la seule constante est le changement. Et ces changements qui s’opèrent ouvrent la voie à de nouveaux défis et à de nouvelles possibilités pour la fonction publique. L’administration publique doit évoluer si nous voulons maintenir notre avance. Il faut pour ce faire adopter une approche pragmatique, axée sur les résultats, et renforcer nos valeurs fondamentales que sont la responsabilisation, l’équité et la transparence.

La modernisation de l’administration publique

J’aimerais maintenant parler de la stratégie ciblée du gouvernement pour moderniser l’administration publique. Comme vous le savez, le présent gouvernement vise depuis le début de son mandat à restaurer la confiance de la population envers l’État et ses institutions.

La pièce maîtresse de sa démarche est la Loi fédérale sur la responsabilité qui a reçu la sanction royale le 12 décembre 2006. Cette loi et son plan d’action comportent des mesures législatives et des propositions stratégiques pour accroître la responsabilisation du gouvernement. Nous pourrions en parler longuement, mais il y a deux initiatives sur lesquelles j’aimerais attirer votre attention : premièrement, l’établissement dans la loi de la fonction d’administrateur des comptes assumée par l’administrateur général et, deuxièmement, les mesures qui sont prises pour démêler ce qu’il est convenu d’appeler l’écheveau de règles. Bien que distinctes de par leur nature, ces deux initiatives montrent bien que l’administration publique continue de s’adapter et d’évoluer.

Les administrateurs des comptes

L’établissement de la fonction d’administrateur des comptes n’a pas manqué de piquer la curiosité des médias récemment. Bien que les sous-ministres aient toujours comparu devant les comités parlementaires au nom de leurs ministres, la Loi fédérale sur la responsabilité établit une obligation de ce faire afin de répondre à des questions sur un éventail précis de responsabilités en matière de gestion.

La demande d’établir la fonction d’administrateur des comptes au Canada ne date pas d’hier. C’était une recommandation de la commission Lambert en 1979, d’universitaires qui ont longuement étudié la question et, plus récemment, du juge Gomery qui s’est intéressé au concept.

La Loi sur la gestion des finances publiques dit explicitement que l’administrateur des comptes évolue dans le cadre de responsabilité et de responsabilisation du ministre envers le Parlement. Procéder autrement brouillerait encore davantage la structure de responsabilité en matière de gestion publique, le problème que la Loi fédérale sur la responsabilité vise précisément à régler. En clair, cela signifie que les administrateurs des comptes sont comptables devant les comités parlementaires mais non à eux. Les ministres seulement demeurent comptables au Parlement de toutes les actions de leur ministère, y compris celles liées à la gestion.

Comme le Premier ministre l’a indiqué dans sa lettre ouverte du 14 décembre 2006, la loi dit clairement aussi que les administrateurs des comptes s’acquittent de leurs responsabilités dans le cadre de responsabilité et de responsabilisation des ministres envers le Parlement, lequel cadre demeurera inchangé. En d’autres termes, les ministres doivent toujours rendre compte au Parlement et les sous-ministres à leur ministre. Cela n’a pas changé.

Certains ont plaidé en faveur d’une approche fondée sur l’idée que la fonction publique jouisse explicitement de certains pouvoirs en matière d’administration et, donc, que les sous-ministres soient personnellement comptables au Parlement, mais à mon avis, cette façon de voir passe à côté du fondement du système de gouvernement britannique. Dans notre système, le rôle de la fonction publique est de fournir des conseils et des services de soutien opérationnel au gouvernement en place; elle n’agit jamais indépendamment du gouvernement. Toute autre approche porterait atteinte à la fois au pouvoir des ministres et à la nature non partisane de la fonction publique. À ce sujet, le Premier ministre a fait remarquer que ce n’est là ni le rôle de la fonction publique ni un rôle que recherchent les fonctionnaires.

À l’instar de la fonction d’administrateur des comptes au Canada, celle d’accounting officer au Royaume-Uni est fondée sur l’obligation de s’expliquer plutôt que sur l’obligation de rendre des comptes au Parlement. Par contre, le mécanisme de règlement des désaccords entre un sous-ministre et un ministre concernant l’administration du ministère diffère. En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, en cas de différends, l’administrateur des comptes canadien doit demander conseil par écrit au secrétaire du Conseil du Trésor et, si le différend persiste, le ministre doit renvoyer l’affaire au Conseil du Trésor pour une décision écrite qu’il communiquera ensuite au vérificateur général. La méthode canadienne vise à régler, voire à prévenir les différends, tout en assurant la documentation et la transparence nécessaires.

L’écheveau de règles

L’autre exemple de réforme de l’administration publique dont j’aimerais vous parler est l’initiative visant à démêler l’écheveau de règles et de tracasseries administratives liées aux activités de l’État.

Depuis les années 60, on se plaint de la nature restrictive du système de commandement et de conduite de l’administration publique et on demande de donner plus de latitude aux gestionnaires chargés de la prestation des programmes et des services aux Canadiens. On se fondait sur la recommandation de la commission Glassco, en 1962, qui était « de laisser les gestionnaires gérer ». C’est ce qu’ils ont fait.

Au fil du temps, toutefois, on s’est demandé si les pouvoirs délégués étaient accompagnés de mécanismes de responsabilisation adéquats. Les craintes exprimées à ce sujet ont été exacerbées par la série de ratés survenus dans le domaine de la gestion et d’autres domaines au cours de la dernière décennie qui ont fait couler beaucoup d’encre et mis la gestion publique sur la sellette. À chaque secousse, la réaction du système a été d’imposer une panoplie de nouvelles règles pour tenter de resserrer la surveillance.

Le système qui en résulte ressemble davantage à un écheveau de règles normatives rigides qu’à une démarche de gestion du risque fondée sur des principes. Par exemple, la multiplication des règlements sur les subventions et les contributions a fait en sorte qu’un organisme a dû présenter une demande de 75 pages et s’engager à soumettre des rapports trimestriels simplement pour avoir droit à une subvention de 5 000 $ du gouvernement fédéral.  Le tout s’est traduit par un excès de prudence et une aversion du risque chez nos gestionnaires de première ligne, et une frustration croissante chez nos clients.

Dans son récent rapport, le Groupe d’experts indépendant sur les programmes de subvention et de contribution dit succinctement ce qui suit :

La culture actuelle, qui est trop axée sur le contrôle, ne renforce nullement la responsabilisation. En fait, la complexité même de « l’ensemble de règles » actuel ne fait qu’embrouiller la responsabilisation et est une source de frustrations pour les gestionnaires et les bénéficiaires. Des règles de meilleure qualité, ça ne veut pas dire davantage de règles, et quel que soit l’ampleur de la réglementation de l’administration centrale, on ne pourra déjouer tous les actes répréhensibles ni empêcher quiconque de commettre des erreurs. Ce qu’il faut, c’est contrôler le risque d’erreur au moyen d’un système moderne et simplifié de gestion des risques. On peut dire que la responsabilisation est renforcée lorsque les règles de conformité sont judicieuses et établies à un niveau correspondant au risque et au besoin.

L’objectif de démêler l’écheveau de règles doit être de rétablir l’équilibre entre la surveillance et la souplesse, et d’éliminer les restrictions improductives qui empêchent les fonctionnaires de gérer pour atteindre des résultats plutôt que simplement pour respecter des règles.

Il faut donc procéder à un examen des règles existantes dans l’ensemble du système et adopter une stratégie pour simplifier les politiques et appliquer les principes de la gestion du risque. Le Groupe d’experts indépendant concluait que non seulement il est possible de simplifier l’administration tout en renforçant la reddition de comptes, mais qu’il faut procéder à la simplification pour permettre le renforcement.

Le renouvellement de la fonction publique

J’aimerais dire quelques mots sur le renouvellement de la fonction publique. Pour moi, la question est de savoir comment faire en sorte que le Canada continue de compter sur une fonction publique dynamique et impartiale fondée sur l’excellence dans les décennies à venir.

Car le renouvellement de la fonction publique pose un défi très réel. Comme la population canadienne, la fonction publique vieillit mais à un rythme plus rapide que cette dernière. Comme la main-d’œuvre canadienne, la fonction publique est plus diversifiée, mais elle doit mieux refléter la diversité croissante du Canada. Comme tous les employeurs, la fonction publique doit suivre l’évolution phénoménale de la technologie et revoir ses méthodes de travail. Enfin, comme tous les autres employeurs, nous faisons face au marché du travail national le plus serré en plus de 30 ans en raison des multiples choix de carrière qui s’offrent aux éléments talentueux du pays.

De même, le contexte dans lequel nous gérons change lui aussi. La population a d’autres attentes et aspire à une plus grande responsabilisation des dirigeants, à une meilleure gestion des deniers publics et à l’amélioration des services publics essentiels. Tout cela contribue sans doute au fait que l’image de la fonction publique est moins claire et moins positive dans l’esprit des gens qu’il y a quelques dizaines d’années.

Pour procéder à un renouvellement ciblé, pragmatique et constant, le Premier ministre a créé un comité consultatif sur la fonction publique et j’ai aussi créé un comité de sous‑ministres sur le renouvellement de la fonction publique. Cette initiative compte maintenant parmi les priorités de tous les sous-ministres et de leur équipe de cadres supérieurs. De même, nous utiliserons le Rapport annuel du greffier au Premier ministre et au Parlement pour établir clairement, année après année, les objectifs, les tâches et les résultats du renouvellement de la fonction publique.

Conclusion

Je termine en disant que ce qui fait autant partie intégrante du renouvellement aujourd’hui qu’hier, c’est la nécessité de poursuivre le dialogue avec nos partenaires, à savoir le public, les théoriciens de l’administration publique, les collègues du secteur privé, les fonctionnaires de tous les groupes et de tous les niveaux et, évidemment, les fonctionnaires de demain. Autrement dit, des acteurs comme les personnes dans cette salle.

Les écoles d’administration publique, comme celle de l’Université Carleton, sont bien placées pour aider à former la prochaine génération de leaders du secteur public qui doivent être prêts à relever non seulement les défis de la politique publique, mais aussi ceux de la modernisation de l’administration publique. Il serait donc souhaitable qu’elles accordent une place plus importante aux questions touchant la gestion du secteur public et les ressources humaines.

Enfin, à l’instar de mes collègues, je crois en la fonction publique, et je suis convaincu qu’il est dans notre intérêt à tous de veiller à ce que la fonction publique d’aujourd’hui et de demain demeure solide et dynamique. La population canadienne est elle aussi concernée, car c’est elle qui tirera vraiment profit d’une fonction publique fondée sur l’excellence.

Merci à vous.