CANADA
La Constitution canadienne attribue à la
Couronne les pouvoirs exécutifs prévus par notre système parlementaire de gouvernement
responsable, mais, en pratique, ces pouvoirs sont exercés par le Premier ministre et par
le Cabinet tant et aussi longtemps quils ont la confiance du Parlement. Ces deux
institutions fondamentales du régime parlementaire ne sont définies ni dans la
Constitution ni dans la loi.
I LE PROCESSUS DÉCISIONNEL
La constitution du Conseil des ministres et
la structure de prise de décision du Cabinet sont au nombre des plus importantes
prérogatives du Premier ministre. Toutefois, les membres du Conseil des ministres ne font
pas tous partie du Cabinet : le Conseil des ministres comprend actuellement
28 ministres (dont le Premier ministre) et neuf secrétaires dÉtat. Le poste
de secrétaire dÉtat a été créé en novembre 1993 afin de seconder les
membres du Cabinet et le gouvernement dans la poursuite des objectifs fixés par le
Premier ministre.
Le Premier ministre a, de par ses fonctions,
la prérogative dorganiser la prise de décision du Cabinet et de ses comités,
détablir lordre du jour des travaux du Cabinet et de désigner des
présidents de comité chargés dagir en son nom. Il existe actuellement
quatre comités du Cabinet, soit :
- le Comité du Cabinet chargé de lunion économique (17);*
- le Comité du Cabinet chargé de lunion sociale (12);
- le Comité spécial du Conseil (9); et
- le Conseil du Trésor (6).
Le Premier ministre peut en outre décider
de constituer des comités spéciaux du Cabinet lorsque nécessaire.
Le processus décisionnel du Cabinet est
guidé par certaines déclarations fondamentales sur la politique et les priorités du
gouvernement : le discours du Trône fournit un cadre de politiques au Cabinet, et le
travail détablissement du budget, qui aboutit au dépôt du Budget des dépenses,
établit le cadre financier. Ces deux cadres déterminent lorientation
densemble du gouvernement et éclairent les travaux des comités du Cabinet.
Conformément à la longue tradition du
gouvernement de Cabinet, seuls les ministres peuvent assister aux réunions du Cabinet et
de ses comités. Les secrétaires dÉtat sont assermentés en tant que conseillers
privés, tout comme les ministres, et peuvent être invités à accompagner les ministres
responsables de leur portefeuille aux réunions du Cabinet ou de ses comités. Cela
nest pas le cas pour les secrétaires parlementaires, car ils ne font pas partie du
Conseil des ministres et ne sont pas assermentés au Conseil privé. Le Premier ministre
décide sil y a lieu de faire des exceptions à ces usages. Le secrétaire du
Cabinet assiste aux réunions du Cabinet, et certains hauts fonctionnaires y participent
au besoin.
De façon générale, les travaux du Cabinet
comprennent les mesures projetées en vue dexécuter le programme du gouvernement,
les questions présentant une urgence particulière, les affaires parlementaires, les
questions politiques, lexamen des nominations de personnel supérieur, et toute
autre affaire dintérêt général pour la population canadienne ou pour le
gouvernement.
Les questions sont normalement présentées
par un ministre sous la forme dun mémoire au Cabinet qui est soumis au comité du
Cabinet compétent après avoir été distribué à tous les ministres. Le Premier
ministre sattend à ce que les questions soient débattues à ce stade. Les
réunions du Cabinet ne doivent pas servir à mettre sur le tapis des aspects
préliminaires se rapportant à la question à létude. Il incombe aux
sous-ministres de sassurer que les ministères intéressés soient informés
suffisamment à lavance des questions dont le Cabinet sera saisi. Ainsi, la
majorité des délibérations collectives des ministres se déroule au sein des comités,
et les rapports de ces derniers doivent être ratifiés par le Cabinet. Cela permet à ce
dernier de se concentrer sur les questions prioritaires et sur les enjeux globaux de
politiques publiques et leurs implications politiques. Il nest pas demandé aux
ministres de voter sur les diverses questions. Une fois que les discussions ont eu lieu et
que les ministres ont exprimé leurs points de vue, le Premier ministre demande sil
y a un consensus. Les décisions, une fois prises, sont consignées et communiquées à
lensemble du gouvernement.
II LE CABINET DU PREMIER MINISTRE
Le Premier ministre est soutenu directement
par deux organismes faisant partie de son portefeuille. Le Cabinet du Premier ministre
comprend son personnel particulier et politique. Le Bureau du Conseil privé le sert à
titre de ministère de la fonction publique et de secrétariat du Cabinet et de ses
comités. Les rôles et mandats respectifs de ces deux organismes diffèrent grandement,
mais ils sont sensibles au besoin de se consulter et de coordonner leurs efforts afin de
mieux servir le Premier ministre et le Cabinet.
Le rôle précis du Cabinet du Premier
ministre varie selon le style et les préférences du Premier ministre en exercice,
et son organisation est laissée entièrement à la discrétion de celui-ci. Le Cabinet du
Premier ministre actuel, que dirige le chef de cabinet, se compose demployés à
orientation politique et qui ne sont pas fonctionnaires.
Le Cabinet du Premier ministre conseille et
soutient le Premier ministre, en sa qualité de chef du parti politique qui forme le
gouvernement, sur les questions touchant les priorités, la stratégie et la tactique
politiques, ainsi que sur les aspects politiques des nouvelles initiatives. Il est
organisé de façon à assurer la liaison politique nationale avec les ministres, le
caucus et le parti en général. Il appuie également le Premier ministre dans
lexercice de ses fonctions de député et traite toutes les questions intéressant
sa circonscription. Une équipe de conseillers est également chargée de renseigner le
Premier ministre sur les principales affaires se rapportant à lévolution de la
société canadienne et de la communauté internationale.
Les fonctions de soutien du Cabinet du
Premier ministre englobent la gestion de son temps, la coordination de son programme et de
ses déplacements, et la rédaction de la correspondance.
III LES ORGANISMES CENTRAUX
Dans lexercice de leurs fonctions, le
Premier ministre et le Cabinet sont soutenus à la fois par les ministères
dexécution et par les organismes centraux. Ces derniers jouent un rôle clé dans
lélaboration et la mise en oeuvre des politiques et des programmes gouvernementaux
en veillant au partage de linformation, à la consultation et à la coordination
entre ministres. Ils devraient fournir des avis et un appui intégrés au Premier ministre
et au Cabinet sur les questions et les préoccupations intéressant lensemble du
gouvernement.
1. Le Bureau du Conseil privé
Le Bureau du Conseil privé soutient
directement le Premier ministre dans lexercice de toutes ses responsabilités de
chef du gouvernement. Sous la direction du greffier du Conseil privé et secrétaire du
Cabinet, il sert de ministère de la fonction publique au Premier ministre et agit à
titre de secrétariat du Cabinet et de ses comités.
À lappui de la responsabilité du
Premier ministre dassurer lefficacité et le bon fonctionnement du
gouvernement, le Bureau du Conseil privé donne des conseils sur des questions comme
lorganisation générale du gouvernement, la nomination de personnes à des postes
clés et les mandats de ces hauts fonctionnaires.
En tant que secrétariat du Cabinet, rôle
officialisé par décret en 1940, le Bureau du Conseil privé a la responsabilité du
bon fonctionnement du Cabinet. Cela suppose non seulement dassurer les services de
secrétariat au Cabinet et à ses comités, mais encore, de donner des conseils au Premier
ministre sur la structure générale du processus décisionnel. Le Bureau du Conseil
privé fournit au Cabinet et à ses comités le soutien nécessaire pour préparer et
tenir leurs réunions. Il les organise, en diffuse les ordres du jour, voit à la
distribution de documents, fournit des avis au président de chaque comité sur les points
à lordre du jour, rédige les procès-verbaux et consigne les décisions du
Cabinet. Il gère en outre la marche des travaux pour sassurer que le processus
décisionnel fonctionne conformément aux normes établies par le Premier ministre.
Le Bureau du Conseil privé joue un rôle
clé dans lélaboration de la politique gouvernementale en aidant le Premier
ministre à diriger et orienter le gouvernement. La coordination quexige la bonne
exécution de cette tâche résulte en une collaboration étroite avec les ministères
dexécution, de même quavec le Cabinet du Premier ministre, le Secrétariat
du Conseil du Trésor et le ministère des Finances afin de sassurer que les
nouvelles propositions soient compatibles avec les objectifs et politiques densemble
du gouvernement, et que toutes les parties intéressées aient été consultées. Une fois
les décisions prises par le Cabinet, le Bureau du Conseil privé veille à ce
quelles soient communiquées aux ministères concernés et quelles soient
mises en exécution.
Le Bureau du Conseil privé assure en outre
la direction et la coordination des relations du gouvernement fédéral avec les
gouvernements provinciaux et territoriaux. Cette responsabilité englobe la liaison avec
ceux-ci et la prestation de conseils sur les questions constitutionnelles et les
initiatives stratégiques dans loptique des relations fédérales-provinciales.
Les modifications à la Loi sur
lemploi dans la fonction publique, adoptées en décembre 1992, ont donné
une assise législative au rôle du greffier du Conseil privé comme « chef de la
fonction publique ». À ce titre, le greffier est responsable de la qualité des conseils
et des services de spécialistes professionnels et non partisans fournis par la fonction
publique au Premier ministre et au Cabinet. En sa qualité de premier sous-ministre,
le greffier du Conseil privé communique une vision et une orientation stratégique pour
la fonction publique par son leadership au sein du groupe des sous-ministres. Les
réunions hebdomadaires des sous-ministres, les groupes de travail de sous-ministres, le
Comité de coordination des sous-ministres (CCSM) et le Comité des hauts fonctionnaires
(CHF) sont autant de moyens que le greffier utilise pour diriger le processus de
planification et pour refléter les valeurs dune fonction publique renouvelée.
Le greffier du Conseil privé a en outre la
responsabilité de diriger les évaluations du rendement des sous-ministres. Elle les
rencontre dabord pour discuter de leurs objectifs pour la période à venir. À la
fin de celle-ci, les sous-ministres procèdent à une autoévaluation de leur rendement.
Il leur est demandé de commenter des points précis, comme les objectifs quils ont
atteints au regard de ce qui avait été déterminé auparavant, les éléments clés qui
ont contribué à leur réussite (p. ex. leur style de direction), et leur
contribution à lensemble du programme du gouvernement. Le greffier rencontre
ensuite chaque ministre afin dobtenir son avis sur le rendement du sous-ministre, du
ministère et de léquipe de gestion dans son ensemble. Le Comité des hauts
fonctionnaires (CHF) se réunit ensuite pour examiner et évaluer le rendement des
sous-ministres en se fondant sur tous les avis reçus. Ce comité se compose des
sous-ministres de tous les organismes centraux et de certains sous-ministres de
ministères dexécution, qui y siègent à tour de rôle. Les cotes finales sont
approuvées par le Premier ministre.
Les agents du Bureau du Conseil privé
proviennent souvent des ministères dexécution et travaillent au Bureau du Conseil
privé pendant une période déterminée à lissue de laquelle ils assument de
nouvelles responsabilités ailleurs dans la fonction publique. Ce genre de recrutement
favorise le perfectionnement professionnel des fonctionnaires. Les personnes recrutées
apportent en effet leur expérience et leurs compétences particulières au travail
quelles accomplissent au Bureau du Conseil privé et, à leur départ, elles
emportent avec elles une meilleure compréhension des rouages du processus décisionnel
central et des interrelations fondamentales dont il faut tenir compte lors de
lélaboration des programmes ou de la gestion des activités.
Comme le déclarait en 1971
Gordon Robertson, alors greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet : « Le
Cabinet du Premier ministre est partisan, polarisé par la politique, et cependant
attentif à la réalité administrative. Le Bureau du Conseil privé est non partisan,
polarisé par ladministration, et cependant attentif à la réalité politique.
[...] Nous nous renseignons librement et ouvertement les uns les autres si cela se
révèle pertinent ou nécessaire pour le travail, mais chacun agit dans une perspective
très différente. » Cette description des relations entre les deux organismes rend
toujours compte de leurs rapports quotidiens. Malgré les différences importantes qui
existent entre leurs mandats respectifs, le Cabinet du Premier ministre et le Bureau du
Conseil privé travaillent en étroite collaboration pour fournir au Premier ministre et
au Cabinet des avis de haute qualité qui tiennent compte des facteurs tant politiques
quopérationnels.
Il existe des mécanismes de consultation
pour faciliter la coordination des avis fournis au Premier ministre par le Bureau du
Conseil privé et par le Cabinet du Premier ministre. Le Premier ministre se réunit
quotidiennement avec son chef de cabinet et avec le greffier du Conseil privé. Il est
alors mis au courant des questions de lheure qui réclament son attention; de sa
part, il soulève des questions et fournit des directives. Ces réunions permettent par
ailleurs au chef de cabinet et au greffier dévaluer les facteurs politiques et
opérationnels sous-jacents à ces questions.
2. Le Conseil du Trésor
Le Conseil du Trésor est un comité du
Cabinet établi par la loi; il se compose de six ministres responsables de la gestion des
dépenses du gouvernement et des ressources humaines dans la fonction publique. Il est
soutenu dans lexercice de ces responsabilités par le Secrétariat du
Conseil du Trésor. Bien quil incombe au ministère des Finances
détablir la politique générale touchant les recettes et les dépenses du
gouvernement, le Conseil du Trésor veille à la gestion du budget et des crédits. Il
exerce en outre une fonction de coordination lors de la préparation du budget des
dépenses. Conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, le
Conseil du Trésor peut traiter toute question se rapportant à la gestion financière, ce
qui lui donne voix au chapitre touchant les budgets des ministères, les dépenses, les
engagements financiers, les recettes, les comptes, la gestion du personnel, ainsi que tous
les principes régissant ladministration de la fonction publique. En somme, le
Conseil du Trésor est lemployeur et ladministrateur général de la fonction
publique.
3. Le ministère des Finances
Le ministère des Finances est aussi un
organisme central ayant un rôle de coordination à jouer au sein du processus
décisionnel. Le ministre des Finances a la responsabilité de la politique
macroéconomique du gouvernement, y compris la politique fiscale et les dépenses
fiscales. Cest à loccasion de lélaboration du budget quil
établit le cadre financier à lintérieur duquel le système de gestion des
dépenses du gouvernement peut fonctionner de manière efficace.
Le ministère des Finances et le
Secrétariat du Conseil du Trésor assurent la cohésion et lefficacité du
processus décisionnel en collaborant et en se consultant étroitement. Par
lintermédiaire du Bureau du Conseil privé, ces deux organismes donnent des avis au
Premier ministre et aux comités du Cabinet touchant les politiques, les questions de
financement connexes et les incidences économiques des propositions dont le Cabinet est
saisi. Le ministère des Finances soutient son ministre et, à cette fin, maintient une
importante capacité analytique en matière socio-économique.
IV LE SYSTÈME DE GESTION DES DÉPENSES (SGD)
Le Secrétariat du Conseil du Trésor et le
ministère des Finances sont les premiers responsables de lapplication du système
de gestion des dépenses (SGD) du gouvernement. Le SGD consiste en un examen constant de
la répartition des dépenses destiné à évaluer les possibilités de réaffecter des
ressources à des programmes revêtant une plus haute priorité. Il permet
deffectuer une meilleure planification stratégique à long terme et dadapter
les programmes et les services aux ressources disponibles, grâce à lexécution des
plans dactivités des ministères. Il favorise ainsi lexercice dune plus
grande responsabilité financière par les ministères et les autres organismes de
lÉtat.
Lors de lélaboration du budget, le
ministère des Finances tient compte des résultats du travail de consultation sur le
budget et des avis des comités de politique du Cabinet touchant les priorités et les
nouvelles initiatives du gouvernement. Le ministre des Finances fournit des avis sur les
objectifs financiers et de dépenses et, en étroite collaboration avec le président du
Conseil du Trésor, sur les possibilités de réaffectation des ressources et de
réduction des dépenses.
Les plans dactivités des ministères
sont également un élément important du SGD. Les ministères ont la responsabilité
dy déterminer comment les programmes existants doivent être modifiés pour
permettre datteindre les objectifs de dépenses et de donner suite aux nouvelles
priorités du gouvernement. Les plans dactivités visent à aller au delà de
lexamen et de lapprobation traditionnels des autorisations de dépenses pour
offrir une vue intégrée et stratégique de la gestion des ressources densemble de
chaque ministère, qui englobe les incidences humaines, financières et technologiques de
lexécution des programmes actuels et futurs.
V LA DOTATION DES POSTES DANS LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE
1. La Commission de la fonction publique
La Commission de la fonction publique est
chargée de lapplication de la Loi sur lemploi dans la fonction publique.
Elle sassure que la dotation se fait conformément aux principes du mérite et de
léquité, et sans discrimination. La Commission veille à ce que les candidats
retenus soient compétents, et elle est responsable devant le Parlement à cet égard.
Elle est composée de trois commissaires, dont le président, nommés par le
gouverneur en conseil.
La Commission est chargée du recrutement,
de la sélection et de la nomination de personnes compétentes au sein de la fonction
publique. Afin de répondre aux besoins en personnel des ministères et organismes de
lÉtat, elle se livre à un recrutement actif partout au Canada. Elle effectue des
examens périodiques dans les ministères qui bénéficient de cette délégation pour
sassurer quils appliquent correctement les politiques de dotation. La loi
offre par ailleurs des moyens de recours impartiaux pour contester les nominations et pour
traiter les plaintes des employés. Elle est enfin chargée doffrir certains
programmes de formation et de perfectionnement du personnel.
Le 4 juin 1998, le Premier ministre a
annoncé la création du Réseau du leadership, nouvel organisme horizontal au sein du
portefeuille du Premier ministre. Le rôle du Réseau du leadership consiste à faciliter
la gestion collective des sous-ministres adjoints et à aider les gestionnaires de tous
les niveaux de la fonction publique à relever le défi du renouvellement.
2. Les nominations du gouverneur en conseil
Nombre de postes sont comblés par des
nominations du gouverneur en conseil, y compris la majorité des postes supérieurs de la
fonction publique. Plusieurs de ces postes exigent un travail intense qui comporte des
décisions complexes.
Les nominations du gouverneur en conseil
sont effectuées par le Gouverneur général sur recommandation du Conseil privé de la
Reine pour le Canada, représenté par le Cabinet. Ces nominations se font au moyen
dun processus dapprobation qui émane de la prérogative du
Premier ministre touchant les nominations faites par le gouverneur en conseil. Le
Premier ministre est soutenu à cet égard par le directeur des nominations, qui fait
partie de son cabinet et est chargé de rechercher des candidats chevronnés pour les
divers postes à pourvoir. Le Premier ministre sollicite lavis du greffier du
Conseil privé dans le cas de certaines nominations, par exemple celles de sous-ministres
et de sous-ministres adjoints.
Le Bureau du Conseil privé joue un rôle de
soutien auprès du Cabinet du Premier ministre et du greffier du Conseil privé à cet
égard, et collabore avec le directeur des nominations lorsquil sagit de
recenser les postes vacants et dinterviewer des candidats potentiels. Le Bureau du
Conseil privé veille au respect de la loi, de la réglementation et de la procédure
et donne des conseils sur les questions de faisabilité, de rémunération, dexamen
du rendement et de révocation des personnes nommées par le gouverneur en conseil.
* Le chiffre entre parentheses indique le nombre de ministres
faisant partie de chacun des comités du Cabinet.
Annexe 1 - Le traitement des dossiers au Cabinet
Annexe 2 - La structure du gouvernement fédéral
Annexe 3 - Structure des comités du Cabinet
Annexe 4 - Bureau du Conseil privé - Structure organisationnelle
[ Table
des matières ]
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