Élément

Observations ET questions

Principaux objectifs de la proposition

Il est essentiel que le ministère parrain exprime clairement l’objet précis de la mesure proposée afin que le Cabinet et les légistes comprennent parfaitement ce que le texte législatif est censé accomplir.

Pour les projets de loi modificative dont les objets sont multiples, les instructions devraient expliquer ces objets individuellement au regard des dispositions à modifier. Il convient en outre d’inclure une instruction générale prévoyant la rédaction des modifications corrélatives nécessaires.

Délai nécessaire à l'élaboration des instructions de rédaction

L’examen minutieux du détail des instructions de rédaction soulèvera des questions passées inaperçues lorsque les idées ont été exprimées en termes généraux à l’étape de l’élaboration des orientations. Le ministère parrain doit consacrer le temps nécessaire pour produire un ensemble cohérent de dispositions propres à concrétiser ses propositions. Les points non résolus hantent le projet législatif jusqu’à ce qu’ils soient réglés, et il est plus sage et plus rentable à long terme de régler autant de questions que possible à l’étape de la rédaction du mémoire au Cabinet, avant que ne débute la rédaction proprement dite.

Le temps consacré à l’examen détaillé des instructions de rédaction est bien employé. On évitera ainsi :

• de prolonger indûment l’étape de la rédaction en raison d’orientations mal définies;
• de revenir au Cabinet pour que soit précisée une question qui n’a pas été adéquatement résolue dans le mémoire initial;
• de proposer des amendements au Parlement parce que les orientations n’étaient pas encore tout à fait arrêtées au moment du dépôt du projet, ou que les deux versions ne concordaient pas;
• d’être pris au dépourvu, après l’adoption du projet de loi, en raison de l’insuffisance des dispositions habilitantes pour la prise des règlements nécessaires à l’application de la loi.

Les ministères devraient se méfier des échéanciers qu’ils ont établis avant de consulter les légistes. Le temps nécessaire à la rédaction de l’avant-projet pourrait être beaucoup plus long que prévu.

Engagements publics

Il arrive souvent, au cours de l’élaboration d’une mesure législative, que le gouvernement ou un ministre s’engage par exemple à consulter les groupes intéressés ou à poser divers paramètres. Il peut aussi s’agir d’engagements généraux, tel le Plan fédéral pour l’égalité des sexes, approuvé par le Cabinet en 1995. Ces engagements peuvent avoir un effet sur l’échéancier du projet ou imposer un cadre à sa mise en œuvre.

Les groupes intéressés et les gouvernements provinciaux sont parfois consultés sur les propositions. Lorsque l’objet des consultations est un accord négocié portant sur le libellé même de certaines dispositions, les légistes devraient être consultés avant que la formulation à proposer ne soit arrêtée.

Élément

Observations ET questions

Cadre juridique

Cette partie de la liste de contrôle s’adresse aux conseillers juridiques ministériels. Elle implique l’examen des questions de droit en vue d’assurer la mise en œuvre efficace de la loi proposée. Voici quelques éléments à considérer :

• Le Parlement a-t-il le pouvoir constitutionnel d’adopter le projet?
• Le projet aura-t-il une incidence sur les champs de compétence provinciaux?
• Le projet est-il conforme à la Charte canadienne des droits et libertés, à la Déclaration canadienne des droits et au Pacte international relatif aux droits civils et politiques?

• Noter que suivant le Système d’appui au Cabinet, institué en 1991, la section « Analyse » du mémoire au Cabinet doit décrire les répercussions juridiques de la proposition, en particulier celles qui se rapportent à la Charte et au partage constitutionnel des pouvoir. (voir Questions d’ordre constitutionnel et système d’appui au Cabinet dans ce chapitre).

• Le projet soulève-t-il des questions d’égalité, notamment d’égalité des sexes?

• Consulter le guide de travail Diversité et justice : perspectives relatives à l’égalité des sexes, les spécialistes en matière d’égalité des sexes dans les diverses sections du ministère de la Justice ou le Bureau de la diversité et de l’égalité des sexes du ministère.

• Le projet est-il conforme au droit commun fédéral, notamment la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur les langues officielles, la Loi sur la protection des renseignements personnels ou la Loi sur la gestion des finances publiques?
• Ses dispositions risquent-elles de faire double emploi avec celles de la Loi d’interprétation, du Code criminel ou de toute autre règle de droit commun? Si elles y dérogent, cette divergence est-elle justifiée?
• Risque-t-il, en tout ou en partie, d’entrer en conflit avec d’autres mesures législatives?

• Dans ces cas, les points de conflit devraient être signalés clairement et ne pas être éludés au moyen d’une dérogation générale.

• Traite-t-il de questions faisant l’objet d’autres projets de loi en cours de rédaction ou dont le Parlement est déjà saisi? Dans l’affirmative, les chargés de projet responsables de ces mesures en ont-ils été avisés?
• La proposition répond-elle adéquatement aux décisions judiciaires ou avis juridiques qui sont, en tout ou en partie, à l’origine de la mesure?
• L’objet du projet est-il visé par un accord international auquel le Canada est partie?
• Le projet compte-t-il utiliser le droit privé provincial (ex. : droit des obligations, des biens) pour agir à titre supplétif ? Dans l’affirmative, tient-il compte des deux systèmes juridiques, soit le droit civil du Québec et la common law des autres provinces?

• En ce qui a trait à l’utilisation des notions, concepts et institutions propres au droit civil du Québec, on peut consulter la Section du Code civil du ministère de la Justice.

Politiques publiques

Il existe un certain nombre de politiques ayant reçu l’agrément du Cabinet et qui risquent d’avoir une incidence réelle sur le projet. Il doit en être tenu compte pour assurer la compatibilité du projet avec ces politiques. En voici quelques unes :

• La Directive du Cabinet de 1999 sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, Agence canadienne d’évaluation environnementale : http://www.acee-ceaa.gc.ca/0011/0001/index_f.htm;
• La Politique de réglementation approuvée par le Conseil du Trésor en 1995 : http://www.pco-bcp.gc.ca/raoics-srdc/default.asp
  ?Language=F&Page=Publications&
  Sub=GovernmentofCanadaRegula;
• Le Plan fédéral sur l’égalité des sexes, approuvé par le Cabinet en 1995;
• La Directive du Cabinet sur l’activité législative, approuvée par le Cabinet en 1999 (prévue au début du présent document);
• Le Programme de coordination de l’image de marque : http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/sipubs/TB_fip/siglist_f.html.

L’un des meilleurs moyens d’assurer la conformité de la proposition aux diverses politiques demeure la consultation des experts dans chaque domaine.

Ressources

• Il importe d‘établir une stratégie visant à gérer les réactions ou à obtenir l’appui des organismes non fédéraux qui devront faire les frais de la mise en oeuvre de la mesure proposée.
• Si la mise en œuvre de la mesure ou son adhésion engagent des fonds publics fédéraux, il faudra préciser la source de ces fonds avant de solliciter l’approbation du Cabinet.

Mécanismes juridiques permettant d’atteindre les objectifs

Comme on l’a vu au chapitre 1.1 (Choisir les meilleurs outils), il existe de nombreux mécanismes juridiques qui permettent d’atteindre des objectifs. En voici quelques-uns :

• Création d’organismes publics;
• Attribution de pouvoirs et de fonctions à des fonctionnaires;
• Adoption de règles régissant, interdisant, imposant ou autorisant une activité;
• Imposition de sanctions pour l’inobservation des règles.

Les mécanismes qui suivent sont particulièrement courants :

• Régimes d’octroi de permis ou de licences permettant de contrôler l’exercice de telle ou telle activité;
• Contrôles d’application.

Pour de plus amples renseignements sur les mécanismes de ce genre, consulter le document intitulé Pour une réglementation préventive, publié par la Section du droit constitutionnel et administratif du ministère de la Justice, de même que Mesures de contrôle, au présent chapitre.

Dans la mesure du possible, les instructions devraient donner une idée claire de la manière dont le texte législatif fonctionnera dans la réalité et décrire le genre de dispositif envisagé et les attributions nécessaires, sans omettre les mécanismes de mise en œuvre.

Élément

Observations ET questions

Regroupement de mesures législatives apparentées en un seul projet de loi

Il importe de veiller, dans toute la mesure du possible et compte tenu des principes de rédaction législative, à ce que toutes les mesures législatives apparentées soient regroupées en un seul projet de loi. La multiplication des projets de loi sur des questions connexes constitue en effet une perte de temps pour les parlementaires, tant lors des débats que lors de l’étude en comité. Il faut toutefois prendre garde de ne pas tomber dans l’excès inverse et de marier des sujets trop différents, sous peine de compromettre, une fois la loi sanctionnée, leur repérage dans l’ensemble du corpus législatif.

Forme juridique des outils de mise en œuvre

L’expression des orientations et objectifs et des mécanismes choisis pour les mettre en œuvre peut prendre diverses formes :

• la loi proprement dite;
• les textes réglementaires;
• les documents administratifs (par ex., contrats, directives internes, bulletins, circulaires).

Les lois et les textes réglementaires sont des textes législatifs, et leur effet juridique est le même. Les documents administratifs n’ont pas nécessairement force de loi.

Ces textes se distinguent également par leur mode d’établissement. Ainsi, les lois sont assujetties au processus parlementaire, tandis que les règlements sont régis par les dispositions de la Loi sur les textes réglementaires. Il n’existe pas de mécanisme légal général pour les autres documents, mais ils sont parfois soumis à d’autres types d’exigences, en matière de justice naturelle par exemple.

Les textes réglementaires et les documents administratifs doivent s’harmoniser avec les dispositions de la loi qui les autorise, dans le cadre établi par elle. Cela signifie que c’est la loi qui, expressément ou implicitement, doit conférer le pouvoir de prendre des textes réglementaires et d’établir des documents administratifs.

Éléments qui devraient figurer dans la loi

Normalement, la loi cristallise les orientations générales, les principes fondamentaux qui ne sont pas susceptibles de changer. Les éléments suivants figurent généralement dans la loi :

• les dispositions susceptibles de porter atteinte de façon sensible aux droits individuels (pouvoirs de perquisition et de saisie, peines en cas d’infraction grave, expropriation);
• les dispositions constituant un organisme public ou une charge;
• les questions controversées qui devraient être débattues au Parlement;
• les modifications législatives, y compris la définition des termes employés dans les lois.

Éléments qui devraient figurer dans

les règlements

Les règlements devraient traiter de points de nature législative (par opposition aux questions de nature administrative) qui sont subordonnés aux grands principes énoncés dans la loi, notamment :

• les formalités processuelles, par exemple la manière de demander un permis ou une licence;
• les mécanismes susceptibles de nécessiter des ajustements fréquents, par exemple la fixation de taux d’intérêt ou de contingents annuels de pêche;
• les aspects techniques faisant appel à des compétences d’expert;
• les règles qui ne peuvent être établies qu’à la faveur de l’expérience dans la mise en application de la nouvelle loi par le ministère, par exemple les règles précisant le délai d’accomplissement de certaines mesures;
• les droits à payer par une part importante de la population.

Certains pouvoirs de réglementation exigent l’agrément du Cabinet. Les instructions de rédaction doivent autoriser expressément la prise des mesures réglementaires suivantes, et le mémoire au Cabinet doit énoncer les motifs les justifiant :

• atteinte sensible aux droits et libertés individuels;
• règlement de questions importantes sur le plan des orientations;
• modification de la loi habilitante ou d’autres lois;
• exclusion de la compétence normale des tribunaux;
• mise à effet rétroactive de la loi;
• subdélégation du pouvoir réglementaire;
• assujettissement de l’État à une charge financière ou de la population à un impôt;
• fixation des peines (autres que les pénalités) consécutives aux infractions.

Enfin, il faut se demander à quelles formalités devrait obéir la prise des règlements : la Politique de réglementation et les dispositions de la Loi sur les textes réglementaires sont-elles applicables (voir la partie 3 : Élaboration des règlements)?

• À noter cependant que, dans le cas d’un texte de nature législative, les instructions de rédaction doivent autoriser expressément toute exemption à la Politique de réglementation ou au processus prévu par la Loi sur les textes réglementaires et le mémoire au Cabinet doit énoncer les motifs la justifiant.

Incorporation par renvoi

La loi n’a pas à énoncer tous les détails de ce qu’elle exige ou prévoit. Dans certains cas, elle peut simplement renvoyer le lecteur à d’autres lois ou d’autres documents et ainsi incorporer leur contenu sans le reprendre textuellement. Si on compte utiliser cette technique dans les règlements, il faut s’assurer de prévoir expressément dans la loi, au besoin, le pouvoir d’incorporer par renvoi. La technique est assujettie aux exigences constitutionnelles de publication des lois dans les deux langues officielles de même qu’à celles concernant l’accessibilité et l’intelligibilité des documents incorporés par renvoi. Les conseillers juridiques ministériels peuvent conseiller les chargés de projet à ce sujet à la lumière du document d’orientation juridique qu’a publié le sous-ministre de la Justice sur l’incorporation par renvoi.

Éléments qui devraient être réglés par des moyens administratifs

Nombre des éléments d’un mécanisme de régulation devraient être réglés par des moyens administratifs, qu’il s’agisse de permis, de licences, de directives ou de contrats. En voici quelques-uns :

• exigences variant selon les individus;
• tarification analogue à celle prévue aux articles 21 à 23 de la Loi sur le ministère de l’Industrie;
• lignes directrices non contraignantes;
• directives internes sur des questions administratives.

Attributions de pouvoirs

Pouvoirs réglementaires

• C’est habituellement au gouverneur en conseil qu’est attribué le pouvoir de prendre les règlements d’application d’un texte de loi; toute dérogation à cet usage doit être justifiée dans le mémoire au Cabinet.
• Il arrive que des organismes administratifs autonomes, par exemple l’Office national de l’énergie, exercent des pouvoirs réglementaires, mais leurs règlements sont souvent subordonnés à l’agrément du gouverneur en conseil.

Pouvoirs judiciaires et quasi judiciaires

• Les pouvoirs judiciaires et quasi judiciaires doivent être exercés avec impartialité; aussi les délégataires de ces pouvoirs doivent-ils avoir les qualités requises et être assurés de la stabilité de leurs fonctions.

Pouvoirs administratifs

• La plupart des pouvoirs administratifs sont conférés aux ministres, qui ont le pouvoir implicite de les déléguer aux fonctionnaires de leur ministère.
• Ces pouvoirs ne devraient pas être conférés au gouverneur en conseil, sauf celui de nommer les hauts fonctionnaires ou ceux qui se rapportent à des obligations internationales ou à des sujets délicats.
• Les pouvoirs d’inspection et de contrôle d’application sont en général conférés aux fonctionnaires dont le rôle est d’exercer les pouvoirs de ce genre.

Élément

Observations ET questions

Titres

Tout projet de loi a un titre intégral, qui indique sa portée et donne une brève description de son objet. Son libellé ne devrait être arrêté qu’à l’étape de la rédaction.

Le projet de loi nouvelle a également un titre abrégé, qui sert à désigner la loi lorsqu’on en discute ou lorsqu’on y renvoie dans d’autres textes législatifs. On donne également un titre abrégé aux lois modificatives susceptibles de faire l’objet de renvois dans d’autres lois. Le titre abrégé devrait indiquer brièvement l’objet de la loi. Voici un exemple des titres intégral et abrégé d’une loi :

• Loi relative à la gestion des finances publiques, à la création et à la tenue des comptes du Canada et au contrôle des sociétés d'État
• Loi sur la gestion des finances publiques

Le libellé du titre abrégé devrait également être laissé à l’étape de la rédaction. Cela dit, un titre provisoire est nécessaire dès le début et une attention particulière devrait être apportée au choix de celui-ci, étant donné qu’il devient plus difficile de le modifier à mesure que progresse la proposition.

Le titre abrégé doit également être conforme au Programme de coordination de l’image de marque : http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/sipubs/TB_fip/siglist_f.html. Il est particulièrement important de veiller à ce que les deux versions linguistiques du titre soient équivalentes et idiomatiques. Il importe aussi de se méfier des faux amis.

Il peut être sage de consulter la Section de la législation avant d’adopter un titre. Il faut par ailleurs consulter le Secrétariat de l’appareil gouvernemental du Bureau du Conseil privé à propos du nom de tout nouvel organisme public, lequel est susceptible d’apparaître dans le titre du projet de loi (voir Création d’organismes publics ci-après).

Préambule et énoncé d’objectifs

Avant d’ajouter un préambule ou un énoncé d’objectifs, il faut se demander ce qu’ils ajouteraient au projet de loi et ce qu’ils doivent exposer. Ils ne doivent pas servir à dissimuler des déclarations politiques, car ils peuvent avoir une forte influence sur la manière dont le texte législatif sera interprété par les tribunaux.

Le préambule et l’énoncé d’objectifs ont des fins différentes, mais connexes :

Le préambule :

• expose généralement des renseignements contextuels importants pour la compréhension du texte ou la démonstration de sa validité constitutionnelle;
• figure au tout début du projet de loi;
• devrait être utilisé avec modération pour éviter de semer la confusion sur le sens de la loi.

L’énoncé d’objectifs :

• indique les résultats voulus du texte législatif;
• ne devrait exposer que les objectifs principaux;
• figure dans le corps même du texte législatif;
• a généralement, sur l’interprétation du texte, une incidence plus grande que le préambule.

S’il s’agit d’une loi modificative, le préambule ne sera pas ajouté au texte de la loi modifiée. Afin de porter ces renseignements contextuels à la connaissance du public, on peut recourir en pareil cas à un énoncé d’objectifs qui, faisant partie des dispositions du texte, sera intégré à la loi modifiée. En tout état de cause, le texte du préambule ou de l’énoncé d’objectifs est examiné soigneusement par le ministère de la Justice quant à sa rédaction et à son contenu.

Application générale

Il est possible de restreindre ou d’élargir l’application d’un texte de plusieurs façons :

• sur le plan géographique (par exemple, certaines provinces ou certains territoires);
• sur le plan temporel (par exemple, certaines périodes de temps);
• sur le plan de la compétence (par exemple, en fonction de la compétence législative du Parlement);
• sur le plan des objets (par exemple, dans la mesure où ces objets ne sont pas régis par d’autres lois).

Cependant, les dispositions relatives au champ d’application d’une loi soulèvent souvent des questions juridiques complexes qu’il convient d’examiner minutieusement au préalable. Ainsi, l’élargissement de l’application d’une loi au-delà des frontières du Canada met en cause d’importantes questions de droit international, dont certaines sont réglées par la Loi sur les océans.

Opposabilité à Sa Majesté

Les lois ne sont pas opposables à Sa Majesté sauf indication – expresse ou implicite – à l’effet contraire. Il y a lieu d’examiner la question, compte tenu de ce qui suit :

• l’opposabilité à Sa Majesté peut engager la responsabilité de celle-ci pour les activités administratives;
• l’inopposabilité risque d’affaiblir la loi si elle vise une activité exercée par l’administration dans une mesure importante;
• les mandataires de Sa Majesté (par exemple, les sociétés d’État) bénéficient en général de l’immunité conférée à celle-ci, ce qui peut leur donner un avantage par rapport à leurs concurrents du secteur privé;
• la loi peut, selon le cas, s’imposer à Sa Majesté du chef non seulement du Canada, mais aussi des provinces et du Commonwealth.

Les autres gouvernements et ministères concernés par le projet de loi devraient être consultés avant que ne soit insérée une disposition traitant de l’opposabilité à Sa Majesté.

Création de charges

Les mécanismes de nomination relèvent de la prérogative du premier ministre. Les dispositions du texte législatif qui se rapportent aux nominations doivent être soumises à l’attention du Secrétariat de l’appareil gouvernemental et du Secrétariat aux priorités de gestion et au personnel supérieur du Bureau du Conseil privé, notamment en ce qui a trait aux questions suivantes :

• Comment ces personnes seront-elles nommées?
• Quelle sera la durée de leur mandat?
• Quel rang occuperont-elles (par ex., sous-ministre)?
• Seront-elles assujetties aux lois générales concernant la fonction publique (voir Création d’organismes publics, ci-dessus)?

Si les conditions d’emploi d’un fonctionnaire que doit nommer le gouverneur en conseil ne sont pas prévues expressément par le texte législatif, elles sont établies par le Secrétariat aux priorités de gestion et au personnel supérieur, conformément aux articles 23 et 24 de la Loi d’interprétation.

Dispositions financières

La Loi sur la gestion des finances publiques est le texte fondamental en la matière. Elle s’applique sauf disposition contraire. Une attention particulière devrait être portée à cette loi en cas de constitution d’un organisme public.

Le ministère des Finances doit être consulté à l’égard de toute proposition qui vise :

• la création d’un compte spécial du Trésor;
• l’autorisation, pour un organisme, de gérer des fonds ne faisant pas partie du Trésor;
• la fourniture de garanties ou d’indemnités;
• l’affectation permanente de crédits parlementaires;
• le pouvoir d’emprunter.

Pour de plus amples renseignements sur les dispositions financières, voir le document intitulé Commentaire du ministère de la Justice concernant la Loi sur la gestion des finances publiques, publié par le Secteur des activités juridiques du ministère de la Justice.

Communication de renseigne-ments

La communication de renseignements est régie par la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Elle est également assujettie aux règles du droit commun en matière de confidentialité. Les dispositions relatives à la communication de renseignements devraient être revues à la lumière de ces principes et examinées par la Section du droit à l’information et de la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice.

Toute proposition comportant l’utilisation des numéros d’assurance sociale à quelque fin que ce soit doit être approuvée par le Cabinet.

Contrôle d’application

On devrait songer à des dispositions de contrôle d’application de la loi afin d'assurer l’efficacité de sa mise en œuvre. Ces dispositions autorisent ou exigent des visites ou des analyses périodiques (et non seulement lorsqu’on croit qu’une infraction a été perpétrée; voir Mesures de contrainte, ci-après). Reste ensuite à déterminer à qui ces pouvoirs devraient être conférés et dans quelles circonstances ils devraient être exercés.

Sanctions

La plupart des textes législatifs prévoient, en cas d’inobservation de leurs dispositions, des sanctions soit pénales, telles les amendes et l’emprisonnement, soit administratives, telles les suspensions de permis et les déclarations d’inhabileté.

Il y a essentiellement trois manières d’infliger des sanctions :

• la poursuite des infractions devant les tribunaux;
• les régimes de verbalisation, comme celui de la Loi sur les contraventions;
• l’application de pénalités ou autres sanctions administratives.

Les dispositions qui prévoient des sanctions pénales devraient être fidèles aux principes prévus aux articles 718 à 718.2 du Code criminel. Dans cette optique, il convient de s’assurer que les sanctions prévues :

• permettront d’assurer le respect de la loi;
• sont assorties de mécanismes de contrôle d’application efficaces, tels des pouvoirs de visite ou de perquisition;
• sont appropriées à la gravité des manquements qu'elles visent;
• sont assez variées pour permettre le traitement équitable des infracteurs, eu égard aux circonstances de chaque cas.

L’application de sanctions administratives exige la création d’un mécanisme approprié qui appelle un ensemble complexe de questions et de choix d'orientation :

• responsabilité absolue ou présumée;
• processus de détermination de la responsabilité et du montant de la sanction;
• rapports de ces régimes avec les méthodes;
• contrôle de la légalité de leur application.

Pour de plus amples renseignements sur le sujet, voir Proportionnalité des infractions et des peines, dans ce chapitre, et Pour une réglementation préventive, document publié par la Section du droit administratif et constitutionnel du ministère de la Justice.

Mesures de contrainte

Le Code criminel prévoit une série de pouvoirs visant la mise en œuvre des lois fédérales, notamment des pouvoirs d’arrestation, de perquisition et de saisie (voir Les lois supplétives, Code criminel au chapitre 1.2). Toutefois, ces pouvoirs ne sont pas toujours suffisants ou doivent être adaptés. On doit alors prendre en compte :

• Les Lignes directrices relatives à l'attribution de pouvoirs d'application de la loi;
• Les Principes d'attribution des pouvoirs d'application de la loi par les textes législatifs fédéraux.

Contrôle judiciaire, appel et révision

Le contrôle judiciaire

La Loi sur la Cour fédérale confère à la Cour fédérale un pouvoir de contrôle judiciaire sur les décisions de « tout office fédéral ». Ce contrôle porte sur la légalité de la décision rendue et non sur son bien-fondé. Dans la plupart des cas, c’est la Section de première instance qui est saisie des dossiers de contrôle judiciaire. C’est par contre la Cour d’appel qui a compétence dans le cas des organismes énumérés à l’article 28 de la même loi.

L’appel

L’ appel porte aussi bien sur le fond que sur la légalité de la décision rendue. Contrairement au contrôle judiciaire, le droit d’appel n’existe que s’il est expressément prévu dans la loi. L’appel peut être interjeté devant un tribunal judiciaire (généralement la Cour fédérale, sauf disposition contraire de la loi) ou devant un tribunal administratif créé à cette fin par la loi. (voir Création d’organismes publics ci-dessus.)

Rappelons qu’une décision ne peut généralement pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire si elle est susceptible d’appel.

La révision

Indépendamment du contrôle judiciaire et de l’appel, il peut être opportun de créer un autre mécanisme de révision des décisions. La loi doit alors soit habiliter l’autorité qui rend la décision à réviser celle-ci, soit créer un organe (comité de révision, bureau d’examen, conseil, etc.) à cette fin ou autoriser un organe existant (par ex., le Cabinet) à le faire.

À la différence de l’appel, qui ne peut porter que sur les moyens soulevés, la révision peut porter sur l’ensemble du dossier, comme si l’affaire était entendue de nouveau.

Mécanismes de règlement des différends

On devrait envisager d’inclure des dispositions portant sur le règlement des différends, plutôt que de s’en remettre aux tribunaux, les procédures judiciaires étant en général complexes et coûteuses. La négociation, la médiation et l’évaluation impartiale sont quelques exemples de mécanismes de règlement des différends.

Le Service de règlement des différends du ministère de la Justice peut fournir des conseils se rapportant à ces mécanismes. On peut également consulter les documents intitulés Pour une réglementation préventive, publié par la Section du droit administratif et constitutionnel du ministère de la Justice, et le Manuel relatif au règlement des conflits, publié par le Service de règlement des différends. Ces deux documents peuvent être obtenus auprès de ces services.

Dispositions extraordinaires

Certaines dispositions devraient être explicitement signalées parce qu’elles peuvent prêter à controverse. Les ministres doivent en être informés, afin d’être en mesure de décider si leur présence est nécessaire. En voici quelques exemples :

• l’application rétroactive de la loi;
• le pouvoir général de soustraire à l’application de la loi;
• le pouvoir de subdéléguer un pouvoir réglementaire;
• le fait d’écarter la compétence des tribunaux;
• l’expropriation de biens;
• les pouvoirs d’urgence;
• les restrictions importantes aux droits et libertés fondamentaux;
• les pouvoirs réglementaires portant sur des questions habituellement prévues par la loi (voir Éléments qui devraient figurer dans la loi ci-dessus).

Élément

Observations ET questions

Dispositions de cessation d’effet et d’examen obligatoire

Il y a lieu de faire preuve de circonspection au moment d’ajouter au projet une disposition de cessation d’effet (temporarisation) car il peut en résulter une absence d’autorité législative si les modifications ne sont pas apportées à temps.

Il faut faire preuve de la même circonspection au moment de prévoir l’examen d’un texte dans un délai précis ou par tel ou tel comité.

On ne devrait recourir à de tels mécanismes qu’en dernier ressort, lorsque les solutions de rechange ont été soigneusement examinées.

Abrogation

Si la nouvelle loi vise à remplacer une loi existante, celle-ci devra être abrogée. Il pourrait aussi être nécessaire d’abroger certaines dispositions de lois connexes, ainsi que des règlements. Si ces dispositions ou règlements sont administrés par d’autres ministères, ceux-ci doivent être consultés.

Modifications corrélatives et dispositions de coordination

Un nouveau texte législatif peut avoir des effets sur les dispositions d’autres lois. L’un des exemples les plus courants est la modification du titre d’une loi. Les mentions de la loi qui apparaissent dans d’autres textes législatifs doivent être modifiées pour tenir compte du changement.

Il faut également se demander si d’autres projets de loi dont est actuellement saisi le Parlement ont pour effet de modifier les dispositions qu’on s’apprête à modifier. Dans ce cas, il faudra prévoir des dispositions de coordination pour s’assurer que les modifications proposées par les divers projets de loi n’entrent pas en conflit.

Dispositions transitoires

Toutes les fois que des changements sont apportés à un texte législatif, il importe de considérer les effets du texte antérieur qui peuvent subsister après l’entrée en vigueur du nouveau texte. Voici quelques exemples :

• les règlements pris en vertu du texte antérieur;
• les droits ou avantages conférés en vertu du texte antérieur;
• occupation de charges créées par le texte antérieur;
• les infractions commises en contravention du texte antérieur;
• les procédures judiciaires ou administratives se rapportant à l’application du texte antérieur.

Nombre de ces questions sont réglées par les dispositions transitoires générales des articles 43 et 44 de la Loi d’interprétation. Cependant, ces dispositions ne donnent pas toujours les résultats recherchés. Leurs effets dans certains cas peuvent prêter à interprétation. Des dispositions transitoires spécifiques sont souvent nécessaires, en particulier dans les cas suivants :

• un organisme administratif est remplacé par un autre;
• les crédits affectés à l’application de la loi antérieure seront affectés à l’application de la nouvelle loi.

Enfin, il faut passer en revue l’ensemble des règlements pris sous le régime du texte antérieur afin de déterminer lesquels doivent subsister, et s’assurer de leur compatibilité avec la nouvelle loi. Il convient d’abroger expressément les règlements qui doivent cesser d’avoir effet. On dissipera ainsi tout doute sur leur applicabilité.

Entrée en vigueur

La loi commence à produire ses effets au moment où elle entre en vigueur. Sauf disposition contraire, la sanction royale emporte entrée en vigueur du texte. Cependant, il est possible de faire entrer la loi en vigueur :

• à une date donnée;
• lors de la survenance d’un événement particulier (par exemple, l’entrée en vigueur d’une autre loi);
• à une date à fixer par décret du gouverneur en conseil.

De plus, les dispositions du texte peuvent entrer en vigueur à des dates différentes.

Si l’objectif est de faire rétroagir la loi, les instructions de rédaction doivent le préciser.

Élément

Observations ET questions

Consultations internes

Les ministres, ministères et organismes qui sont consultés sur les orientations et objectifs devraient aussi avoir la possibilité d’exprimer leur avis sur les instructions de rédaction. C’est le cas en particulier lorsque des modifications corrélatives visent des lois administrées par les ministères en question. Voici quelques questions à se poser :

• Les ministères et organismes concernés ont-ils eu la possibilité d’examiner les instructions de rédaction?
• Y a-t-il des points non résolus qu’il convient d’aborder avant que ne puissent être données les dernières instructions de rédaction?
• Y a-t-il d’autres lois ou projets de loi relevant d’autres ministères ou organismes qui seront touchés par le nouveau texte?
• D’autres ministres se verront-ils investis de pouvoirs ou de fonctions dans le cadre de la mesure?
• Est-on parvenu à un accord sur l’étendue de ces pouvoirs ou fonctions?

Il faut aussi se demander si les consultations peuvent conduire à une modification des orientations, laquelle pourrait éventuellement requérir l’approbation du Cabinet.

Consultations externes

Des consultations peuvent être menées à l’extérieur du gouvernement fédéral si le mémoire au Cabinet en fait état et sollicite l’approbation du Cabinet.

Il faut également se demander si les consultations peuvent conduire à une modification des orientations, laquelle pourrait exiger l’approbation du Cabinet.

Délai nécessaire à la rédaction du texte

Les ministres sont habituellement impatients de savoir combien de temps il faudra pour rédiger le projet de loi. Établis de manière informelle, les échéanciers de ce genre sont rarement précisés dans le mémoire au Cabinet ou dans la décision du Cabinet qui en résultera. Or, ils devraient être déterminés en concertation avec le Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller du BCP et la Direction des services législatifs du ministère de la Justice, compte tenu :

• de la complexité du projet de loi;
• du degré d’élaboration des orientations sous-jacentes;
• des ressources dont on dispose pour la rédaction.

L’échéancier de mise en œuvre est parfois établi à ce stade, encore qu’il soit impossible de prédire combien de temps il faudra au Parlement pour examiner le projet de loi. D’autres facteurs devraient être pris en considération au moment de planifier la mise en œuvre, notamment :

• le travail requis pour rédiger les règlements nécessaires (y compris la modification des règlements existants);
• les arrangements nécessaires en matière d’administration, de dotation et de formation.

Questions non résolues

Il est parfois impossible de régler toutes les questions qui peuvent se poser sans retarder indûment la filière législative. Le mémoire au Cabinet pourrait alors indiquer quelles sont ces questions, quitte à préciser qu’elles seront résolues à la faveur d’un mémoire supplémentaire ou par d’autres moyens.