Vérification de certaines activités relatives aux contrats du Bureau du Conseil privé

Rapport final
Le 5 novembre 2007

Sommaire et Plan d’action de la gestion

Note : Pour obtenir un exemplaire du rapport intégral, veuillez communiquer avec le bureau du Dirigeant principal de la vérification et de l'évaluation, Bureau du Conseil privé.

Introduction

En avril 2005, Finances Canada s’est engagé à fournir sur une base intérimaire certains services de vérification interne au Bureau du Conseil privé (BCP). Dans le cadre de cette entente, la Division de la vérification interne et de l’évaluation de Finances Canada a fait appel aux services de Conseils et Vérification Canada (CVC), organisme renommé depuis Services de vérification Canada (SVC), pour effectuer une vérification des activités d’acquisition du Bureau du Conseil privé (BCP).

Objectifs, étendue et méthodologie

À l’origine, cette vérification avait pour objectifs de fournir l’assurance que :

• les activités relatives aux acquisitions et aux contrats sont conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT), à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et aux politiques du BCP;

• les pratiques des Services des acquisitions et des contrats (SAC) sont équitables, transparentes et assurent l’optimisation des ressources au moment de l’adjudication des contrats;

• les mécanismes de gestion et de contrôle financiers conçus pour surveiller les activités d’acquisition du BCP sont adéquats;

• les coûts des opérations associées aux activités d’acquisition sont justifiés par rapport aux avantages reçus.

La portée de la vérification a par la suite été réduite afin de mettre l’accent sur la conformité à la Politique sur les marchés du CT, aux exigences pertinentes de la LGFP et à certaines politiques du BCP. Par contre, tous les aspects de ces politiques et de cette loi n’ont pas fait l’objet de contrôles, les travaux de vérification ayant ciblé certains mécanismes de contrôle clés. Une opinion peut donc être donnée uniquement sur la conformité à ces mécanismes de contrôle.

La vérification a porté sur des éléments du processus d’acquisition : depuis la définition des besoins à l’adjudication des contrats.

Un échantillon de 44 dossiers d’acquisition a été constitué pour l’examen de l’année financière 2002-2003. Un contrat ayant été annulé avant d’être adjugé, l’échantillon est donc passé à 43 dossiers. Quatre de ces dossiers consistaient en des protocoles d’entente conclus avec d’autres organismes gouvernementaux et n’étaient, par conséquent, pas visés par la Politique sur les marchés du CT. Ils ont donc été retirés de l’échantillon. Finalement, 39 dossiers formaient l’échantillon et comprenaient divers types de documents contractuels, comme des commandes d’achat locales, des contrats ministériels, des commandes subséquentes à une offre à commandes, des lettres d’entente et des confirmations de commandes.¹

Principales constatations

Les principales constatations sont résumées ci-après. Il convient de préciser que la période choisie pour la vérification (exercice 2002‑2003) a devancé de deux à trois ans les travaux sur le terrain et que la publication du rapport a été retardée davantage raison du nombre limité de membres du personnel au sein de la Division de la vérification interne et de l’évaluation. Il convient de rappeler au lecteur que le rapport pourrait ne pas représenter la situation actuelle.

Les principales constatations tirées de l’échantillon sont résumées ci-après.

Avant que tout type de contrat ne soit adjugé, des fonds non grevés suffisants doivent être prévus dans le cadre d’un processus officiel comme l’exige l’article 32 de la LGFP, qui précise qu’un employé détenant des pouvoirs financiers doit confirmer la disponibilité des fonds. Des 39 dossiers d’acquisition soumis à la vérification de 2002-2003, 7 n’ont pas été autorisés correctement. L’équipe de vérification a en outre constaté que certains contrats ou modifications n’avaient pas été approuvés par un employé détenant les pouvoirs requis comme l’exigent les documents d’autorisation financière du BCP. Il est ressorti de la vérification que les documents d’autorisation financière n’avaient pas été mis à jour depuis un certain temps.

Dans près de la moitié des dossiers d’acquisition examinés, l’entrepreneur a débuté les travaux avant qu’un contrat officiel n’ait été approuvé et accordé. On a constaté que c’était le cas pour divers types de contrats d’une valeur de 4 000 $ à 100 000 $. De même, la moitié des modifications des contrats examinées ont été apportées après la date d’échéance du contrat initial ou des modifications précédentes. Aux termes de la Politique sur les marchés du CT, on s’attend à ce qu’un contrat soit signé avant le début des travaux ou la livraison des produits.²

La vérification a en outre permis de constater que les membres du personnel des SAC qui signent les contrats pour le compte du BCP ne détiennent pas les pouvoirs officiels de signature. Une matrice de délégation des pouvoirs, qui accorderait les pouvoirs d’adjudication des contrats, n’était pas en place.

L’énoncé des travaux sert d’assises à un bon contrat et donne habituellement lieu à une définition claire des produits à livrer. L’absence d’une définition claire des produits à livrer compromet l’efficacité de la surveillance par la direction. Au cours de la vérification, l’équipe a constaté que dans le cas de 16 des 39 dossiers examinés pour l’année financière 2002-2003, l’énoncé des travaux n’avait pas été établi ou n’était pas rédigé clairement.

Le Comité d’examen des marchés (CEM) en place au sein du BCP a principalement pour mandat d’examiner les contrats de services dont la valeur dépasse 10 000 $. Le processus du CEM constitue un mécanisme de surveillance visant à assurer la conformité aux politiques en vigueur et à garantir l’utilisation de saines pratiques en matière d’acquisition. Toutefois, étant donné que le CEM n’a pas empêché les lacunes constatées par la vérification, il faudrait revoir son mandat en vue de lui confier un rôle plus important dans l’avenir.

Il faut en outre améliorer les documents réunis pour former les dossiers, en particulier les documents se rapportant aux exigences relatives à la sécurité, à l’examen du CEM et aux justifications de coûts. Par exemple, le BCP utilise un formulaire type pour documenter les exigences relatives à la sécurité au moment d’adjuger un contrat pour des services. Étant donné que le formulaire ne précise pas les cas où les attestations de sécurité ne sont pas requises, il est difficile d’évaluer si les exigences relatives à la sécurité ont été respectées. L’équipe de vérification a en outre constaté que les réponses aux questions ou aux observations des membres du CEM n’étaient pas toujours consignées dans les dossiers d’acquisition. Les réponses aux questions de suivi ou aux commentaires formulés par les membres du CEM sont gérées par courriel, mais n’avaient pas été intégrées à certains des dossiers visés par la vérification. Aux termes de la Politique sur les marchés du CT, il est recommandé que les décisions prises par des unités d’examen soient consignées afin qu’il soit possible de les consulter dans le cadre de vérifications internes et d’évaluations subséquentes. De même, les documents justificatifs concernant les prix doivent faire partie des dossiers contractuels, mais l’équipe de vérification a constaté qu’ils étaient absents dans certains dossiers.

Conclusion générale et recommandations

L’équipe a constaté que, dans le cas des dossiers 2002-2003 formant l’échantillon aux fins de la vérification, les activités d’acquisition du BCP n’étaient pas conformes à un certain nombre de politiques importantes du CT et à certains aspects de la LGFP.

Les principales constatations portent sur la délégation des pouvoirs, le moment où les contrats ou les modifications ont été approuvés, le caractère satisfaisant des rôles et responsabilités du CEM et la collecte de documents pertinents pour les dossiers. Améliorer ces points faibles renforcera les pratiques d’acquisition.

Le présent rapport énonce une série de recommandations à ce chapitre. L’une des principales recommandations porte sur la formation à fournir aux gestionnaires du BCP et aux membres du personnel des SAC qui octroient des contrats. La formation devrait porter sur tous les aspects du processus d’acquisition, dont, entre autres les politiques, les règlements et les dispositions législatives pertinents. Il importe que tous les membres du personnel menant des activités d’acquisition, y compris les gestionnaires hiérarchiques, soient informés de leurs responsabilités et tenus au courant des politiques et procédures en vigueur relativement à l’adjudication de contrats.

D'autres recommandations du rapport visent à renforcer le cadre de contrôle se rapportant aux activités d’acquisition, y compris le rôle et la portée du CEM déjà en place. Un suivi de la mise en œuvre de ces recommandations devrait être effectué avant le 31 mars 2008.

Réponse de la direction :

Tel qu’indiqué dans le rapport, les constatations découlant de la vérification sont fondées sur un échantillon discrétionnaire et se rapportent à des opérations effectuées dans l’année financière  2002-2003.
Compte tenu de la période couverte par la vérification et du fait que les observations ne peuvent être extrapolées aux autres opérations, une vérification de suivi sur les activités de passation de contrats sera lancée au cours du présent exercice. Il a pris un certain nombre d’initiatives pour améliorer les pratiques ministérielles de passation de contrats depuis la vérification de 2002-2003, dont l’examen et la mise à jour réguliers des pouvoirs de passation de contrats et des pouvoirs financiers ainsi que la prestation de formations fonctionnelles à la plupart des spécialistes de l’approvisionnement. 

Le plan d’action ci-joint se penche sur les observations tirées de cette vérification.

Annexe D – Plan d’action de la gestion

1. Une confirmation de commande consiste en un bon de commande transmis à un fournisseur où sont énoncés les modalités des biens ou des services de commandes passées de vive voix ou avant l’envoi es documents d’achat habituels. Le BCP n’utilise les confirmations de commandes que pour les services.
2. Il est à noter que six (6) des cas à l’étude se rapportaient à des offres à commande faites par TPGSC permettant à l’autorité contractante d’autoriser verbalement l’offrant à s’acquitter des tâches et de donner une confirmation formelle subséquente au moyen du formulaire « Commande subséquente à une offre à commandes ». Si ces offres à commandes ne précisaient pas de date limite pour fournir ce formulaire en pareilles circonstances, les consultations menées par l’équipe de vérification ont toutefois confirmé que la documentation devrait être préparée et signée immédiatement ou dès que possible. Dans cette optique, l’équipe de vérification a appliqué un critère de deux jours ouvrables dans pareils cas.