Quinzième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada

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Annexe 3 : Progrès concernant le renouvellement de la fonction publique depuis le dépôt du rapport de 2007

À la poursuite d'une fonction publique de haut calibre

Les membres du Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre

Le très honorable Donald F. Mazankowski, c.p., O.C., A.O.E., LL.D.
L’honorable Paul M. Tellier, c.p., C.C., c.r.
Robert Lacroix, C.M., O.Q., MSRC, professeur émérite, Université de Montréal
L’honorable Aldéa Landry, C.M., c.p., c.r., président, Landal Inc.
Dominic D’Alessandro, O.C., président et chef de la direction, Financière Manuvie
Barbara Stymiest, F.C.A., chef de l’exploitation, RBC Groupe financier
L. R. Wilson, O.C., président du conseil d’administration, CAE Inc., chancelier, Université McMaster
Sheila Weatherill, C.M., présidente-directrice générale, Capital Health, Edmonton
Indira V. Samarasekera, O.C., présidente et vice‑chancelière, Université de l’Alberta

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Table des matières

Message des coprésidents

Partie I : Contexte

Partie II : Observations et recommandations

Partie III : Conclusion

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Message des coprésidents

Le Comité consultatif sur la fonction publique est heureux de vous présenter, Monsieur le Premier ministre, son deuxième rapport annuel sur le renouvellement et le développement futur de la fonction publique du Canada.

Notre premier rapport présentait notre analyse préliminaire de l’environnement de la fonction publique fédérale et nos premières observations sur les divers domaines touchant les ressources humaines, dont le recrutement, le renforcement du leadership, la gestion du rendement et la gouvernance.

Dans le présent rapport, nous vous offrons des remarques et des propositions sur le cadre de gestion des ressources humaines et la structure de responsabilité, de même que sur la gestion du rendement. En outre, nous avons identifié un certain nombre de sujets que nous souhaitons examiner dans le futur.

Nous vous remercions de l’intérêt personnel que vous accordez à ces efforts. Nous remercions également les hauts fonctionnaires du soutien qu’ils nous ont offert. Comme en fait état le rapport, nous croyons que la fonction publique joue un rôle essentiel pour ce qui est de positionner le Canada dans l’économie mondialisé d’aujourd’hui. Quant à nous, nous avons hâte de poursuivre notre travail.

L'honorable
Paul M. Tellier

Partie I : Contexte

La fonction publique, qui compte 250 000 employés canadiens dans 200 ministères et organismes, représente la plus vaste et la plus complexe des entreprises canadiennes. Les fonctionnaires fédéraux travaillent dans divers domaines allant de l’inspection des aliments à la santé publique, en passant par les questions de sécurité internationale. Ils élaborent des politiques, donnent des conseils au gouvernement et offrent des services et des programmes directement aux Canadiens. La fonction publique fédérale, non partisane et compétente, contribue à l’avenir du Canada; aucune autre organisation n’intervient autant qu’elle et dans autant de domaines de la société canadienne. Les fonctionnaires sont dévoués et fiers de servir leurs concitoyens.

Au cours des quinze dernières années, le monde dans lequel la fonction publique fédérale évolue est devenu de plus en plus complexe et imprévisible. Ce nouvel environnement est caractérisé par une population vieillissante, un paysage économique mondialisé, des technologies de l’information et des communications en changement perpétuel, l’émergence de nouvelles questions horizontales et de nouvelles attitudes du public à l’égard du gouvernement.

La réalité démographique représente un défi de taille pour la fonction publique. Pour la première fois, le nombre d’employés âgés de 45 ans et plus y domine et elle doit faire face incessamment au départ à la retraite d’une génération de précieux employés. Pour renouveler son effectif, dans le marché du travail le plus compétitif observé en 35 ans, elle doit rivaliser avec des concurrents des secteurs public et privé à la recherche eux aussi de diplômés talentueux issus de nos universités et collèges. Dans ce contexte, comment pouvons‑nous assurer que le Canada continue de compter sur une fonction publique dynamique et efficace pour aider les Canadiens à relever les importants défis qui se poseront au pays dans les années à venir?

Une fonction publique de « haut calibre »

Si elle doit prendre des mesures pour conseiller les ministres et fournir des programmes et des services selon des normes d’excellence les plus élevées possible, la fonction publique doit innover et faire preuve de créativité, simplifier ses façons de faire, gérer efficacement les risques et rendre pleinement compte de son rendement. Ce sont là les caractéristiques d’une fonction publique de « haut calibre ».

Pour atteindre ces objectifs, la fonction publique fédérale devra :

• utiliser des pratiques actives et transparentes de recrutement fondées sur une planification judicieuse;

• faire preuve d’un grand leadership et être axée sur le développement des talents;

• clarifier les structures de gouvernance et de responsabilité des ressources humaines;

• adopter des pratiques rigoureuses de gestion du rendement.

Réalisations

Le 31 mars 2007, peu après que le Premier ministre eut annoncé la création du Comité, nous avons publié notre premier rapport : La fonction publique : Un atout majeur.

Dans ce document, nous avons décidé de nous concentrer sur le recrutement. Les impératifs démographiques de la fonction publique offrent l’opportunité de recruter les meilleurs de la prochaine génération de Canadiens. Ils amèneront à l’institution des idées neuves et une énergie nouvelle afin de tirer parti des compétences et des talents existants.

Nous observons avec satisfaction que la fonction publique a pris la question du recrutement au sérieux. Le greffier du Conseil privé et les différents sous-ministres ont pris des engagements concrets à court terme concernant le recrutement dans les universités et les collèges, la planification intégrée des activités et des ressources humaines, la gestion des talents et la planification de la relève.

Par exemple, l’objectif pour 2007-2008 consistait à nommer directement au moins 3 000 diplômés de niveau postsecondaire à des postes à temps plein permanents. Cette mesure réduira le recours, actuellement, à des travailleurs auxiliaires, temporaires ou embauchés pour une durée déterminée, d’une part, et permettra à la fonction publique de rivaliser dans le marché de l’embauche, d’autre part. Les ministères et les organismes doivent aussi établir des plans d’activité intégrés et mettre en œuvre des plans de gestion des talents pour tous les sous-ministres adjoints. 

Il s’agit là de la bonne approche. Toutefois, nous encourageons le greffier et les hauts fonctionnaires à faire encore plus d’efforts dans ces domaines, à intervenir davantage eux-mêmes et à veiller à ce que les stratégies de recrutement soient compétitives.

De plus, nous avons été impressionnés par l’éventail de programmes actuels et nouveaux de développement des leaders de demain, en particulier le Programme avancé en leadership pour les hauts fonctionnaires.

Nous croyons que le fait d’investir dans le renforcement du leadership profitera énormément au rendement futur de la fonction publique. Nous savons que le rapprochement entre le recrutement et les besoins organisationnels exige temps et efforts de la part des hauts fonctionnaires. Toutefois, nous sommes convaincus qu’il s’agit là de la meilleure façon de procéder. Le recrutement continu d’employés à temps plein, pour une durée indéterminée, est essentiel pour combler les besoins de compétences et d’expertise qui permettront aux ministères et aux organismes d’accomplir leur mandat à long terme.

Partie II : Observations et recommandations

Au cours des douze derniers mois, nous avons étudié l’environnement actuel ainsi que les nombreuses réflexions sur la fonction publique fédérale venant de l’extérieur. Nous avons étudié les possibilités d’amélioration à partir de nos recherches et de nos expériences respectives dans le secteur privé.

Le Comité a choisi principalement de concentrer ses observations et ses recommandations sur deux secteurs :

• Structure de gouvernance et de responsabilité des ressources humaines - toutes les responsabilités institutionnelles en matière de gestion des ressources humaines dans la fonction publique;

• Gestion du rendement - élément clé d’une stratégie efficace pour attirer les leaders, renforcer leurs compétences et les maintenir en poste.

Nous avons longuement étudié ces domaines et en avons abondamment discuté. Dans les pages qui suivent, nous vous présentons nos observations et une série de recommandations qui, à notre avis, permettraient à la fonction publique fédérale de fournir des services aux Canadiens et de conseiller les ministres selon des normes d’excellence supérieures.

Structure de gouvernance et de responsabilité des ressources humaines

Dans la fonction publique fédérale, quatre organismes centraux (l’Agence de la fonction publique du Canada, l’École de la fonction publique du Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé) et un organisme indépendant (la Commission de la fonction publique) sont responsables des divers volets de la gestion des ressources humaines. Ils jouent un rôle de chef de file sur différents plans, à savoir le recrutement, la dotation en personnel, le perfectionnement, la rémunération et la gestion des fonctionnaires.

De plus, le régime de gestion des ressources humaines de la fonction publique, contrairement à ceux du secteur privé, est assujetti à une surveillance externe intensive par les comités parlementaires ainsi que le vérificateur général et d’autres agents indépendants du Parlement.

*LMFP - Loi sur la modernisation de la fonction publique

Le tableau ci-dessus montre que la structure de gouvernance des ressources humaines est exagérément complexe. Les intervenants sont trop nombreux ce qui entraîne un dédoublement des règles, lesquelles sont souvent inutiles. Cette complexité ralentit les processus internes et nuit à la gestion des activités de ressources humaines dans la fonction publique. Au sein du gouvernement, ce sont les sous-ministres et les administrateurs généraux qui sont responsables de la gestion des personnes. Le rôle principal des organismes centraux devrait être d’établir les attentes et de fournir des cadres stratégiques et des directives aux ministères et aux organismes, sans exercer un contrôle excessivement rigoureux.

Nous savons qu’un changement organisationnel n’est jamais chose facile. Toutefois, dans les circonstances actuelles, nous croyons que cela est essentiel. Nous avons formulé quatre recommandations touchant la structure de gouvernance en matière de gestion des ressources humaines qui, selon nous, serviront de base au renforcement ultérieur de la structure au profit à la fois des gestionnaires et des employés.

• Premièrement, il doit être clairement établi que les sous-ministres devraient être les premiers responsables et imputables de la gestion des ressources humaines. Ils sont les responsables clés des programmes et des services; ils devraient également être responsables de la gestion des personnes qui offrent ces programmes et services.

• Deuxièmement, un organisme central distinct et de taille réduite devrait être chargé de soutenir les responsabilités des ministères et des organismes en matière de gestion des ressources humaines. Cet organisme veillerait à l’intégrité et à l’efficacité du système de gestion des ressources humaines au sein du gouvernement.

• Troisièmement, des mesures devraient immédiatement être prises afin de simplifier et d’intégrer la collecte des données et les systèmes de planification et de reddition de comptes sur la gestion des personnes, et ce, dans tous les organismes centraux.
  
  Ainsi, les ministères et les organismes seraient plus en mesure d’assumer leurs responsabilités respectives. Cette mesure permettrait également de réduire les coûts et la complexité et de faciliter l’accès du Parlement et des Canadiens à l’information.

• Quatrièmement, nous croyons qu’il est primordial de réitérer la responsabilité de la Commission de la fonction publique pour ce qui est d’assurer des nominations fondées sur le mérite et l’impartialité de la fonction publique fédérale.
  
  Les services de recrutement et autres services connexes que la Commission fournit aux ministères devraient être gérés selon une méthode de recouvrement des coûts complet, avec l’aide, au besoin, des sous-ministres pour ce qui est de la gouvernance de ces services.

• Finalement, nous appuyons le rôle continu du Bureau du Conseil privé pour ce qui est de soutenir le greffier en sa qualité de chef de la fonction publique, et de conseiller le Premier ministre sur des questions stratégiques et opérationnelles.

Avec le temps, le Premier ministre et ses collaborateurs pourraient vouloir officialiser par une loi ces changements et d’autres modifications similaires concernant la gouvernance des ressources humaines et les mandats s’y rattachant. Cependant, vu le besoin pressant d’outiller les ministères et les organismes pour qu’ils puissent relever les défis propres au renouvellement, nous proposons de concrétiser rapidement ces changements, lesquels sont relativement simples.

Nos recommandations, une fois mises en œuvre, rendront la structure de gouvernance des ressources humaines plus cohérentes; les chevauchements seront beaucoup moins nombreux en ce qui concerne les rôles et les responsabilités, comme le montre le tableau ci-après.

Nota : Assujettissement au même mécanisme de surveillance

Gestion du rendement

En tant que le plus important employeur au Canada, la fonction publique fédérale devrait disposer d’un mécanisme efficace de gestion du rendement pour tous les employés. Une gestion rigoureuse du rendement permet de concentrer les compétences et les talents sur les priorités clés de l’organisme, et permet aux gestionnaires de gérer l’ensemble du spectre des résultats (c.‑à-d. excellent, bon, moyen et piètre). Lorsque le tout est bien en place, la gestion du rendement favorise l’excellence et permet d’atteindre de meilleurs résultats organisationnels.

Nous sommes heureux de constater que le greffier du Conseil privé a mis en place un régime plus structuré et rigoureux d’évaluation du rendement pour les sous-ministres et les sous-ministres délégués. Ce régime semble correspondre davantage aux pratiques du secteur privé. 

Comme nous l’avons indiqué, le greffier a établi des engagements précis dans les secteurs suivants :

• planification intégrée des activités et des ressources humaines;
• recrutement postsecondaire;
• plans de gestion des talents concernant les sous-ministres adjoints;
• modification du système de gestion du rendement dans la fonction publique pour que les cadres et les gestionnaires soient officiellement évalués concernant leurs capacités en « gestion des personnes ».

En outre, nous avons été impressionnés par les pratiques mises en place dans certains ministères. Par exemple, nous avons reçu des commentaires de ministères qui ont instauré des programmes rigoureux de gestion du rendement comprenant un processus de planification et de surveillance des activités, ainsi que des outils de formation et de soutien pour les gestionnaires. Des organismes centraux ont aussi élaboré des outils (p. ex. Programme de gestion du rendement) pour évaluer les cadres, les ministères et les organismes.

Ces processus de gestion du rendement (planification, surveillance, renforcement, reconnaissance) sont importants. Toutefois, ce qui importe vraiment, ce sont les résultats atteints. Une bonne gestion du rendement devrait contribuer au maintien en poste, au perfectionnement et à la productivité. Le processus doit d’abord et avant tout donner des résultats pour les Canadiens.

Malgré les progrès réalisés jusqu’à maintenant, le Comité estime qu’il est possible d’en faire plus.

• Premièrement, les critères selon lesquels le rendement des employés est évalué doivent être clairement communiqués si les gestionnaires souhaitent leur donner de la rétroaction franche et objective.
  
  De plus, l’importance accordée à chaque résultat escompté (ce qui est atteint) et aux approches utilisées pour les atteindre (comment) doit être clairement communiquée. Bien que nous ayons constaté certaines pratiques très efficaces en ce sens, la fonction publique doit faire des efforts supplémentaires et fixer des objectifs qui, dans la mesure du possible, sont mesurables.
  
  De façon plus générale, la gestion du rendement dans la fonction publique doit également reconnaître et récompenser « l’excellence en gestion des personnes » comme élément essentiel des engagements d’un gestionnaire.

• Deuxièmement, la gestion du rendement doit porter sur l’ensemble du spectre des résultats : excellent, bon, moyen, piètre. Les gestionnaires doivent pouvoir aider non seulement les personnes ayant un bon rendement, mais aussi celles ayant un rendement moyen pour qu’elles s’améliorent.

• Troisièmement, les gestionnaires doivent intervenir efficacement dans les cas de piètre rendement. La fonction publique n’a pas été très efficace sur ce point et doit s’améliorer. L’intervention en cas de piètre rendement est aussi importante que la gestion de l’excellence, car cela nuit à la productivité ainsi qu’à la motivation, au maintien en poste et au recrutement. Trop souvent, les gestionnaires préfèrent ignorer les cas de piètre rendement, même si cela peut avoir des conséquences graves sur la capacité de l’organisme à donner des résultats.

• Quatrièmement, il faut tout mettre en œuvre pour augmenter le recrutement au niveau postsecondaire et aux échelons supérieurs, et continuer d’investir dans des programmes rigoureux de perfectionnement du leadership.

• Enfin, tout en reconnaissant les réalités démographiques qui nécessitent les permutations aux échelons supérieurs, la fonction publique doit tenter de veiller à ce que les hauts dirigeants restent en poste plus longtemps. Les sous-ministres et les sous-ministres délégués doivent établir le savoir requis pour administrer des entités complexes. Ils ont besoin de temps pour mettre en œuvre les mesures qu’ils ont mises sur pied ainsi que recruter et former les leaders de demain dans leur organisation.

En conclusion, bien que nous soyons convaincus que la fonction publique soit en mesure de bien évaluer le travail des employés, elle doit investir davantage dans l’établissement des objectifs dès le départ, et améliorer la gestion du rendement dans l’ensemble du spectre des résultats.

Recommandations

La tâche du Comité consiste à :

• évaluer les pratiques de gestion des ressources humaines dans la fonction publique fédérale;
• remettre en question les pratiques courantes et identifier les problèmes urgents;
• assurer une rétroaction aux principaux dirigeants de la fonction publique;
• formuler des observations et des recommandations qui contribueront au développement futur de la fonction publique.

Le Comité recommande donc ce qui suit :

Structure de gouvernance et de responsabilité des ressources humaines

1. Les sous-ministres devraient être les premiers responsables et imputables de la gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique.
   
   
2. Un organisme central unique et de petite taille devrait être chargé de soutenir et de superviser le leadership ministériel en matière de gestion des ressources humaines. Cet organisme devrait se concentrer sur des fonctions exigeant des approches et des politiques panorganisationnelles.
   
   
3. Des mesures devraient être prises afin de simplifier et d’intégrer au niveau des organismes centraux la collecte des données et les systèmes aux fins de la planification et des rapports concernant la gestion des personnes.
   
   
4. Il faudrait réaffirmer la responsabilité essentielle de la Commission de la fonction publique pour ce qui est de préserver le mérite dans les nominations et le caractère non partisan de la fonction publique. Il conviendrait d’assurer le recouvrement intégral des coûts du recrutement et des services connexes assurés aux ministères par la Commission, les sous-ministres étant appelés à jouer un rôle indiqué dans la gouvernance de ces services.

Gestion du rendement

5. Tous les gestionnaires de la fonction publique devraient allouer plus de temps à l’établissement des objectifs au début de chaque période d’évaluation. Ils devraient établir des objectifs mesurables en fonction desquels le rendement de tous les employés pourra être évalué.
    
6. Les « évaluations du rendement en milieu d’année » devraient être faites sur une base régulière, et non ponctuelle, dans toute la fonction publique afin d’assurer une gestion efficace continue et de maximiser les possibilités d’amélioration.
   
   
7. Les gestionnaires de la fonction publique devraient pouvoir obtenir des organismes centraux et de leurs supérieurs les outils, la formation et le soutien nécessaires pour gérer l’ensemble du spectre des résultats en matière de rendement, notamment dans les cas de piètre rendement.
   
   
8. La fonction publique devrait évaluer et reconnaître formellement les compétences en gestion des personnes.
   
   
9. Les programmes de gestion des talents concernant les sous-ministres adjoints devraient être élargis afin d’y inclure tous les cadres.
   
   
10. Dans la mesure du possible, les sous-ministres et les sous-ministres délégués devraient demeurer plus longtemps en poste afin de maximiser le rendement global des ministères.

Partie III : Conclusion

Prochaines étapes

Dans notre premier rapport, nous avons mis l’accent sur la question du recrutement, et au cours des douze mois qui ont suivi, nous avons commencé à constater des résultats. Les recommandations contenues dans notre deuxième rapport visent à favoriser la poursuite des progrès dans la gestion efficace des ressources humaines de la fonction publique.

Au cours des prochains mois, le Comité compte explorer des domaines tels que :

• des plans concrets pour freiner la prolifération des règles touchant le régime de gestion des ressources humaines, de même que les règles d’ordre plus général à l’échelle de la fonction publique, en vue d’encourager une culture de gestion intelligente du risque et d’innovation en milieu de travail;

• la comparaison de la fonction publique du Canada à celle de nos concurrents internationaux;

• les moyens de rendre plus attrayante une carrière dans la fonction publique fédérale;

• l’importance de la représentation dans la fonction publique de toutes les régions canadiennes au chapitre de la diversité des origines, des cultures, des idées, des expériences et des perspectives;

• la nécessité pour la fonction publique fédérale de tenir compte des valeurs, des réalités et des priorités de tous les Canadiens et de ses institutions.

Ces domaines de réflexion guideront nos travaux futurs. Dans le présent rapport, nous offrons nos conseils afin de soutenir le Premier ministre et le greffier du Conseil privé concernant le renouvellement et le développement futur de la fonction publique du Canada. Le Comité envisage avec enthousiasme la suite de ses travaux.

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* D’après une étude statistique de la Commission de la fonction publique du Canada : La durée du processus de dotation au sein de la fonction publique fédérale – mai 2006 (ne tient pas compte de tous les avantages prévus dans la Loi sur la modernisation de la fonction publique – toutes les composantes de la Loi sont entrées en vigueur en décembre 2005).

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