état de lieu de l’évaluation des approches participatives dans la littérature

1L'intérêt d’engager la population civile dans des processus décisionnels de politiques publiques s'est accru de manière considérable durant ces dernières décennies. Une multitude de pratiques innovatrices sont apparues qui, s'adaptant à toute sorte de contexte social et de populations cibles, ont pu prendre des formes institutionnalisés (comme le débat public en France) ou des formes plus inédites. Un recensement réalisé par Rowe et Freyer (2005) liste, rien que pour le Royaume-Uni et les Etats-Unis, une centaine de techniques de participation, allant de A comme « Art Creative Experience » jusqu’à W comme « Whole System Development ».

2Mais où en est-on de l'évaluation de toutes ces techniques de participation et de concertation? Le nombre de travaux qui recensent, classent et comparent les différentes pratiques est grand, l’engouement pour la participation n’ayant pas échappé à la communauté scientifique. La plupart des travaux se concentrent sur des études comparatives, qui présentent et classent les techniques connues en comparant les contextes et échelles politiques, les populations visées ou encore les zones géographiques, p.ex. en démontrant des spécificités culturelles liées à différentes démarches (Nord versus Sud, monde anglo-saxon versus latin etc.).

3Parallèlement, le développement d’évaluations ex-post systématiques des expériences empiriques est resté modeste. Or, pour les autorités et organismes financeurs et organisateurs de ces expériences, la question de la performance, de l’efficacité, ou autrement dit, du simple « résultat » d’un processus participatif joue, comme pour toute autre dépense (d’autant plus si elle est publique), un rôle non négligeable. Rowe et Freyer (2000) ont argumenté qu’une raison plausible pour expliquer cette lacune réside dans l’absence de critères d’évaluation mobilisables pour un tel exercice. Logiquement, sans définition pertinente de la performance de l`exercice participatif, des critères d`évaluation ne peuvent pas être définis. Qu’est-ce qui constitue alors la performance d'un processus participatif et comment pouvons-nous la déterminer, voire la mesurer ?

4Pour la recherche en sciences sociales, l’intérêt d’évaluer un processus participatif pourrait se limiter, au premier abord, à son impact sur la décision publique. Dans ce cas, on se questionnerait sur : Est-ce que nous décidons mieux en passant par la participation publique ? Ceci est certes un questionnement crucial, mais cette vision de la participation semble réductrice. Une évaluation juste devrait s’interroger sur la valeur ajoutée globale de la démarche participative, c'est-à-dire la valeur qui n’aurait pas pu être apportée par un processus décisionnel sans participation. Il s’agit alors de s’intéresser à l’ensemble des effets produits par une démarche de participation publique, autant pendant qu’après celle-ci et chercher ainsi à comprendre ces différents effets à travers des horizons temporels successifs.

Le débat public sur le projet de prolongement de l’autoroute A12

5Comme pour chacun des 40 débats publics que la CNDP a menés depuis sa création, l’historique du projet est singulier et mérite donc un éclairage. L’objet du débat public est le projet de la prolongation d’une autoroute dans le département des Yvelines (appelé ci-après « débat public A12 »). L’A12, axe de contournement de Paris, se transforme de manière abrupte en une route nationale (la RN10) à son entrée dans l’agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines (figure 1).

Figure 1. Le couple A12-RN10 : un axe structurant majeur de l’ouest parisien. Source : Ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer 2006a, p. 12.

7D’après la Direction Départemental de l’Equipement des Yvelines (DDE 78, désignée maître d’ouvrage par le ministère), quatre solutions, sous forme de familles de tracés, existaient pour remédier au problème (figure 2). La première famille (n°1) envisageait la transformation de la RN10 dans son emprise actuelle. Au sein de cette famille, une première variation ne prévoyait que le réaménagement de la RN10 pour augmenter sa capacité de trafic (n°1A), l’autre faisait passer l’autoroute A12 en tunnel en dessous de la route nationale (n°1B). Les trois autres familles de tracés (n°2, 3, 4) dessinaient une autoroute dans des trajectoires entièrement nouvelles, engageant une consommation d’espace résidentiel et naturel à différents degrés. La deuxième famille constituait un passage à proximité de la route nationale et donc de zones résidentielles. La troisième famille contournait légèrement une commune urbaine pour passer à deux endroits par le Parc Naturel Régional adjacent (PNR de la Haute Vallée de Chevreuse). La dernière famille (n°4) était entièrement rurale et prévoyait même le passage par un site classé à l’intérieur du PNR.

Figure 2. Les quatre familles de tracés du projet de prolongement de l’autoroute A12. Source : Ministère des transports de l’équipement, du tourisme et de la mer 2006a, p. 47.

8Cependant, il ne faudrait pas concevoir le projet de prolongement de l’A12 comme un problème à une échelle purement locale. Même si la longueur totale de voies est faible (moins de 20 km), qu`elle sert de desserte locale et que son prolongement aurait un impact direct sur les riverains, le projet a une portée plus grande. Le maillon A12-RN10 constitue une jonction importante pour le transit de la Normandie au nord, de l’Ouest de la France au sud, et de Paris à l’est. Cet ajout du transit suprarégional au trafic local explique pourquoi le passage abrupt de l’autoroute A12 en RN10 est aussi nuisible que controversé.

10En 2006, plus de quarante ans après sa première mention, le projet A12 devait enfin pouvoir dépasser l’impasse du conflit par son passage en débat public. Avant d'entrer dans les détails de l’analyse de ce débat, nous présentons ci-dessous les caractéristiques clés du débat public A12 afin d'en faciliter la lecture (tableau 1).

Tableau 1. Le débat public sur le projet de prolongement de l’A12 en 10 questions.

1. Qui a organisé le débat public ?	En tant que maître d’ouvrage, la direction départementale de l’équipement (DDE, un service de l’État) a saisi la CNDP. Cette dernière a décidé d’organiser un débat public avec une commission particulière (CPDP).
2. Quand le débat public s’est-il déroulé ?	Du 23 mars au 16 juin 2006.
3. Sur quoi a porté le débat public ?	Le projet de prolongement de l’A12 est-il opportun ? Si c’est le cas, comment intégrer les valeurs du développement durable (économique, sociale et environnementale) dans la conduite du projet ? Quelle solution est la plus adaptée aux territoires concernés : vaut-il mieux une autoroute réalisée en tracé neuf ou le réaménagement de la RN10 ?
4. Pour qui le débat public a-t-il été organisé ?	Pour informer le public et lui donner des moyens de s’exprimer d’une part. Et pour éclairer le maître d’ouvrage, d’autre part.
5. Quelles sont les propositions du maître d’ouvrage ?	Famille n°1. Transformation de la route nationale RN10 (tracé urbain). Famille n°2. (A12 en) jumelage avec la voie ferrée. Famille n°3. (A12 ) par le tracé médian. Famille n°4. (A12 ) par le vallon du Pommeret (PNR) (tracé rural)
6. Combien de personnes ont participé aux débats et comment ?	7000 participants aux 13 réunions et auditions publiques. 1255 questions ont été posées, 1550 avis donnés, 35200 visites du site internet.
7. Quelles conclusions a tiré la CPDP ?	Son compte rendu contient les appréciations générales du public. La CPDP n’a pas rendu d’avis sur un tracé précis.
8. Qui a décidé suite au débat ?	Le maître d’ouvrage (DDE), soit les services de l’État.
9. Qu’a-t-il décidé ?	Il a décidé de prolonger l’autoroute et retient un tracé (n° 2C’ de la famille n°3).
10. Est-ce que cette décision a été appliquée ?	Pas encore. La Région n’a pas intégré le projet dans son schéma directeur voté en automne 2008. La finalisation ou non de ce projet dépend du rapport de force entre État et Région, surtout à propos du financement.

L’analyse du débat en termes d’effets: la considération des temps pluriels

11Selon certains participants et observateurs, le débat public A12, objet empirique de notre proposition d'évaluation, a laissé ouvertes quelques questions importantes. Est-ce que le débat s'est correctement déroulé ? Quelle a été son utilité pour aider à la prise de décision finale ? Qu’est-ce que le débat public a apporté au respect de l’intérêt général, qui n’aurait pas pu être apporté par un processus décisionnel sans participation du public ?

• informer la population sur le projet soumis au débat, sur ses enjeux, ses aspects techniques, ses impacts ;

• permettre à la population de s’exprimer sur ce projet, en formulant des observations, des critiques, des suggestions sur tous les aspects du projet : son opportunité, sa conception, ses caractéristiques, ses conséquences ;

• éclairer le maître d’ouvrage par de nouveaux éléments d’appréciations.

14Afin de guider l’évaluation du débat public A12, nous proposons, après avoir présenté le contenu du projet, d'appliquer une grille d'analyse en termes d'effets. Cette typologie, établie par Sybille van den Hove (2001), distingue trois catégories, chacune se référant à un horizon temporel différent : du « pendant » (effets procéduraux) au « après » (effets contextuels) en passant par la question de l’effet sur la décision publique finale (effets substantifs). La différenciation entre différents types d’effets se fonde sur le constat que l’acceptation d'une décision par les membres d’une société dépend autant du caractère du processus décisionnel que du résultat substantif (Ostrom, 2000, Murray, 2005). Ainsi, la typologie des effets établit un cadre permettant d’aborder la question de la légitimité d’un processus de décision et, par là, des procédures de légitimation d’une décision dans un contexte social donné (van den Hove, 2001).

15Nous nous intéressons tout d'abord aux effets procéduraux (1) qui se réfèrent au déroulement du débat public et s’inscrivent dans le temps court des échanges de la communauté débattante (le « pendant »). Nous évaluons dans ce cadre des effets tels que l'amélioration de la qualité de la base informationnelle des processus de prise de décision et l'utilisation plus efficace de l'information (a) ; la construction du domaine de choix possibles pour la décision (b) ; la mise en place de processus dynamiques (c) ; l'amélioration dans la gestion des conflits entre acteurs (d) ; l'amélioration de l'efficacité du processus en termes de durée et de coûts (e) ; l’augmentation du pouvoir d'influence d’acteurs représentant des intérêts peu organisés ; et, l’augmentation de la légitimité du processus décisionnel (g).

16Les effets substantifs concernent le résultat du débat et sa relation avec la prise de décision politique. La qualité de la décision est ici évaluée en termes de résultats sur les plans environnementaux (a), économiques (b) et techniques (c), ainsi qu’en termes de son acceptabilité sociale (d). Dans le cadre du débat public en France, l’échelle temporelle de la réalisation de ces effets dépend de la volonté du décideur. Même si chaque commission de débat (CPDP) est obligée de rendre son compte rendu dans un délai de trois mois après la fermeture du débat, la décision politique réelle (p.ex. déclencher le projet de construction) peut être appliquée des années plus tard.

17En contraste avec l’échelle temporelle courte des effets procéduraux se trouvent les effets contextuels. Ils se rapportent au temps long de l’évolution des perceptions des problèmes et de la légitimation de nouvelles règles d’échange. Leur objectif est d’estimer si le débat a donné lieu à une modification du contexte social dans lequel s’est inscrit le conflit. Plus précisément, le contexte social peut évoluer suite à des effets concernent l’information et l’éducation du public (a) ; l’amélioration de la capacité stratégique des décideurs (b) ; des changements de perception et de conceptualisation du contexte social (c) ; la modification des rapports de force et des conflits traditionnels (d) ; le renforcement des pratiques démocratiques et de l'implication des citoyens dans la vie publique (e) ; et l’augmentation de la confiance des acteurs dans les institutions (f).

18Dans la suite de cet article, pour chacun de ces effets, nous allons nous interroger sur ce que le débat public A12 a réellement produit. Chaque effet nous sert alors comme critère d`évaluation qui se caractérisera par une description la plus synthétique possible. La grille originale de van den Hove (2001) n`ayant pas établi de conventions qualitatives (c'est-à dire des conventions de description comme présent/absent, faible/moyen/haut etc.), nous présenterons des conventions développés au cours de cet exercice, à la fin de cet article dans un tableau qui synthétise tous les effets mentionnés (Tableau 2).

19Les effets du débat public A12 sont spécifiques avant tout aux parties prenantes présentes à l’aire d’étude du projet et à la période donnée. Nous entendons par partie prenante une personne qui prend une part active dans un processus décisionnel, qui a un rôle à jouer car elle a un intérêt dans le résultat de la décision, qui est concernée ou encore celle qui subit le processus sans agir directement mais seulement par l’intermédiaire d’un représentant qui est lui-même partie prenante. Une partie prenante est considérée comme une catégorie homogène de plusieurs agents regroupés selon leurs rôles, leurs fonctions, ou leurs points de vue sensiblement voisins. Elle peut être un individu isolé, un groupe d’individus, un corps constitué ou une collectivité (Le Dars, 2004).

20L’ensemble des parties prenantes, même ceux qui n’ont pas souhaité, pas pu ou pas vu la nécessité de participer activement, est rassemblé sous la dénomination « population » dans les documents du débat public et dans la suite de l’analyse. Les parties prenantes ayant participé activement sont dans leur ensemble le « public du débat ». Pour éviter toute confusion avec le terme « débat public », ces acteurs sont rassemblés sous la dénomination « public » dans la suite de l’analyse.

21Les observations sur lesquelles se base cette évaluation ont leur source exclusivement dans les documents officiels du débat (dossier et études du maître d’ouvrage, , compte-rendu et verbatims des débats, contributions du public), mais aussi sur des documents politiques (plans, programmes d'action et stratégies traitant de l'aménagement du territoire en Île-de-France : projet d’action stratégique de l’état en région Île-de-France, schéma directeur de la région Île-de-France, contrat de projet Etat Région, document régional de développement rural) et d'autres documents traitant des problèmes d’aménagement du territoire existants en Île-de-France provenant essentiellement des parties prenantes du projet ( communauté scientifique, société civile, etc)

Effets procéduraux : des effets de court terme sur le déroulement du débat

23L’échange de l’information a permis la contestation de certains aspects du dossier du maître d’ouvrage. Par exemple, le modèle de déplacements de la Région Île-de-France sur lequel s’est appuyé le dossier a été mis en question par différents participants. Selon eux, plusieurs paramètres n’ont pas été pris en compte : des hypothèses de rupture (p. ex. fin du pétrole), une réforme potentielle des modes de consommation énergétique en vue du respect du protocole de Kyoto, l’essor potentiel des voitures électriques, etc. (CPDP, 2006b).

25Le savoir échangé a aussi été de nature non technique laissant les riverains partager leurs vécus, valeurs et connaissances très personnelles. Même si toutes les expressions, qu’elles soient objectives ou subjectives, ont été répertoriées sur le site de la CPDP, nul ne sait quelles informations se sont avérées in fine vraiment pertinentes et ont influencé la décision finale.

26Un autre effet procédural est celui d’un élargissement du domaine de choix possibles pour la décision (b). Contrairement à l’effet précédent, il ne s’agit pas d’approfondir les enjeux du projet A12, mais d’aller au-delà et de proposer des solutions et remèdes. Cet effet suit la thèse selon laquelle le débat public, par la confrontation de l’irréductible pluralité de représentations du monde et de systèmes de valeurs, fait émerger une palette de choix sociaux plus large. Le signal le plus évident est l’intégration de quatre tracés proposés par des acteurs externes (associations, élus, un conseil en développement et des particuliers), chacune présentant une variante plus ou moins radicale des tracés originaux développés par le maître d’ouvrage. Aussi ont été proposées des solutions alternatives à la construction de l’autoroute (par exemple en « limitant la vitesse de façon à créer un flux idéal » (CPDP, 2006b), ou en « repensant le management de la mobilité à travers le développement du covoiturage ou des taxis collectifs » (CPDP, 2006a).

28Est-ce que le débat public A12 peut être qualifié de processus dynamique (c) ? Pour cela, il aurait fallu garantir une continuité efficace de l’implication citoyenne dans le processus décisionnel. De grands moyens ont été mis en œuvre pour organiser l’échange entre des décideurs politiques et la société civile à tous les niveaux. Néanmoins, une surcharge (notamment en termes de temps) des moyens humains de la CPDP et du maître d’ouvrage a été observée. Le délai d’attente pour obtenir une réponse à une question posée sur internet ou par écrit lors d’une réunion a souvent atteint trois semaines.

29Ensuite, la présentation de la décision publique a été en fort décalage avec le déroulement du débat. Il n’y a eu ni déclaration officielle, ni réunion pendant laquelle un représentant de la DDE aurait pu expliquer les raisons de la décision ministérielle auprès de tous ceux qui s’étaient investis pendant les mois de débat. Une publication dans le Journal Officiel de la République Française et une notice sur le site internet de la CPDP ont été les seuls retours officiels (en dehors des médias) vers le public.

30On s’accorde aujourd’hui sur le fait que le débat public existe pour chercher la coopération entre les parties prenantes d’un projet plutôt que leur affrontement - à moins que cet affrontement puisse être qualifié de constructif. Le débat public a-t-il favorisé une meilleure gestion des conflits entre les acteurs (d) ?

34Pour dépasser une situation de controverse, il est aussi important de faire bon usage de l’information, en la hiérarchisant par exemple. Dans sa fonction d’instance veillant au bon déroulement de l’évaluation collective, le débat public est, comme le remarquent avec justesse Brugidou et al. (2007), « objet d’une tension entre deux pôles: d’un côté la nécessité de représenter la diversité des points de vue présents dans la controverse, de l’autre celle d’évaluer la force des argumentations pour un échange dynamique. » Si le débat public A12 a certes pris au sérieux le premier point, il n’a pas bien réussi à atteindre le deuxième, celui de la hiérarchisation des informations. C’est ainsi que la CPDP doit, dans son compte rendu, avouer que « malgré l’effort d’organisation fait par la CPDP […] l’indispensable part de liberté dans le débat fait que les questions ont été traitées de façon moins ordonnée. » (CNDP, 2006).

35A première vue, une comparaison avec un processus décisionnel sans élément participatif ne semble pas attribuer au débat public une plus grande efficacité en termes de durée et de coûts (e). Ayant duré quatre mois (sans compter les mois de préparation et d’analyse postérieure) pour un budget total de 959.000 euros, le débat public A12 paraît un processus coûteux et long. Un tel jugement rapide négligerait très évidemment deux grandes questions : Quel est notre consentement à payer pour un processus de démocratie participative ? A quelle référence, c’est à dire à quelle situation sans débat public, peut-on comparer ce coût ?

36Durant les 40 dernières années, le projet de prolongement de l’A12 a fait couler beaucoup d’encre et de nombreux efforts de sensibilisation, d’information et de communication ont été réalisés de la part d’associations, de municipalités et des services d’État. Ces coûts de controverse matériels et humains – on pourrait aussi dire les coûts d’un débat public non institutionnalisé – n’ont jamais été comptabilisés. Tous les apports indirects du débat public A12 sont impossibles à quantifier : l’éducation du public l’acceptabilité sociale du projet, le changement du contexte social etc. En l’absence de certitude sur ces coûts d’opportunité, tout jugement sur l’efficacité en termes de durée et de coûts du débat public serait alors extrêmement imprudent.

37Une critique peut être avancée sur l’efficacité du débat public dans son déroulement. Il prend place très en amont dans le processus décisionnel. Les données dont dispose le public sont donc celles d’études préliminaires. Si les demandes d’études complémentaires et leur acceptation tendent à minimiser ces lacunes, le temps nécessaire à leur réalisation est quelque peu incompatible avec le calendrier restreint du débat public. Les citoyens ne peuvent donc pas s’exprimer sur ce retour d’information.

38Le dernier aspect important des effets procéduraux concerne la représentativité des acteurs (f). Si le débat public cherche vraiment à réduire les asymétries de pouvoir, il doit favoriser l’intégration des acteurs faibles, c’est-à-dire aider à augmenter l’influence de ceux qui représentent des intérêts peu organisés. En effet, tout individu ne se reconnaissant pas forcément dans l’un des regroupements existants, aura tendance à être isolé et par là même à avoir des difficultés à s’exprimer, à faire passer ses idées.

39La représentativité de la population locale en termes socioculturels n’a pas fait l’objet de mesures statistiques par la CPDP. Et si un problème d’accessibilité aux salles de réunion (pas toutes accessibles en transports en commun ou plus desservies passée une certaine heure) a certainement représenté un frein à une participation représentative, les autres moyens de communication de la commission (site internet,) étaient censés pallier ce problème.

40Il est certain que le débat a permis à divers regroupements d’acteurs, tels que les associations, de s’allier et de s’exprimer autour de positions communes. Le positionnement des acteurs a été facilité par l’aliénation à un tracé plutôt qu’à un autre. Par exemple, le « Collectif pour l'aménagement de la N10 au lieu de prolonger l'A12 » regroupait 54 associations locales et nationales.

41Cependant, nous avons noté peu d’interventions de la part d’agriculteurs, de diverses petites ou moyennes entreprises de Saint Quentin en Yvelines ou du PNR et une absence du Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) et de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF). Ces acteurs auraient pu apporter un éclairage supplémentaire au débat, aidant ainsi à augmenter d’autres effets procéduraux comme l’amélioration de la base informationnelle ou l’élargissement du domaine de choix social.

42George Mercadal a observé que les « projets sont souvent d’un intérêt national alors que les débats sont cantonnés dans des zones d’impact environnemental » (Mercadel, 2007). Par exemple, l’A12 contribue à l’évolution du réseau routier national. Qui a alors représenté les intérêts des futurs usagers de l’A12 ?

43Pour finir, l’amélioration de la légitimité du processus décisionnel (g) suscite l’interrogation sur la reconnaissance du « résultat » issu du débat public, c’est-à-dire sa prise en compte dans la décision publique. Cette question est, selon nous, un critère d’évaluation fondamental, traitée dans le cadre des effets substantifs ainsi que dans la discussion qui s’ensuit.

44Le débat public a un bilan satisfaisant pour les effets relevant du procédural. Les moyens mis en œuvre par la CNDP lui ont permis d’atteindre ses objectifs d’information et d’expression, même si certaines restrictions ont pu être observées. Le débat public a aussi contribué à l’enrichissement du dossier du maître d’ouvrage par de nouveaux éléments.

Effets substantifs : des effets à moyen terme sur la décision

45Les effets substantifs sont incontestablement essentiels pour évaluer la productivité du dispositif « débat public A12 ». Ils rendent compte de l’impact du débat sur la décision politique et sa qualité. Van den Hove asserte que « ce sont généralement les effets substantifs qui sont recherchés de prime abord lors de la mise en place d’approches participatives » (van den Hove, 2001). Il n’existe pas, à ce jour, de lien formel et légal entre débat public et décision politique. Si le débat est autorisé à aborder la question de l’opportunité des projets, il ne prévoit pas de procédure d’arbitrage. A l’issue du débat, le maître d’ouvrage est amené à reconsidérer son projet. Il peut le modifier dans le sens des arguments, minoritaires ou non, ou alors l’abandonner. De nombreux débats publics ont influencé les projets et les ont transformés de manière indirecte (Tiffon, 2006).

46Avant de pouvoir évaluer les effets substantifs du débat public A12, nous devons clarifier la notion de résultat(s) et selon quel(s) critère(s) on définit sa qualité. Quels sont les résultats du débat public selon la commission du débat public A12 ? Elle les diffuse dans une communication sous les cinq points suivants :

1. Il existe une unanimité sur la nécessité absolue d’une solution aux difficultés croissantes de circulation dans l’agglomération et personne ne tolérera que l’inaction continue ;

2. Une majorité favorise le réaménagement complet de la RN 10 avec la création d’une voie nouvelle ;

3. Parmi les constructions nouvelles, le tracé rural (famille n°4) rassemble une majorité, mais « présente des risques de contentieux » parce qu’il passerait par un PNR ;

4. Le maître d’ouvrage devra augmenter des longueurs en tranchées couvertes afin de parvenir à une grande acceptabilité du tracé (quel que soit le tracé choisi) ;

5. • 11  Nous voyons alors en quels termes le « résultat » se définit : la CPDP rend compte de ses (...)

   La cohérence avec d’autres formes de transport doit être recherchée dans le cadre du projet de territoire. (CNDP, 2006)11.

47Quels sont les « résultat de décision » ? Conformément à la loi, le maître d’ouvrage doit prendre une décision dans les trois mois suivant le bilan de la CNDP. Le 24 octobre 2006, le ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer publie qu’il a retenu la variante du tracé n° 3, nommée 2C’ (Ministère des transports de l’équipement, du tourisme et de la mer, 2006b).

50En termes économiques (b), un apport majeur du débat a été l’intégration des externalités environnementales via l’évaluation monétaires des impacts environnementaux, face à un dossier de maître d’ouvrage avantageant les tracés neufs. La comparaison des tracés, avant l’étude complémentaire, a essentiellement porté sur des coûts d’investissement (déterminés par les longueurs de tranchées couvertes et non couvertes et le nombre d’échangeurs nécessaires faisant varier considérablement la durée du chantier). La famille du tracé retenu y figure, avec 460 millions d’euros, en deuxième place parmi des familles de tracés affichant des coûts compris entre 293 millions d’euros (tracé rural) et 1.095 millions d’euros (tracé urbain) – une comparaison avantageant d’une manière disproportionnée les tracés neufs et surtout le tracé rural par le PNR.

52Il est complexe de donner une appréciation sur l’amélioration de la pertinence des choix du point de vue technique (c). Le débat public se plaçant très en amont dans le processus, le maître d’ouvrage n’a présenté que ses études préliminaires. Ce type d’étude n’est pas assez détaillé pour que des discussions d’ordre technique à propos des infrastructures aient leur place. Une amélioration de la pertinence des choix techniques pourra être apportée par l’enquête publique (plus en aval dans le processus de décision) sur la base de l’avant-projet.

53En ce qui concerne l’acceptabilité sociale (d). Un point important du débat public était de discuter de l’opportunité de prolonger l’A12. Les études complémentaires ont apporté des informations qualitatives et quantitatives intéressantes sur l’opportunité d’un tracé neuf (notamment par rapport aux prévisions de trafic) et sur son impact environnemental. Au vu de la décision ministérielle, les défenseurs du tracé urbain peuvent légitimement se demander ce que sont devenues ces considérations sur l’opportunité réelle de construire une nouvelle autoroute.

54Le tracé retenu donne un signal clair. S’éloignant considérablement des zones résidentielles sensibles sans pour autant entrer dans le PNR férocement défendu (figure 2), ce tracé n’a ainsi pas été choisi parmi les deux solutions qui s’opposaient depuis 40 ans et qui rassemblaient des défenseurs déterminés. Le tracé « médian » (c’est ainsi que la famille n°3, dont est issu le tracé retenu, a été appelée) porte alors son nom à merveille car il est une « solution du milieu ». Il évite l’opposition nette entre le tracé rural (famille n°4) et le tracé urbain (famille n°1).

55Mais, on ne manquera pas de voir se développer une opposition à ce tracé. Il traverse des zones urbaines à Montigny-le-Bretonneux et au Mesnil Saint-Denis, et des zones non urbanisées à Trappes (Bois de Trappes) et au Mesnil Saint-Denis (plateau agricole). Même si le maître d’ouvrage a prévu des tranchées couvertes dans les zones urbaines et de prendre en compte les nuisances pendant les travaux, la mobilisation des mesnilois mais également des habitants des communes voisines, reste d’actualité.

57Dans un souci de cohérence territoriale, la Région et État auraient dû trouver un accord avant la promulgation du SDRIF. Au final, comme le prolongement de l’autoroute A12 relève de la responsabilité de l’État, il a le droit de lancer le chantier A12. Ce prolongement dépendra néanmoins de la capacité de financement de l’État pour ce projet.

58Les décideurs des projets publics sont devenus multiples. Les constructions d’infrastructures mobilisent des financements à plusieurs niveaux (État, Région, départements, agglomérations et communes). Il n’y a plus de financeur, donc de décideur, unique (Tiffon, 2006). En ce qui concerne l’autoroute A12, le ministère énonce qu’une étude des modalités de financement du projet sera réalisée et présentée aux collectivités territoriales (Ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, 2006c).

Effets contextuels : les effets à long terme sur la société

59C’est à travers l’évolution du contexte social (manifestations au niveau national, inscription du principe participatif à l’international, etc.) que les débats publics ont pu voir le jour en France. A leur tour, ils ont fait et font évoluer le contexte social car ils changent la perception et la réalité d’une société envers les processus décisionnels des politiques publiques. Il existe donc une relation bidirectionnelle entre modalité du processus de décision et contexte social.

60Un premier effet contextuel d’un processus participatif consiste en une meilleure information et éducation du public (a). Le débat public a permis de mieux informer le public, notamment sur la complexité liée à la situation actuelle, les caractéristiques des tracés potentiels, les études préalables réalisées, la palette des arguments de chacun et les modalités du processus de décision. Cette meilleure information permet au public de mieux comprendre, d’une part les enjeux particuliers liés à ce projet d’autoroute et, d’autre part la façon dont est conduit un processus de décision dans le cas d’infrastructure de transport. Cette éducation se passe, en premier lieu, au niveau de chaque débat public. Un apprentissage se construit peu à peu à un niveau collectif grâce à l’ensemble des débats publics menés en France.

61Au-delà des informations produites par le maitre d’ouvrage et les experts, l’expression des opinions et enjeux de chacun a été une donnée essentielle de l’éducation du public. A travers des processus intersubjectifs de communication et de réflexion collective, le débat public aurait pu générer une situation d’apprentissage mutuel et ainsi une modification de la perception et de la conceptualisation du contexte social (b) (O’Connor, 2002).

62Cette modification de la perception et de la conceptualisation du contexte social n’a eu lieu que partiellement du fait de trois facteurs qui ont déjà empêché une bonne gestion des conflits des acteurs : la territorialisation très marquée des intérêts de chacun, l’histoire longue de ce projet d’infrastructure et le manque d’échange entre parties prenantes. Le débat public, n’ayant pas été assez tourné vers le public, n’a pas pu offrir une agora d’échange direct entre participants. Ceux-ci ont finalement manqué de découvrir chez les uns et les autres des expériences et des représentations différentes des leurs mais néanmoins pertinentes.

63Ce débat public a-t-il modifié les rapports de force et les conflits traditionnels (c) ? Le conflit traditionnel, au moment de l’inscription du tracé du prolongement de l’autoroute A12 dans le SDAURP en 1965, peut être défini comme une opposition entre ceux qui voulaient la construction d’une voie nouvelle – se sentant en prise avec une situation ignorée et inextricable - et ceux qui refusaient toute construction nouvelle - pour préserver les terres agricoles et naturelles environnantes (et surtout le PNR). Ce conflit traditionnel a évolué au cours des années jusqu’au débat public. Au moment du débat, tous les acteurs acceptaient d’une part que la situation était devenue inacceptable et d’autre part la nécessité de mettre en œuvre des aménagements de grande envergure. Même si cela était devenu un acquis, l’affirmation collective de ce postulat a permis de déplacer le débat. Les habitants des communes traversées par la RN10 se battaient pour que leur situation soit reconnue. Une fois ce fait acquis, il était possible de débattre sur la forme et les moyens de ces aménagements.

64Une autre forme de conflit traditionnel est le rapport de force entre l’État et la Région Île-de-France. Comme cela a été décrit dans les effets substantifs, le conflit entre ces deux institutions n’a pas évolué ni avec le débat public, ni à l’issue de l’association de l’État à l’élaboration du SDRIF. Ces institutions ont cependant dû mettre au grand jour leur désaccord profond face à ce projet.

65Concernant la position du maître d’ouvrage, le cadre transparent et médiatisé du débat public l’a obligé à présenter son projet à des institutions et à des tiers experts qui ne l’auraient pas consulté sous d’autres circonstances. La DDE a présenté son projet suite au Conseil Economique et Social de la Région Île-de-France. Diverses institutions (Chambre de commerce et d’industrie de Versailles Val-d’Oise/Yvelines, Chambre Interdépartementale d’Agriculture d’Île-de-France, etc.) - naguère plutôt à la périphérie des processus décisionnels concernant les projets d’infrastructures – se sont impliquées. On peut présumer que de tels actes soient précurseurs d’une évolution des processus de décision et qu’ils inciteront à des démarches semblables dans le futur. L’absence des grandes institutions comme le STIF et SNCF a été regrettée à plusieurs reprises, une plus grande attention ayant été portée à la desserte en transport en commun de la zone par d’autres que les représentants directs de cet intérêt. Au niveau de la société civile, les rapports ont été modifiés le temps du débat, dans la mesure où il a été demandé aux associations de donner leurs avis sur les « problématiques à débattre » et les « modalités d’organisation du débat ». Le débat a aussi donné l’occasion aux particuliers (membres ou non d’associations) de s’exprimer. Il a ainsi permis aux acteurs faibles (membres pas ou peu organisés de la société civile) d’exposer leurs revendications.

66Ce débat public a-t-il amélioré la capacité stratégique des décideurs (d) ? Les expertises complémentaires ont apporté un nouveau regard au débat, en mettant notamment en avant des hypothèses possibles de rupture (concernant les prévisions de trafic, d’évolution de l’activité agricole, de coût des impacts environnementaux, etc.). Ces nouvelles expertises avaient essentiellement comme objectif de recentrer le débat autour d’une question primordiale : le prolongement de l’autoroute A12 est-il nécessaire entre Montigny-le-Bretonneux et Rambouillet ? Même si cette question était posée par le maître d’ouvrage, à travers la famille de tracés « transformation de la RN10 », son importance était étouffée par le fait de ne pas en débattre en amont du débat sur les familles de tracés.

67L’implication du public dans le processus de décision a aussi permis de faire émerger de nouvelles propositions de tracés. Mesurer l’influence de ces interventions et études sur la décision est du domaine de l’effet substantif. Le fait pour le maître d’ouvrage d’écouter puis de prendre en compte les dires d’acteurs est une évolution des modalités du processus de décision et donc un effet contextuel si cela devient un usage pour les décideurs.

68Pour finir, la possibilité donnée aux décideurs de discuter de façon approfondie avec le public et les experts indépendants peut les former tant sur le processus de médiation auquel ils participent que sur la substance des négociations à venir. Ainsi, les débats publics sont en train de former une nouvelle génération de maîtres d’ouvrage plus aptes à anticiper les préoccupations du public et à gérer les conflits entre acteurs.

69Les autres effets contextuels concernent plus directement la démocratie et les citoyens. Ce débat public a pu renforcer l’implication des citoyens dans la vie publique (e) et ainsi les pratiques démocratiques. Pour les citoyens impliqués, dans le cadre associatif mais aussi professionnel, l’organisation d’un débat public va renforcer leur conviction du bien fondé de l’implication des citoyens dans les décisions d’ordre public. La participation des acteurs du territoire au débat public (supérieur à ce qui était escompté) est un indicateur robuste que l’implication des citoyens dans la vie publique était déjà forte (CNDP, 2006). Les raisons en sont certainement la forte tradition associative de la zone mais aussi l’histoire longue de ce projet d’infrastructure Un débat public présente aussi une opportunité pour les citoyens non impliqués de s’intéresser et de participer à un processus de décision sans trop d’efforts (information largement diffusée, lieux de réunion locaux…).. Ce type de débat développe habituellement des compétences civiques (Milner, 2004) et déclenche un processus à cercle vertueux entre l’implication et la compétence civique. . Il faut cependant nuancer le propos dans la mesure où le débat public n’aura un vrai effet contextuel sur l’implication des citoyens que si la décision finale cherche à acquérir une certaine acceptabilité sociale en démontrant que les revendications des citoyens présents ont été prises en compte.

70Un dernier effet contextuel est celui d’une plus grande confiance des citoyens dans les institutions (f). Une plus grande transparence (par la meilleure information et éducation du public ainsi que l’implication des citoyens dans la vie publique) peut être à double tranchant. D’un coté, la quête de transparence dans le processus de décision peut effectivement augmenter la confiance des citoyens envers les institutions. D’un autre coté, elle peut rendre le public plutôt plus sceptique si elle témoigne du caractère désorganisé ou inefficace des procédures de prise de décision. Si la transparence contribue à mettre en lumière des zones politiques toujours opaques, le dévoilement peut entraîner la désillusion (Abram, 2007).

71Dans le cas de l’A12, plusieurs facteurs emmènent à croire que le débat public n’a pas contribué à augmenter la confiance du public dans les institutions. D’abord, l’absence de certains acteurs clés est restée inexpliquée jusqu’à la fin du débat. Le STIF et la SNCF explicitement sollicités par le public car susceptibles de pouvoir apporter des éléments de réponses concrets sur le développement des transports en commun dans le contexte du projet A12, n’ont jamais répondu aux demandes (répétées) de la CPDP. Le public a dû s’interroger sur les raisons de la distance de ces grandes institutions publiques, porteuses de l’intérêt général. Ne prenaient-ils pas au sérieux ce débat public ou y avait-il des raisons politiques pour leur absence ?

72Un autre incident peut être interprété de manière ambiguë. La CPDP a voulu engager un cabinet d’études pour la réalisation d’une expertise. Elle a dû y renoncer au dernier moment, constatant que le cabinet avait déjà travaillé pour le maître d’ouvrage. Cela révèle le problème de la neutralité des experts engagés (CPDP, 2006b). D’un autre côté, ce renoncement peut être vu comme une garantie d’indépendance de la CPDP, donc un acte qui inspire de la confiance.

74Enfin, un facteur donnant à croire que le débat public A12 n’a pas contribué de façon positive à la construction de la confiance dans les institutions, est la démonstration du jeu de force entre hiérarchies politiques contradictoires. L’une démontre une grande volonté d’intervention (l’État représenté par le maître d’ouvrage ayant demandé le débat), invalidée par l’autre (la Région Île-de-France).

75En substance, le débat public a eu des effets plutôt positifs sur le contexte social en atteignant les objectifs qu’il s’était fixé. Toutefois, l’augmentation de la confiance des citoyens dans les institutions reste pour l’instant lettre morte, car tributaire des effets substantifs. Il faut nuancer ces résultats ; les effets contextuels, c’est-à-dire les impacts du débat public sur la société, étant durs à évaluer. Ils peuvent faire l’objet d’une mesure qualitative, mais celle-ci reste difficile à cerner et demande des moyens humains et financiers très importants. Il est difficile de mesurer précisément ces impacts essentiellement indirects, comme la perception et les systèmes de valeurs des parties prenantes, la confiance dans les institutions, l’implication des citoyens dans la vie publique, etc..

Quelles leçons tirer de l’analyse en termes d’effets ?

76Notre exercice s’inscrit dans l’interrogation actuelle de la recherche en sciences sociales sur l’évaluation du débat public (Brugidou et al., 2007). L’institution, même si jeune et toujours expérimentale, amène à se poser des questions pragmatiques : comment justifier les fonds, le temps, et l’énergie alloués à ces exercices ? En guise de méthode pour l’évaluation des processus participatifs, l’analyse en termes d’effets constitue un cadre intéressant qui structure leurs plus importants effets, attendus ou recherchés. Elle introduit aussi la notion de temporalité, particulièrement important dans des processus à composante participative.

77Nous avons cependant observés des problèmes dans son application. Tout d`abord, la situation de référence n’est pas toujours facile à définir, ce qui rend complexe le jugement de l’effet observé. Comme nous ne pouvons pas savoir si ce que ce serait passé sans débat public organisé, le jugement de l’effet reste quelque peu spéculatif.

78Deuxièmement, la présentation succincte des observations a posé problème. Van den Hove n’a pas proposé de valeurs qui rendent compte du degré que les effets ont atteint (convention  de description). Le catalogue initiale d`effets n’était alors pas assez détaillée pour répondre de manière efficace aux demandes qui sont faites de manière régulière aux praticiens de la participation publique: celle de pouvoir comptabiliser leurs effets (Abram, 2007). Sans cette comptabilité on doit toujours se contenter de mener, selon l’expression de Jean-Michel Fourniau, « un débat sur le débat », même s’il est plus structuré.

79Nous avons alors rapporté nos observations sur chacun des effets du débat public A12 de manière systématique et simplifiée dans le tableau ci-dessous. Les conventions de description que nous avons trouvé comme les plus adéquates incluent « effet n`a pas eu lieu », « effet a eu lieu », « effet a eu lieu de manière considérable » et « manque de décision finale ». Cette dernière caractéristique semblait indispensable dans le cas du débat public A12, étant donné qu'en absence de décision finale l'impact du débat public sur la décision ne peut pas être déterminé.

80Tableau 2. Grille d’analyse et bilan des effets du débat public A12. Source : d’après van den Hove, 2001, p. 56

? manque de décision finale

Conclusion

81Notre analyse en termes d’effets avait pour objectif de définir la portée du débat public A12 sur le processus décisionnel.En nous plaçant à l’échelle courte de la durée du débat, nous pouvons constater que les moyens mis en œuvre par la CPDP lui ont permis d’atteindre ses objectifs. Le public a été informé sur le projet soumis au débat, sur ses enjeux, ses caractéristiques envisageables et ses impacts. Le débat a, en retour, permis au public d’exprimer ses points de vue, ses craintes et souhaits. Ces nouveaux éléments d’appréciations ont éclairés le maître d’ouvrage. Aussi, malgré certaines restrictions (notamment au sujet de la représentativité du public et de la réactivité des organisateurs et décideurs), le bilan des effets procéduraux est plutôt positif. Quelques effets substantifs et contextuels ont aussi directement découlés du débat, comme l’enrichissement du dossier de projet, l’éducation du public, etc.

82La phase suivante, celle de la transformation du projet en décision publique a été plus délicate. D’autant plus qu’elle est restée opaque pour sa partie la plus importante : son application. En définitive, à qui revient la décision ? D’un côté, il y a eu une décision ministérielle qui s’est référé directement au débat public et son compte rendu. Il retient le principe d’un prolongement de l’A12 par un des tracés proposés et y intègre des appréciations issues du débat. D’un autre côté, la Région Île-de-France continue de rejeter tout projet de prolongement de l’A12. Une véritable évaluation des effets substantifs étant alors impossible sous ces conditions, nous n’avons pu que les noter d’un « ? ».

83Face à des tiraillements institutionnels sur « qui incarne l’intérêt général ?», le débat public semble manquer sa chance de s’afficher avec légitimité. Un récent rapport du gouvernement français, se questionnant lui aussi sur la raison d’être et le potentiel de l’institution CNDP dans l’avenir, rend compte de cette confusion du public qui « ne comprend pas les raisons pour lesquelles il n’est pas associé à la suite de la procédure sur le projet ». Le rapport s’interroge aussi, plus généralement, sur la façon dont peut être assurée « la gouvernance d’après-débat » (Centre d’analyse stratégique, 2007).

84L’impact du débat sur la décision (son effet substantif) reflète alors une carence qui a forcément un écho négatif, à long terme, sur les effets contextuels, et notamment sur la confiance dans les institutions publiques. Quelle crédibilité de la décision ministérielle face à une instance régionale qui n’accepte pas de l’appliquer ? Quelle crédibilité du débat public A12, de l’institution débat public en général ? Dans ce contexte, comment renforcer les pratiques démocratiques et l’implication des citoyens dans la vie publique ? Comment les citoyens peuvent-ils avoir confiance dans leurs institutions ?

85Notre article a essayé d'apporter des éléments de réponse à ces questionnements en proposant une catalogue d`effets qui non seulement recense des critères d'évaluation essentiels pour toute approche participative, mais qui expose les échelles temporelles pertinentes pour un tel exercice afin de rendre possible l'interrogation systématique sur leur interdépendance.

Nous tenons à remercier, en préambule de cet article, les membres de la Commission particulière du débat public (CPDP) sur le projet de prolongement de l’autoroute A12 M. Gilbert Carrère, Mme Elisabeth Pélekhine, M. Francis Beaucire, et M. Pierre-Gérard Merlette, pour nous avoir invité à suivre et à participer à ce débat public. Nous avons ainsi eu l’honneur de présenter nos observations sur la procédure, l’organisation et la tenue du débat public lors des réunions publiques de mi-débat le 9 mai 2006 et de clôture le 16 juin 2006.