Réponse du gouvernement du canada au rapport d'évaluation environnementale de la commission d'examen conjoint du projet d'assainissement des étangs de goudron et du site des fours à coke de Sydney
1.0 Résumé
Le 12 mai 2004, les gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse ont conclu un protocole d'entente (PE) par lequel ils se sont engagés à assainir les étangs de goudron et le site des fours à coke, situés au cœur de Sydney, dans la municipalité régionale du Cap Breton, en Nouvelle-Écosse. Aux termes du PE, le gouvernement du Canada (GC) convenait de verser jusqu'à 280 millions de dollars en financement, et le gouvernement de la Nouvelle-Écosse (GNE), 120 millions de dollars. Le PE prévoyait aussi l'élaboration nécessaire de plusieurs ententes de mise en œuvre pour ces travaux, y compris une définition plus précise du projet et la réalisation d'une évaluation environnementale (EE). De plus, le GNE devait mettre sur pied un organisme à but unique chargé de mettre en œuvre et de gérer le projet, ce qu'il a fait en créant la Sydney Tar Ponds Agency (STPA), le promoteur.
Le 2 mai 2005, les ministres d'Environnement Canada (EC) et de Travaux publics et Services gouvernementaux (TPSG) ont annoncé leur décision sur le mode d'EE à retenir pour le Projet d'assainissement des étangs de goudron et du site des fours à coke de Sydney (le Projet) : il s'agirait d'un examen public conjoint fédéral-provincial dirigé par une commission indépendante de trois personnes (la Commission d'examen conjoint ou la Commission). Après avoir fait un examen rigoureux de l'étude d'impact environnemental (EIE) du Projet, la Commission a tenu des audiences publiques du 29 avril au 18 mai 2006. La Commission a enfin soumis son rapport aux gouvernements le 12 juillet 2006. L'article 37 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (la Loi) stipule que le GC doit faire approuver sa réponse au rapport de la Commission par la gouverneure en conseil.
Le PE précise dans les termes suivants l'ampleur des travaux soumis à l'EE :
- enlèvement et destruction des BPC de certains secteurs définis des étangs de goudron de Sydney, ainsi qu'enlèvement et destruction du contenu du réservoir de goudron, situé sur le site des fours à coke, par une technologie éprouvée, par exemple incinération à haute température dans une installation qui ne servira qu'une fois;
- traitement sur place du reste des sols et sédiments contaminés de secteurs définis à l'aide d'une technologie éprouvée, par exemple biorestauration, solidification et autres techniques appropriées;
- confinement artificiel des sites;
- restauration et aménagement paysager du site compatibles avec le paysage naturel et l'utilisation future;
- mesures qui permettront la maintenance et la surveillance futures des sites durant 25 ans après l'achèvement du projet.
L'évaluation du Projet a aussi permis de cerner les incidences environnementales du recours à une mesure de rechange (l'Autre option) pour mener à bien le Projet. Cette Autre option se caractérise par la suppression du premier élément des travaux énumérés ci dessus (enlèvement et destruction des BPC de certains secteurs définis des étangs de goudron de Sydney, ainsi qu'enlèvement et destruction du contenu du réservoir de goudron, situé sur le site des fours à coke, par une technologie éprouvée, par exemple incinération à haute température dans une installation qui ne servira qu'une fois). Autrement dit, l'Autre option viserait le traitement de tous les sols contaminés et leur confinement intégral sur place, ainsi que leur recouvrement et les autres mesures décrites dans la liste des travaux visés par le Projet.
Le rapport de la Commission comporte 55 recommandations qui touchent tous les aspects du Projet. En général, la Commission a conclu que, pour autant que ses recommandations soient appliquées de façon appropriée, le Projet incluant l'incinération tout comme l'Autre option excluant l'incinération comportent peu de risques d'entraîner de graves incidences environnementales.
Le présent document expose la réponse du GC aux recommandations de la Commission. Il a été rédigé par TPSGC, avec les conseils et les suggestions des autorités responsables, notamment d'EC et de la Société de développement du Cap-Breton (SDCB), ainsi que d'autres instances fédérales, dont Santé Canada (SC), Ressources naturelles Canada (RNCan), Justice Canada (JC) et Pêches et Océans Canada (MPO).
La préparation de la réponse du GC a été fortement influencée par l'engagement, prévu dans la recommandation 3 de la Commission, envers la réalisation d'une analyse comparative des risques, des coûts et des avantages du Projet incluant l'incinération et de ceux de l'Autre option excluant incinération.
La conclusion de l'analyse en fonction du risque est présentée dans une perspective risques-avantages et indique en partie qu'une comparaison directe des options avec incinération et sans incinération mène à la conclusion que l'incinération comporte plus de risques, et ce, pour la majorité des neuf catégories d'analyse à l'étude. Compte tenu de ces risques, le Projet incluant l'incinération apportera des retombées relativement plus faibles et des coûts relativement plus élevés que l'Autre option excluant l'incinération. En outre, le coût estimatif du Projet incluant l'incinération dépasse d'environ 100 millions de dollars celui de l'Autre option excluant l'incinération. Pour ces raisons, l'analyse permet de conclure que l'Autre option excluant l'incinération serait préférable.
Compte tenu de l'appui du GC à l'égard de l'Autre option, les réponses à un certain nombre de recommandations (plus précisément les recommandations 20 à 32 et la recommandation 37) formulées dans le présent document ne seront plus applicables.
En général, dans sa réponse, le GC approuve virtuellement toutes les recommandations de la Commission touchant les secteurs de compétence fédérale. Quand il ne leur donne pas son accord pur et simple, il leur donne un accord de principe accompagné de réserves.
2.0 Introduction
Le 13 juillet 2006, la Commission d'examen conjoint du Projet a rendu public son rapport (le Rapport) où sont formulées ses recommandations au GC et au GNE sur l'acceptabilité environnementale du Projet. La Commission a aussi fait des recommandations sur les autres travaux à entreprendre.
Aux termes du paragraphe 37.1 (1.1)(a) de la Loi, une fois pris en compte le rapport du médiateur ou de la commission, l'autorité responsable est tenue d'y donner suite avec l'agrément de la gouverneure en conseil. Le présent document expose la réponse du GC aux recommandations de la Commission qui sont de compétence fédérale et décrit comment le GC entend satisfaire à ces recommandations. En ce qui concerne les recommandations que la Commission a adressées spécifiquement au promoteur (la STPA), la réponse du GC concerne les aspects qui ont une incidence sur la compétence fédérale. La réponse du GC précise aussi les recommandations qui sont clairement du ressort du GNE.
En rédigeant ce document de réponse, le GC a tenu des consultations étroites avec le ministère des Transports et des Travaux publics de la Nouvelle-Écosse (NSTPW), qui est responsable d'administrer la contribution de 120 millions de dollars versée par le GNE. Le GC a aussi tenu des consultations avec le ministère de l'Environnement et du Travail de la Nouvelle-Écosse (NSEL), qui sera responsable de fournir au Promoteur les autorisations et les conditions associées aux aspects environnementaux qui relèvent de la compétence du GNE, conformément au rôle de celui-ci dans le cadre du processus conjoint d'EE.
3.0 Historique
Le 12 mai 2004, le ministre des TPSGC et le premier ministre de la Nouvelle-Écosse (les Parties) ont signé un PE selon lequel les gouvernements s'engageaient à assainir les secteurs des étangs de goudron et du site des fours à coke de Sydney dont ils étaient les propriétaires respectifs.
Le PE comporte des directives générales sur la portée envisagée du Projet, constituée des éléments potentiels suivants :
- enlèvement et destruction des BPC des étangs de goudron de Sydney, ainsi qu'enlèvement et destruction du contenu du réservoir de goudron, situé sur le site des fours à coke, par une technologie éprouvée, par exemple incinération à haute température dans une installation qui ne servira qu'une fois;
- traitement sur place du reste des sols et sédiments contaminés de secteurs définis à l'aide d'une technologie éprouvée, par exemple biorestauration, solidification et autres techniques appropriées;
- confinement artificiel des sites;
- restauration et aménagement paysager du site compatibles avec le paysage naturel et l'utilisation future;
- mesures qui permettront la maintenance et la surveillance futures des sites pendant 25 ans après l'achèvement du Projet.
Par la même occasion, le PE prévoit la signature d'un certain nombre d'ententes par les Parties en ce qui concerne la gouvernance du Projet, les travaux préventifs et préliminaires, la portée du Projet, le partage des coûts entre le GC et le GNE, l'EE du Projet et la désignation d'un ingénieur indépendant. Toutes ces ententes ont été conclues, sauf celle concernant l'EE du Projet, qui est devenue une responsabilité conjointe de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACEE) et du NSEL au moment de la mise en œuvre d'une consultation publique par la Commission.
4.0 Processus d'évaluation environnementale
La description du Projet rendue publique par le promoteur en décembre 2004 prévoyait le besoin de mener deux études approfondies en vertu de la Loi, l'une sur l'exploitation de la nappe d'eau et l'autre sur le choix de l'emplacement d'un incinérateur de déchets dangereux sur les terres de l'État. Ce besoin a mené au déclenchement, en février 2005, d'une EE au niveau de l'étude approfondie par TPSGC, Transports Canada (TC) et EC. Après avoir examiné plus en profondeur ses responsabilités en vertu de la Loi, TC s'est alors retiré du processus.
En avril 2005, après une campagne rigoureuse de consultations publiques sur la portée potentielle des études approfondies, le ministre des TPSG fournissait un rapport de suivi de l'EE au ministre fédéral de l'Environnement. Ce rapport recommandait qu'un examen public par une commission soit entrepris compte tenu des graves préoccupations soulevées par le Projet dans la population. Le ministre de l'Environnement a annoncé le 2 mai 2005 qu'il acceptait cette recommandation et que des discussions étaient en cours afin d'élaborer un processus d'examen conjoint avec le GNE. En juin 2005, le GC et le GNE s'entendaient pour instituer une commission d'examen conjoint.
Le 30 juin 2005, les lignes directrices provisoires sur l'EIE du Projet étaient rendues publiques par l'ACEE aux fins de consultation du public. Ces lignes directrices devaient être complétées par la suite et soumises le 30 août 2005 à la STPA.
Le 14 juillet 2005, l'entente concernant l'établissement d'un processus d'examen conjoint dans le cadre du Projet d'assainissement des étangs de goudron et du site des fours à coke de Sydney était signée par les ministres de l'Environnement de la Nouvelle-Écosse et du Canada. Cet accord contient une description détaillée du processus d'EE et un énoncé du mandat de la Commission.
Le 19 septembre 2005, l'ACEE et le NSEL désignaient les trois membres de la Commission d'examen de l'évaluation environnementale du Projet. Par la suite, vers la fin de décembre 2005, une EIE était soumise à la Commission pour examen. Après avoir passé en revue l'EIE du Projet, la Commission a estimé qu'elle possédait assez d'information pour organiser des audiences publiques, qui ont eu lieu entre le 29 avril et le 18 mai 2006. La Commission soumettait ensuite son rapport de recommandations, d'abord aux gouvernements le 12 juillet, puis au grand public le 13 juillet 2006.
Le présent document décrit la réponse du GC aux recommandations de la Commission, en exécution partielle de ses obligations en vertu de la Loi. TPSGC et la SDCB ont été désignés autorités responsables (AR) pour le Projet. TPSGC est responsable de l'administration des fonds fédéraux engagés dans le Projet, et la SDCB participe à titre d'AR en raison d'une éventuelle cession de terrains en rapport avec le Projet.
RNCan, SC, le MPO, JC, EC et TC ont tous fourni spécialistes et expertise à l'appui du Projet, conformément aux dispositions de la Loi.
5.0 Rôles des ministères du GC
C'est TPSGC qui dirigera le Projet au nom du GC et administrera à cette fin une somme pouvant atteindre 280 millions de dollars. Pour s'acquitter de ce rôle, dont les modalités sont prévues dans le PE, TPSGC est co-signataire avec le NSTPW des ententes requises par le PE. À ce titre, TPSGC a la responsabilité globale, au nom du GC, de la gouvernance du Projet, de l'application de contrôles financiers et environnementaux, des activités de gestion des risques et de l'assurance de la qualité du Projet. Incidemment, TPSGC veillera aussi à ce que la mise en œuvre des contrôles environnementaux et des mesures de protection se fasse en consultation avec les scientifiques et les autorités de réglementation du GNE et du GC. C'est aussi à TPSGC qu'incombe la tâche de voir à l'exécution par le promoteur des exigences environnementales du PE.
À titre d'AR pour le Projet, TPSGC et la SDCB participeront au choix des contrôles environnementaux et des mesures de protection appropriés tout au long de l'étape de mise en œuvre du Projet. Les deux AR contribueront à la conception et à la mise en œuvre du programme de suivi, conformément au PE.
Durant l'étape de mise en œuvre du Projet, les ministères fédéraux suivants fourniront leur expertise et leurs renseignements spécialisés dans les domaines suivants :
- Environnement Canada – La Loi sur le ministère de l'Environnement de 1970 a créé le ministère fédéral de l'Environnement (EC) et a confié à son ministre les responsabilités suivantes : préservation et amélioration de l'environnement naturel, notamment de la qualité de l'eau, de l'air et du sol; ressources renouvelables (dont les oiseaux migrateurs et la flore et la faune sauvages en général); eau; météorologie; application des règles de la Commission mixte internationale Canada-États-Unis sur la gestion des eaux transfrontalières entre les deux pays; et coordination des plans et programmes du gouvernement fédéral associés à la préservation et à l'amélioration de la qualité de l'environnement naturel.
Pour s'acquitter de ses obligations, EC administre les lois suivantes, en tout ou en partie : la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, l'article 36 de la Loi sur les pêches, la Loi sur les espèces en péril, la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs, la Loi sur les espèces sauvages du Canada et la Loi sur les ressources en eau du Canada.
EC défend également les politiques et les programmes suivants au nom du GC : la Stratégie de développement durable, la Stratégie de prévention de la pollution, la Politique de gestion des substances toxiques, la Stratégie canadienne de la biodiversité, Une politique des espèces sauvages pour le Canada et la Politique fédérale sur la conservation des terres humides.
Conformément à la Politique du Conseil du Trésor sur les inventaires des sites contaminés fédéraux, EC assume un rôle de leadership en offrant des conseils et une orientation aux ministères gouvernementaux, aux agences, aux intervenants et à tout autre groupe d'intérêt sur l'application et l'interprétation des politiques, des lignes directrices et des programmes fédéraux et provinciaux liés de près ou de loin aux sites contaminés. En outre, EC encourage le respect des exigences et de l'orientation prévus dans les règlements, assure la liaison avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, et élabore, en coopération avec ses partenaires, des critères de qualité de l'environnement, des protocoles d'évaluation de sites et des techniques de remise en état.
Dans le contexte du Projet, EC fournira au ministère fédéral responsable conseils et orientation spécialisés sur les questions d'environnement, sera représenté au comité de gestion environnementale (CGE) proposé et verra à l'exécution des lois et des règlements fédéraux pertinents. - Santé Canada – Santé Canada (SC) est le ministère fédéral chargé d'aider les Canadiens à maintenir et à améliorer leur état de santé tout en respectant les choix et la situation de chaque personne. Dans le cadre du Projet, compte tenu de son rôle d'AR en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et de sa position de ministère expert dans la contribution du Canada aux efforts d'assainissement, SC fournira ses connaissances et son expertise depuis l'étape de la planification du Projet jusqu'à celle de sa mise en œuvre afin de veiller à la protection de la santé humaine. Le ministère s'acquittera de ce mandat en participant à la détermination des risques potentiels pour la santé humaine des activités du Projet, en fournissant son expertise durant le Projet et, s'il y a lieu, en menant des activités de surveillance et de suivi.
- Ressources naturelles Canada – Ressources naturelles Canada (RNCan) fournira des conseils spécialisés en géochimie marine et des études de suivi des effets sur l'environnement.
- Pêches et Océans Canada – Le ministère des Pêches et des Océans du Canada (MPO) joue, pour le compte des Canadiens, un rôle de chef de file en matière de gestion et de préservation des eaux océaniques et intérieures et de leurs ressources. Ce ministère a pour mandat de veiller à ce que les eaux et les écosystèmes aquatiques soient préservés, sains et productifs au profit des générations présentes et futures. Il joue un rôle essentiel en matière de conservation et de protection du milieu marin et de l'habitat du poisson au Canada. Le MPO participe à l'examen des travaux exécutés dans l'eau ou à proximité; à la surveillance du respect et de l'application des dispositions de la Loi sur les pêches en matière de protection des habitats; à la planification des bassins hydrographiques et des littoraux; à la mise en valeur des habitats; à l'éducation du public; et à la mise en place d'activités de gérance.
Aux fins de l'étape de mise en œuvre du Projet, le MPO dispensera de l'information et des connaissances spécialisées sur les questions de sa compétence, notamment l'étude, la conservation et la protection de l'habitat du poisson. Par l'intermédiaire du CGE, le MPO tirera parti de son expertise pour veiller à ce que les travaux d'assainissement optimisent les occasions d'améliorer ou de restaurer les habitats du poisson dans la région.
6.0 Mise en œuvre des recommandations
À titre d'administrateur des intérêts du gouvernement fédéral dans la gestion du Projet, TPSGC est responsable de la négociation et de la gestion des ententes nécessaires pour assurer avec efficacité la gouvernance et l'imputabilité de sa mise en œuvre. À cet égard, le GC, par l'intermédiaire de TPSGC, fournit la part fédérale du financement au GNE en vertu d'une entente fédérale provinciale de partage des coûts. Pour sa part, le GNE fournit la totalité du financement, constituée des parts fédérale et provinciale, à la STPA, un organisme à but unique chargé de mettre en œuvre le Projet. Dans les deux cas, le transfert des fonds est assujetti à des mécanismes de responsabilité qui comprennent, sans s'y limiter, des inspections techniques indépendantes, des vérifications et des attestations financières. En outre, la responsabilité de gérer l'entente de partage des coûts incombe à un comité de gestion du Projet (CGP) constitué de hauts fonctionnaires de TPSGC et du NSTPW.
Selon une disposition de l'entente de partage des coûts :
Le Canada et la Nouvelle-Écosse ne seront toutefois pas tenus de consentir la totalité ou une partie de l'engagement financier à moins que la STPA :
- démontre à la satisfaction du Canada et de la Nouvelle-Écosse qu'elle a pris ou qu'elle prendra des mesures pour atténuer les incidences environnementales néfastes éventuelles relevées;
- ait pris des mesures de protection de l'environnement relativement aux Travaux qui satisfont aux exigences de tous les organes de réglementation ayant compétence sur les Travaux et maintienne ces mesures, et en atteste auprès du Canada et de la Nouvelle Écosse. L'attestation doit accompagner chaque demande de paiement.
À titre d'AR et de gestionnaire pour le gouvernement fédéral, TPSGC facilitera, en concertation avec le GNE, la création et la gestion d'un comité de gestion environnementale (CGE) qui coordonnera les expertises de tous les ministères fédéraux et provinciaux durant tout le Projet. Le CGE constituera le principal instrument de formulation d'exigences environnementales pour le Projet.
En outre, par l'intermédiaire du CGP et au nom des gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse, TPSGC et NSTPW verront à ce que les réponses aux recommandations qui sont de compétence fédérale et provinciale, telles que stipulées dans le présent rapport, soient mises en œuvre par la STPA comme condition de financement pour toute la durée du Projet.
7.0 Définition du Projet
Étant entendu que le GNE en convient, le GC appuie l'amélioration et l'application par le Promoteur de la stratégie d'assainissement générale décrite comme l'Autre option aux fins de l'EE. En général, cette option d'assainissement consiste à éviter d'enlever et d'incinérer les substances les plus toxiques et à procéder plutôt au traitement et au confinement intégral sur place de toutes les matières contaminées, y compris les activités connexes d'assainissement du site, de surveillance et de réparation supplémentaires, et les mesures de soutien à la collectivité. Le GC indique que la Commission a convenu que l'Autre option constitue une manière techniquement et économiquement viable de mener le Projet. L'analyse fondée sur le risque, entreprise par le GC en réponse à la recommandation 3 de la Commission, a conclu que cette Autre option était préférable au Projet en raison de ses risques relativement plus faibles, de ses avantages plus nombreux et de ses coûts inférieurs dans la plupart des neuf catégories d'analyse. Ces catégories comprennent l'environnement, la santé humaine, le stress psychosocial pour la collectivité, l'acceptation par la collectivité, les retombées sur l'économie locale, les considérations politiques, le contrôle sur le calendrier de mise en œuvre du projet et les coûts.
L'acceptation des résultats de l'étude, de la part du GC, suppose la suppression de l'incinération des activités du Projet à considérer. Dans l'éventualité où le présent document de réponse est approuvé, et en particulier la réponse du GC à la recommandation 3, l'enlèvement d'une partie des matières les plus toxiques et leur destruction thermique subséquente ne feront plus partie du Projet d'assainissement. Par conséquent, les réponses du GC aux recommandations 20 à 32 et à la recommandation 37 ne seront plus applicables.
8.0 Survol de la réponse du GC
Le GC accueille avec satisfaction les recommandations de la Commission, qui permettront de préciser et d'améliorer de façon substantielle la stratégie d'assainissement du site de Sydney. Ces recommandations cadrent parfaitement avec les objectifs généraux et les principes directeurs du projet. Le GC constate que, dans l'ensemble, les recommandations de la Commission témoignent d'une approche pragmatique en vue d'une restauration responsable et efficace du site, et qu'elles respectent tout particulièrement les valeurs et les préoccupations des parties concernées et des intervenants.
Les mesures fédérales proposées, telles que décrites ci-dessous dans la réponse du GC, peuvent être mises en œuvre sans délai dans le cadre des autorisations et des budgets prévus pour le Projet. Le GC est disposé à continuer de travailler en étroite collaboration avec le GNE, les AR et les partenaires et intervenants connexes, en vue de la mise en œuvre des mesures décrites dans la réponse du GC.
Le GC est heureux d'indiquer qu'il est d'accord en principe avec toutes les recommandations de la Commission sur lesquelles il a compétence, ainsi qu'avec le recours à la stratégie d'assainissement retenue. D'ailleurs, le GC est entièrement d'accord avec la plupart des recommandations pertinentes. Dans de rares cas, le GC donne une réponse plus nuancée, généralement sur des questions de détail; il approuve quand même les objectifs, l'esprit et l'intention de la recommandation, mais suggère qu'elle peut être mise en œuvre par des moyens différents.
Pour toutes les recommandations qui concernent le GC, les réponses contenues dans le présent document décrivent la nature de son accord; dans tous les cas, il indique comment les recommandations elles-mêmes ou, s'il y a lieu, leur esprit et leur intention, seront mis en œuvre.
Comme on pourra le constater à la lecture de ses réponses dans les prochaines pages du présent document, le GC est d'accord en principe avec la quasi totalité des recommandations de la Commission, et de fait est entièrement d'accord avec la plupart d'entre elles.
- Quand le GC indique dans sa réponse qu'il « est d'accord » avec une recommandation de la Commission, il implique qu'il est entièrement d'accord avec cette recommandation et indique les mesures qu'il entend prendre pour la mettre en œuvre.
- Quand le GC indique dans sa réponse qu'il « est d'accord en principe » avec une recommandation de la Commission, il veut dire qu'il comprend et approuve l'intention de la recommandation, mais n'est pas entièrement et littéralement d'accord avec la stratégie proposée pour la mettre en œuvre. En remplacement, il propose les moyens qui, selon lui, seraient plus efficaces et pragmatiques pour arriver aux mêmes fins. Dans ces cas, le GC indique dans sa réponse ce qu'il entend faire pour réaliser les objectifs et intentions définis dans la recommandation de la Commission.
- Quand le GC n'a pas de compétence directe pour statuer sur une recommandation mais en approuve tout de même l'intention, il précise son approbation dans sa réponse, et rappelle aux divers ordres de gouvernement et autorités concernés sa volonté de continuer de collaborer à la réalisation de la mesure recommandée.