Examen du processus d'approvisionnement en vue du remplacement de la flotte de CF-18

Rapport final

Le 14 novembre 2013

Table des matières

• Introduction
  • Objectif
  • Portée
  • Méthodologie
  • Limites de l'examen
• Acquisitions importantes de matériel militaire
  • Aperçu du processus d'approvisionnement
  • Cadre stratégique
  • Projet d'approvisionnement en vue du remplacement de la flotte de CF-18
• Programme d'avions de combat interarmées
• Leçons apprises et recommandations
  • Harmonisation du projet de remplacement des CF-18 et du Programme d'avions de combat interarmées
    • Champ d'application du cadre stratégique
    • Recommandation n^o 1
  • Capacité de gestion de projets
    • Recommandation n^o 2
  • Énoncé des exigences
    • Recommandation n^o 3
  • Rôles et responsabilités
    • Recommandation n^o 4
• Lacunes cernéees par le bureau de vérificateur général du canada
• Conclusion
• Annexe A : Intervenants interrogés
• Annexe B : Aperçu du processus et des joueurs clés
• Annexe C : Cadre stratégique
• Annexe D : Structure organisationnelle du ministère de la Défense nationale
• Annexe E : Résumé des recommandations

Introduction

Objectif

Cette mission avait pour but d'examiner les étapes suivies jusqu'en juin 2012 dans le cadre du processus d'approvisionnement en vue du remplacement de la flotte de CF-18 du ministère de la Défense nationale (MDN); de cerner les leçons apprises; et de proposer des recommandations, afin d'apporter des améliorations aux pratiques et aux politiques actuelles et ainsi accroître le niveau de diligence raisonnable de tout futur processus d'approvisionnement dont la nature, les risques connexes et/ou la complexité seraient semblables.

En outre, les examinateurs ont vérifié si l'on a remédié aux lacunes cernées par le vérificateur général du Canada en ce qui concerne le processus d'approvisionnement.

Portée

L'examen comprenait une étude des mesures prises par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et le MDN dans le cadre du processus d'approvisionnement en vue du remplacement de la flotte de CF-18 pour la période allant jusqu'à juin 2012. Nous avons examiné les activités de projet menées par le MDN au cours des étapes de planification du cycle de vie des approvisionnements et sa participation au Programme d'avions de combat interarmées (ACI).

Notre examen excluait expressément le passage en revue du travail réalisé et des faits établis par le vérificateur général jusqu'en juin 2010 et le travail lié à l'évaluation des coûts associés au cycle de vie complet des F-35.

Méthodologie

Des entrevues ont été réalisées auprès d'intervenants clés du MDN et de TPSGC ayant participé au programme de remplacement des CF-18. En outre, des entrevues ont été menées auprès de représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), du Bureau du Conseil privé (BCP), et d'Industrie Canada (IC). Une liste des personnes interrogées figure à l'annexe A.

Les documents disponibles ont été examinés afin de comprendre les processus qu'ont entrepris le MDN et TPSGC, Industrie Canada, ainsi que les organismes centraux pertinents. Nous avons étudié les politiques en vigueur tout au long du processus ainsi que les politiques actuelles du Conseil du Trésor, qui portent sur les marchés d'acquisition de l'État, la planification des investissements et la gestion de projets. De plus, nous avons examiné les politiques et les pratiques connexes du MDN et de TPSGC portant sur les achats militaires complexes et à risques élevés.

Nous avons aussi examiné le Rapport du printemps 2012 du vérificateur général du Canada : Chapitre 2 – Le remplacement des avions de combat du Canada, en vue de déterminer les causes sous-jacentes l'ayant mené à formuler ses constatations.

Le point culminant des éléments ci-dessus a servi de fondement à l'élaboration des leçons à retenir dans le cadre de futurs approvisionnements semblables.

Limites de l'examen

Certaines limites ont restreint la capacité de l'équipe d'examen à évaluer l'ensemble des mesures entreprises par le gouvernement pendant le processus :

• Documents du Cabinet : des documents clés, comme le Mémoire au Cabinet de 2010 et les présentations pertinentes au Conseil du Trésor présentées en 2001 et en 2006 par le MDN, constituent des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine du Canada et n'ont donc pas pu être fournis. Par conséquent, les examinateurs n'ont pas pu étudier les conseils donnés aux ministres concernés ou les décisions prises à la suite des délibérations du Cabinet et du Conseil du Trésor.
• Autres documents : des documents, comme la Feuille de route des capacités stratégiques du MDN et une annexe classifiée de l'Énoncé des besoins opérationnels n'ont pas été fournis en raison de leur contenu de nature délicate.
• Entrevues : Il n'a pas toujours été possible de réaliser des entrevues auprès d'intervenants clés ayant participé au processus, parce qu'ils ne travaillaient plus pour le gouvernement fédéral ou qu'ils n'étaient pas disponibles pour d'autres raisons. Les particuliers participant actuellement au processus ne possédaient pas nécessairement une connaissance ou une compréhension approfondie des activités menées auparavant en vue du remplacement de la flotte du CF-18.

Dans le cadre des entrevues que nous avons menées, nous avons noté que plusieurs intervenants participant au processus (au sein et entre les ministères) avaient différents points de vue au sujet des étapes suivies et de la raison pour laquelle elles ont été suivies.

Les leçons que nous avons apprises et nos recommandations sont fondées sur les renseignements qui ont été fournis et sur les entrevues réalisées auprès d'intervenants tout au long du processus d'examen.

Acquisitions importantes de matériel militaire

Créer des forces armées modernes de premier ordre et pouvoir compter sur des militaires bien entraînés, bien équipés et aptes à relever les défis du XXI^e siècle comporte des risques et des possibilités uniques.

Maintenir des forces armées prêtes à faire face à d'éventuels risques pour la sécurité signifie souvent qu'il faut acquérir de l'équipement nouveau et à la fine pointe de la technologie, ce qui entraîne des dépenses importantes.

À cet égard, l'objectif du système d'approvisionnement du gouvernement du Canada est de trouver un équilibre entre la nécessité de doter les Forces armées canadiennes d'un équipement moderne leur permettant de mener leurs missions et d'obtenir le meilleur rapport qualité-prix, en tirant parti des investissements dans l'acquisition de matériel militaire au profit de l'industrie et des travailleurs du Canada.

Aperçu du processus d'approvisionnement

Le processus d'approvisionnement du gouvernement fédéral fait partie de la gestion globale du cycle de vie des actifs^{Note de bas de page 1}, comme il est décrit ci-après :

Description de l'image

Cette image affiche les quatre phases dans le cadre de son cycle de vie, de l'orde de: planification, l'approvisionnement, l'utilisation et l'entretien et enfin, l'élimination. Les activités liées au remplacement de la flotte de CF-18, sont situées au niveau des phases de planification et d'approvisionnement.

Cette section porte sur la phase de planification et d'approvisionnement de la gestion globale du cycle de vie des actifs.

Phase de planification

Cette étape initiale du cycle de vie de la gestion des actifs consiste, entre autres à établir les besoins opérationnels, à élaborer l'Énoncé de besoins opérationnels, à analyser l'ensemble des options d'investissement pour ce qui est des actifs pendant toute leur durée de vie, mettre en place un cadre de contrôle de gestion approprié, et à effectuer une évaluation initiale des risques liés au projet.^{Note de bas de page 2}

Le travail réalisé pendant cette phase est du ressort du ministère ayant défini le besoin.^{Note de bas de page 3}

Phase d'approvisionnement

Cette phase porte sur toutes les activités de planification et d'acquisition de biens et services menées d'une manière « …qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l'État et de la population canadienne. »^{Note de bas de page 4} Même si les ministères respectifs doivent définir leurs besoins, en vertu de la loi, le ministre de TPSGC détient l'autorité exclusive de faire l'acquisition, notamment par achat, du matériel de défense et de construire les ouvrages de défense.

La phase d'approvisionnement comprend quatre sous-phases :

1. Précontractuelle : activités liées à la définition d'un besoin et à la planification du processus d'approvisionnement connexe.
2. Attribution du contrat : activités liées aux appels d'offres, à l'évaluation des soumissions ainsi qu'à la négociation et à l'attribution d'un contrat.
3. Administration du contrat : activités liées à la surveillance des délais, des coûts et du rendement d'un entrepreneur et à l'administration d'un contrat.
4. Clôture du contrat : activités liées à la clôture du processus d'approvisionnement, incluant l'acceptation finale, le paiement final et les vérifications.

Le MDN a défini cinq phases de planification et d'approvisionnement dans le cadre de son cycle de vie standard d'un projet :

Description de l'image

Cette image affiche les cinq phases dans le cadre de son cycle de vie du Ministère de la Défense nationale, de l'orde de: l'identification, l'analyse des options, la définition, la mise en œuvre et la clôture.

Une description plus détaillée des quatre premières phases figure à l'annexe B.

Cadre stratégique

Comme tous les autres ministères, le MDN est régi par un ensemble complet de lois, de règlements et de politiques qu'il doit consulter pour mener ses activités de planification de projet et d'approvisionnement. Le Conseil du Trésor a instauré un certain nombre de politiques principales auxquelles les ministères doivent se conformer dans l'exercice des activités dont ils sont responsables. Le Conseil du Trésor stipule aussi l'exigence d'établir une structure de gouvernance et des processus de contrôle appropriés qui peuvent être adoptés en fonction des divers facteurs à prendre en considération en ce qui concerne les risques.

Historique de l'ensemble de politiques du Conseil du Trésor

En 2007, le Conseil du Trésor a adopté une orientation moins normative, davantage axée sur les principes, selon laquelle les administrateurs généraux doivent atteindre des objectifs précis en matière de gestion à un niveau élevé. Un tableau récapitulatif, qui figure à l'annexe C, présente les instruments de politique applicables du Conseil du Trésor en vigueur depuis 2009, ainsi que les politiques entrées en vigueur depuis. Dans la mesure où elle se rapporte à l'ensemble des politiques en matière de gestion de projets, le SCT a adopté l'approche par étapes de mise en œuvre de la Politique sur la gestion des projets. La Politique a commencé à être mise en œuvre en 2007 dans le cadre d'un projet pilote auprès d'un groupe de ministères^{Note de bas de page 5} puis a été pleinement mise en œuvre le 1^er avril 2012. Nous notons que le MDN a signé le Protocole d'entente (PE) sur la production, le soutien et le développement subséquent de l'avion d'attaque interarmées en 2006, moment auquel l'ensemble d'anciennes politiques du Conseil du Trésor continuaient de s'appliquer.

Cadre stratégique du ministère de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

La Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux confère à TPSGC la fonction d'organisme de services communs pour le gouvernement et le pouvoir exclusif pour l'achat de biens. Aux termes de la Loi sur la production de défense, le ministre de TPSGC a le pouvoir exclusif de faire l'acquisition, notamment par achat, du matériel ou des ouvrages de défense requis pour les besoins du MDN.

Le Guide des approvisionnements de TPSGC précise les rôles et les responsabilités de TPSGC sur le plan du processus d'approvisionnement. Aux étapes de la définition des exigences techniques et de la planification de l'approvisionnement, TPSGC doit, entre autres :

• participer à l'examen et au parachèvement des exigences de l'Énoncé des travaux et à l'élaboration du plan d'évaluation technique des soumissions;
• évaluer les capacités de l'industrie;
• indiquer les principales politiques contractuelles qui doivent être prises en considération pour procéder à l'approvisionnement;
• élaborer une approche contractuelle.

Cadre stratégique du ministère de la Défense nationale

Au fil des ans, le MDN a créé des lignes directrices stratégiques sur le cycle de vie d'un projet, de l'identification du besoin à la mise en œuvre du processus d'approvisionnement. La plupart de ces lignes directrices sont décrites dans la Directive sur l'approbation de projet^{Note de bas de page 6}, qui vise à refléter les pratiques standards établies à la suite de changements apportés à l'ensemble des politiques du Conseil du Trésor en matière de gestion de projets, ainsi que les pratiques du Project Management Body of Knowledge^{Note de bas de page 7}.

La Directive sur l'approbation de projet assigne la responsabilité au responsable de projet de définir les besoins et de réaliser l'analyse des options.

Projet d'approvisionnement en vue du remplacement de la flotte de CF-18

Le Canada exploite actuellement une flotte d'avions de combat CF-18 Hornet dont l'achat remonte aux années 1980. À l'origine, il était prévu que ces appareils resteraient en service jusqu'en 2003. Leur durée de vie utile a depuis été prolongée jusqu'entre 2017 et 2020 grâce à un programme de modernisation. La Défense nationale établit qu'à défaut de se procurer un appareil susceptible de remplacer le CF-18, elle perdra sa capacité de mener les opérations nationales et internationales ordonnées par le gouvernement du Canada.

En mai 2008, dans le cadre de la Stratégie de défense Le Canada d'abord, le gouvernement a annoncé son intention de remplacer la flotte de CF-18 par 65 chasseurs de la « nouvelle génération ». En juillet 2010, le gouvernement fédéral a annoncé sa décision d'acheter l'avion d'attaque interarmées F-35 Lightning II (désigné ci-après F-35), au coût d'environ 9 milliards de dollars. L'achat d'appareils en vue du remplacement de la flotte actuelle était censé se dérouler en ayant recours à un fournisseur unique, sans procéder à un processus d'approvisionnement concurrentiel.

Lors de l'annonce faite en 2010, le processus d'acquisition des appareils en vue du remplacement des CF-18 n'en était pas encore à l'étape de la mise en œuvre. Le processus de remplacement des CF-18 a été conçu sous forme de projet en janvier 2010 lorsqu'il est passé à l'étape d'analyse des options. Un bureau de gestion de projets a été mis sur pied en octobre 2010 au sein du groupe du Sous-ministre adjoint (Matériels), et on a commencé à préparer une présentation au Conseil du Trésor en vue de l'approbation du projet, à la suite de la mise au point de l'Énoncé des besoins opérationnels.

Structure de gouvernance

Un projet est désigné comme tel uniquement lorsqu'on atteint la phase d'analyse des options.

Le projet en a été à la phase d'identification à compter de 1997, lorsque le premier PE portant sur le Programme d'ACI a été signé, jusqu'en janvier 2010. Le SCT a participé aux activités liées au Programme d'ACI tout au long de son examen des présentations au Conseil du Trésor soumises en lien avec les PE de 2002 et de 2006. TPSGC n'a pas participé aux activités précédant la signature des PE puisque le MDN et le SCT avaient convenu du fait qu'il n'y aurait aucun engagement d'achat à ce moment-là.

Le sous-ministre adjoint (Matériels) a géré la participation du Canada au Programme d'ACI pendant cette période.

En janvier 2010, le projet de remplacement des CF-18 est passé à la phase d'analyse des options. En raison du contexte politique prévalant à ce moment-là, les projets à risque élevé, comme celui portant sur le remplacement des CF-18, devaient comprendre une structure de gouvernance, une capacité de gestion de projets, des mécanismes de contrôles et de production de rapports, et être soumis aux approbations de projet nécessaires de la part du Conseil du Trésor. Pour ce qui est du remplacement des CF-18, le Comité supérieur de révision du ministère de la Défense nationale s'est réuni en janvier 2010, le projet a été présenté au Comité de surveillance interministériel des grands projets de l'État pour la première fois en 2010 et une réunion du Comité consultatif supérieur de projet a eu lieu en octobre 2011.

Il en serait de même pour tout projet entrepris aujourd'hui une fois qu'il passerait à la phase d'analyse des options.

Planification des projets et des investissements

Le programme de modernisation des CF-18 de 2001 visait à prolonger la durée de vie prévue de la flotte jusqu'en 2017-2020. Le projet de modernisation de la flotte aurait dû idéalement débuter en 2000-2002, puisque les phases de planification, de mise en œuvre et de clôture s'échelonnent habituellement sur plus de 15 ans à la suite de la phase d'identification, pour des projets aussi importants que celui portant sur le remplacement de la flotte de CF-18. En ce qui concerne le projet de remplacement des CF-18, il est passé à la phase d'analyse des options en janvier 2010 uniquement et n'a jamais atteint la phase de mise en œuvre.

Interrelation entre le Programme d'avions de combat interarmées et les activités liées au remplacement des CF-18

La participation du Canada au Programme d'ACI constituait la première étape prise par le MDN en prévision du remplacement éventuel des CF-18. La participation au Programme d'ACI avait pour objectif de permettre au Canada d'obtenir des retombées, de donner accès aux données relatives aux avions chasseurs de la prochaine génération et d'éviter des coûts aux Canada s'il décidait d'acquérir les F-35.

Outre la participation du Canada au Programme d'ACI, peu d'efforts ont été déployés sur les plans de la planification ou de l'acquisition d'appareils en vue du remplacement de la flotte de CF-18 avant 2005, moment auquel un document conceptuel sur les besoins opérationnels a été rédigé. Le travail de rédaction a débuté à la demande du sous-ministre adjoint (Matériels) pour déterminer s'il y avait lieu que le Canada poursuive sa participation au Programme d'ACI. À la suite de la signature du PE en 2006, un petit bureau de projet a été mis sur pied au sein de l'Aviation royale canadienne, en 2007, en appui au futur remplacement des CF-18.

Processus actuel de planification des investissements

Le processus d'identification de l'insuffisance des capacités du MDN s'est amélioré au cours des dernières années. Le vice-chef d'état-major de la Défense et le sous-ministre adjoint (Finances et Services du Ministère) dirigent maintenant le cycle de planification des investissements. Par le passé, les divers responsables (Force aérienne, la Marine et l'Armée de terre) entamaient l'identification des capacités requises sans presqu'aucune coordination stratégique de niveau supérieur ou surveillance, ou presqu'aucun examen. La création du poste de chef – Développement des forces au sein de l'unité du vice-chef d'état-major de la défense devrait permettre aux Forces armées canadiennes de mieux coordonner les besoins, les exigences et les fonds disponibles. Qui plus est, on pourra ainsi mieux planifier les investissements à long terme en définissant les besoins dès le début.

De plus, lorsque des projets d'approvisionnement sont désignés comme étant complexes et à risque élevé dans le cadre des activités de planification, les ministères doivent maintenant fournir les renseignements suivants aux fins d'approbation par le Conseil du Trésor dans leur plan d'investissement connexe :

• la stratégie d'approvisionnement;
• l'estimation des coûts^{Note de bas de page 8};
• l'évaluation de la complexité et des risques des projets – incluant la structure de gouvernance pertinente et appropriée;
• les stratégies connexes d'atténuation des risques.

Après avoir désigné un projet, le MDN est censé obtenir la participation des organismes centraux pertinents et de TPSGC.

Des changements récents au processus de détermination de l'insuffisance des capacités et au nouveau processus de planification des investissements devraient permettre d'améliorer la gouvernance et la surveillance, incluant la participation de TPSGC en temps opportun. Toutefois, comme l'ont indiqué le vérificateur général et plusieurs intervenants, divers aspects liés à la participation au Programme d'ACI par l'entremise du PE ont créé un manque de concordance entre les étapes suivies en ce qui a trait au programme d'ACI et les étapes suivies pour le processus de planification du projet portant sur le remplacement des CF-18.

Processus de gestion des projets d'approvisionnement

Phase d'identification

L'exercice de planification fondée sur les capacités, mis en œuvre en 2010 par le Chef – Développement des forces, est essentiel à l'établissement de la meilleure approche, y compris l'optimisation des ressources, en vue de se conformer à l'orientation stratégique établie par le gouvernement et guider l'élaboration du plan d'investissement du MDN. Le premier cycle de trois ans de ce nouveau processus n'est pas encore terminé. Toutefois, selon notre examen, il semble bien structuré, comprend un rôle de remise en question et englobe la participation d'intervenants clés des Forces armées canadiennes.

L'exercice de planification fondée sur les capacités est mené par le Chef – Développement des forces, avec la participation et la coopération des Forces armées canadiennes (Aviation royale canadienne, Marine royale canadienne et Armée canadienne) et d'autres intervenants clés comme le Chef de Programme. Le résultat de cet exercice est le Plan des capacités qui est examiné par les hauts dirigeants des Forces armées canadiennes et soumis au Chef d'état-major de la Défense à des fins d'approbation. Le Plan des capacités de la Force décrit les besoins futurs de l'Armée, et il s'agit d'un nouveau document produit par le Chef – Développement des forces pour le Chef d'état-major de la Défense. La première version de ce plan, qui est mis à jour tous les trois ans, sera disponible en 2013. L'exercice de planification fondée sur les capacités comprend un examen réalisé par du personnel militaire supérieur afin de s'assurer que les besoins présentés par les Forces armées canadiennes sont bien définis et documentés.

Phase d'analyse des options

Le Chef de Programme coordonne l'élaboration des présentations au Conseil du Trésor requises pour l'approbation du projet. Il coordonne et amorce aussi les discussions avec le sous-ministre adjoint (Matériels) sur la façon de procéder à l'acquisition et pour déterminer le moment où le leadership du projet devrait être transféré du chef de projet (Aviation royale canadienne, Marine royale canadienne ou Armée canadienne) à un chargé de projet dans l'unité sous-ministre adjoint (Matériels) et lorsqu'un bureau de gestion de projet officiel devrait être mis sur pied au sein de l'unité du sous-ministre adjoint (Matériels).

Un bureau de gestion de projet est généralement mis sur pied après que le Cabinet a approuvé un mémoire au Cabinet et que le Conseil du Trésor a approuvé le projet. Même si un bureau de gestion de projet officiel est généralement mis sur pied pendant la phase de définition d'un projet, le responsable du projet a habituellement mis sur pied un petit bureau de projet lorsque les travaux ont été amorcés à la phase d'identification. Pour le remplacement des CF-18, cela a été fait en 2007, à la suite de la signature du PE de 2006 - Production, maintien en puissance et développement subséquent.

Les travaux réalisés pendant la phase d'identification et d'analyse des options sont administrés par le chef de projet. Pour le remplacement des CF-18, il y a eu une participation limitée du personnel de gestion de projet travaillant sous l'autorité du sous-ministre adjoint (Matériels). Même si l'on fait souvent appel à l'expertise en gestion du sous-ministre adjoint (Matériels) aux premières étapes d'un projet avec les chargés de projets, ce n'est pas toujours le cas. Le bureau de projet qui a préparé les documents à l'appui requis pour le mémoire au Cabinet de 2010 était relativement petit pour un projet de cette envergure.

Programme d'avions de combat interarmées

Les Forces armées canadiennes concluent divers accords de collaboration internationaux par l'entremise d'un protocole d'entente (PE). Dans la plupart des cas, la signature de ces PE permet au MDN de prendre part à des projets de recherche et développement coopérative et donne à l'industrie canadienne la possibilité de participer.

Toutefois, le programme d'ACI a été conçu de manière à devenir le nouveau modèle de développement et d'approvisionnement de matériel militaire et était considéré comme étant unique à ce moment-là.

En 1997, le Canada (par l'entremise du MDN) a signé un PE international avec le gouvernement des États-Unis, ainsi qu'avec huit autres pays partenaires, afin d'amorcer la conception, le développement et la fabrication concurrents de l'appareil F-35 Lightning II dans le cadre du Programme d'ACI. Pour le gouvernement du Canada, en particulier Industrie Canada et le MDN, la participation à cette initiative de collaboration conjointe avait pour but d'avoir accès à des renseignements classifiés et de pouvoir les transférer, de participer à un programme international en vue de concevoir, développer et fabriquer l'appareil, de tirer parti de l'élimination du supplément pour les ventes de matériel militaire des États-Unis à l'étranger et de donner aux entreprises canadiennes accès à des débouchés industriels. Le Canada a signé un deuxième PE en 2002, qui portait sur le développement du système et la démonstration des F-35, et un troisième en 2006, qui portait sur la production, le maintien en puissance et le développement subséquent des F-35.

Le troisième PE, signé en 2006, présentait les conditions pour la production de l'appareil et comprenait un chapitre sur l'approvisionnement définissant le processus à suivre par les pays partenaires pour acquérir le F-35, au besoin. Le coût de la participation au PE de 2006 était fondé sur le nombre estimatif d'appareils que chaque pays achèterait. Lors de la signature du PE de 2006, le Canada a estimé qu'il achèterait 80 appareils; ce nombre a par la suite été réduit à 65.

Le sous-ministre adjoint (Matériels) a géré la participation du Canada au Programme d'ACI, jusqu'à la création d'un bureau de projet en octobre 2010. Avant la signature du PE de 2006, le sous-ministre adjoint (Matériels), (MDN) a demandé que l'Aviation royale canadienne réalise une analyse préliminaire des options en examinant les cinq appareils candidats au remplacement éventuel des CF-18.

Protocoles d'entente de 1997, 2002 et 2006

Le Programme d'ACI était dirigé par le département de la Défense des États-Unis. Le Canada a été invité à participer au Programme par l'entremise d'une série de PE. Trois PE ont été établis dans la foulée du Programme d'ACI; à savoir :

• PE de 1997 - DC : Le PE portant sur la phase de démonstration du concept (DC) a été signé en décembre 1997. Puisqu'on y prévoyait une contribution de 10,6 millions de dollars américains, le Canada a pu travailler avec des alliés au développement d'un nouvel avion chasseur et à la présentation d'une occasion permettant aux entreprises canadiennes de participer à la phase de conception du Programme. Pendant la période visée par ce PE, les États-Unis ont collaboré avec le Royaume-Uni à l'établissement des besoins, ce qui a donné lieu à une concurrence entre Boing et Lockheed Martin pour la sélection de l'entrepreneur principal chargé de la construction des F-35. Lockheed Martin a été retenu à la suite du processus concurrentiel.
• PE de 2002 - DDS : Le PE portant sur la phase de démonstration et de développement des systèmes (DDS) a été signé en février 2002. Dans le cadre de celui-ci, le Canada s'est engagé à contribuer 150 millions de dollars américains (100 millions de dollars américains en comptant et 50 millions de dollars américains au moyen de programmes d'Industrie Canada).
• PE de 2006 - PMPDS : Le PE portant sur la phase de production, de maintien en puissance et de développement subséquent (PMPDS) a été signé en décembre 2006. Dans le cadre de celui-ci, le Canada s'est engagé à contribuer 551 millions de dollars américains sur 40 ans.

En dépit du fait que le F-35 pourrait être envisagé pour remplacer le CF-18, que l'un des chapitres du PE de 2006 portait sur le processus d'approvisionnement et qu'il indiquait le nombre estimatif d'avions que le Canada prévoyait acquérir, les signataires des PE n'ont pris aucun engagement quant à leur achat. Le Programme d'ACI a cependant permis d'établir le processus d'approvisionnement par l'entremise de ces PE si le Canada décidait d'acheter des F-35.

Le SCT a participé avec le MDN à l'examen de la présentation connexe au Conseil du Trésor, avant la signature du PE en 2006. Le PE n'était pas considéré comme faisant partie intégrante du projet de remplacement des CF-18 à ce moment-là. Quant à TPSGC, il n'est intervenu à l'égard d'aucun des PE.

Même si le projet de remplacement des CF-18 avait été mis en place, l'Aviation royale canadienne a travaillé à l'élaboration de plusieurs activités liées à la phase d'analyse des options avant de signer le PE de 2006. Quoique peu de documents ont été produits, certaines des activités qui ont été menées portaient sur :

• l'établissement des besoins opérationnels (document conceptuel sur les besoins opérationnels et Énoncé des besoins opérationnels);
• la réalisation d'une analyse préliminaire des options;
• la détermination des coûts préliminaires du projet;
• la réalisation d'une analyse des risques;
• l'élaboration d'une analyse de rentabilisation.

Un mémoire au Cabinet (MC) a été présenté en 2010 en vue d'obtenir l'approbation du Cabinet quant à l'achat des F-35 auprès d'un fournisseur unique. On estimait qu'il s'agissait de l'unique chasseur valide de la prochaine génération et on souhaitait s'assurer de la participation du plus grand nombre possible d'entreprises de l'industrie canadienne au processus d'approvisionnement du Programme d'ACI.

Leçons apprises et recommandations

Harmonisation du projet de remplacement des CF-18 et du Programme d'avions de combat interarmées

Observation

Le Programme d'ACI a été conçu comme étant un nouveau modèle de développement et d'acquisition d'équipement militaire et, à ce titre, était jugé unique. Comme nous l'avons décrit auparavant et présenté dans la figure ci-après, le Canada participait déjà au Programme d'ACI avant qu'une décision soit prise au sujet du mode de remplacement de la flotte de CF-18, ce qui reflète l'un des aspects uniques du Programme d'ACI, une contribution multinationale dirigée par les États-Unis.

Programme d'ACI

Description de l'image

Cet élément graphique illustre les années des PE (1997, 2002 et 2006) pour le programme d'ACI.

Projet de remplacement des CF-18

Description de l'image

Cet élément graphique illustre la phase d'identification suivie de la phase d'Analyse des options (2010) pour le projet de remplacement des CF-18.

Conformément au Programme d'ACI, le Canada devait signer un PE en 2006 en vue d'appuyer les activités de production connexes. Or, le remplacement des CF-18 ne constituait pas encore un projet du MDN, en était encore à la phase d'identification phase, et une analyse rigoureuse et documentée des options n'avait pas encore été réalisée. TPSGC n'a participé au projet de remplacement des CF-18 qu'à compter de janvier 2010.

Nous sommes d'avis que l'on n'a pas bien fait correspondre les trajectoires parallèles du Programme d'ACI et du projet de remplacement des CF-18. L'analyse des options du projet de remplacement des CF-18 aurait dû être réalisée de manière à justifier suffisamment la décision de signer le PE de 2006, qui portait sur la production, le maintien en puissance et le développement subséquent de l'avion de combat interarmées.

Champ d'application du cadre stratégique

Le cadre stratégique actuel s'applique à toutes les acquisitions. Nous sommes d'avis que le cadre actuel convient à toutes les acquisitions importantes de matériel militaire menées conformément au cycle de vie standard d'un projet du MDN dont il a été fait mention auparavant. Celui-ci prévoit la participation de TPSGC dès le début au processus de planification et d'approvisionnement et vise à s'assurer que les ministères mettent en place des processus de gouvernance, des processus de gestion de projets et des contrôles appropriés.

Or, jusqu'en 2010, le Programme d'ACI n'était pas considéré comme un processus d'approvisionnement et le projet de remplacement des CF-18 n'en était qu'à la phase d'analyse des options. Il y a peu de conseils stratégiques sur la participation à des initiatives internationales comme le Programme d'ACI, qui ne fait pas encore partie d'un processus d'approvisionnement mais peut éventuellement donner lieu à l'établissement d'un marché. Nous avons donc constaté que le cadre stratégique actuel n'offre pas suffisamment d'orientation au personnel du MDN en ce qui concerne les étapes favorisant la participation à un tel programme.

Incidence

À titre d'autorité contractante, TPSGC, n'a pas participé au Programme d'ACI. Les étapes suivies ne consistaient pas seulement à signer les trois PE mais aussi à réaliser une analyse et des activités liées, entre autres, au document conceptuel sur les besoins opérationnels. La signature du PE sur la production MOU en prévision de la participation au Programme d'ACI ne concordait pas avec le processus d'approbation lié au remplacement des CF-18. Le Canada participait déjà au Programme d'ACI en lien avec le F-35 avant d'entamer la phase d'analyse des options en vue du remplacement des CF-18, en janvier 2010.

Leçons apprises

Le MDN prend part à un certain nombre de PE en appui au développement de nouvelles capacités, mais de telles ententes ne donnent pas nécessairement toujours lieu à des acquisitions. Les PE pouvant éventuellement permettre l'établissement d'un processus d'approvisionnement doivent correspondre aux projets d'investissement s'y rapportant de sorte que les décisions relatives aux programmes reposent sur des analyses bien documentées. Il faudrait donner suite aux principaux aspects du processus d'approvisionnement et faire appel aux intervenants clés avant même d'établir un PE sur la production.

Recommandation n^o 1

Afin de permettre au gouvernement de prendre une décision éclairée relativement aux options disponibles et à la stratégie d'approvisionnement, nous recommandons :

• au ministère de la Défense nationale d'élaborer les politiques nécessaires pour veiller à ce que la signature d'un protocole d'entente sur la production coïncide avec le cycle de planification et d'approvisionnement d'un projet.
• au Secrétariat du Conseil du Trésor de préciser officiellement que les protocoles d'entente semblables à des contrats devraient être traités comme tels et être assujettis aux processus connexes appropriés.
• à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada de toujours prendre part à l'élaboration du protocole d'entente connexe sur la production et être responsable de sa signature. TPSGC devrait envisager de participer à la phase de production du programme connexe seulement si un projet officiel a été désigné, la phase d'analyse des options a été complétée et si une stratégie d'approvisionnement a été définie.

Capacité de gestion de projets

Observation

À partir du milieu des années 1990 jusqu'en janvier 2010, l'Aviation royale canadienne a travaillé au projet de remplacement des CF-18 et la participation du sous-ministre adjoint (Matériels) a été limitée.

À partir du milieu des années 1990 jusqu'en janvier 2010, l'Aviation royale canadienne a travaillé au projet de remplacement des CF-18, plus particulièrement à des tâches considérées comme faisant partie de la phase d'identification. Une fois que le PE de 2006 a été signé, un petit bureau de projet a été mis sur pied, en 2007, au sein de l'Aviation royale canadienne, en appui au futur remplacement des CF-18. Le même bureau de projet a pris part à la préparation des documents justificatifs nécessaires à la présentation du Mémoire au Cabinet de 2010. On a reconnu que le Bureau de projet était relativement petit compte tenu de l'ampleur du projet.

Même si la planification est le fondement de la gestion et de l'exécution efficaces d'un projet, il n'est pas nécessaire d'établir une capacité de gestion de projets précise jusqu'à ce qu'on en arrive à la phase de définition, lorsqu'un bureau de gestion de projets faisant partie de l'unité du sous-ministre adjoint (Matériels) dirige un projet donné dans le cadre de la Directive sur l'approbation de projet. Pour ce qui est du F-35, un tel bureau n'a été mis sur pied qu'en octobre 2010.

Quoique les experts en gestion de projets de l'unité du sous-ministre adjoint (Matériels) prennent souvent part aux premières étapes d'un projet de concert avec les responsables du projet en question, ce n'est pas toujours le cas.

Incidence

Lorsqu'un nombre restreint de professionnels de la gestion de projets sont affectés à un projet d'approvisionnement, il y a un risque accru que les documents justifiant les décisions importantes ne soient pas adéquats, manquent de clarté, ne puissent être produits rapidement et ne reflètent pas tous les aspects des besoins liés au processus d'approvisionnement éventuel.

Leçons apprises

Le MDN pourrait bénéficier systématiquement d'une intervention rapide et appropriée en matière de gestion de projets de la part du sous-ministre adjoint (Matériels), de concert avec le bureau du responsable de projet, dans le cadre de ses projets à risque élevé.

Recommandation n^o 2

• Le ministère de la Défense nationale doit veiller à assigner au bureau du responsable de projet une capacité appropriée en gestion de projets dès la phase d'identification, et à l'accroître comme il se doit jusqu'à ce que le projet atteigne la phase de définition.

Énoncé des exigences

Observation

Conformément à la Loi sur la défense nationale, et comme il est précisé dans le Guide des approvisionnements de TPSGC, le MDN doit décrire les exigences opérationnelles et techniques. Aux termes des politiques du MDN, il n'a pas été nécessaire de valider l'Énoncé des besoins opérationnels avant son approbation. Par conséquent, le sous-ministre adjoint (Matériels) a compté sur les forces armées et sur l'Aviation royale canadienne dans le cadre du projet de remplacement des CF-18, afin de définir ses exigences. Aucune partie visée n'estimait que l'Énoncé des besoins opérationnels devait être validé.

La justification de la stratégie d'approvisionnement relative au recours à un fournisseur unique reposait sur l'affirmation de l'Aviation royale canadienne, selon laquelle seul le F-35 saurait répondre aux besoins particuliers du Canada. TPSGC a convenu de l'utilisation de la stratégie d'approvisionnement relative au recours à un fournisseur unique, surtout en raison d'une lettre du sous-ministre adjoint (Matériels) s'adressant au sous-ministre adjoint, Direction générale des approvisionnements, TPSGC, dans laquelle le MDN affirmait qu'une seule entreprise était en mesure de fournir un chasseur de la « cinquième génération ».

Responsabilités et rôles particuliers de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

La Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux confère à TPSGC la fonction d'organisme de services communs pour le gouvernement et le pouvoir exclusif pour l'achat de biens. Aux termes de la Loi sur la production de défense, le ministre a le pouvoir exclusif de faire l'acquisition, notamment par achat, du matériel ou des ouvrages de défense requis pour les besoins du MDN.

TPSGC doit veiller à l'intégrité du processus d'approvisionnement du gouvernement fédéral en s'assurant que ses pratiques d'approvisionnement sont équitables, ouvertes et transparentes. Pour ce faire, il doit entre autres s'assurer que ses clients décrivent leurs besoins de façon objective et à ce qu'ils les justifient. Dans le cadre de cette dernière exigence, il faut veiller à ce que les motifs invoqués pour le recours à un fournisseur unique soient raisonnables et bien documentés.

Incidence

On risquerait de ne pas obtenir le meilleur rapport qualité-prix en menant une surveillance ou un examen inefficace plutôt qu'utiliser des stratégies d'approvisionnement et l'Énoncé des besoins opérationnels.

Leçons apprises

TPSGC ne devrait pas compter uniquement sur les ministères clients pour veiller à ce que les énoncés des besoins opérationnels soient rédigés de façon objective. Assurer systématiquement une surveillance externe et indépendante pourrait permettre d'exercer comme il se doit la fonction d'analyse pour l'Énoncé des besoins opérationnels et la méthode d'approvisionnement.

Recommandation n^o 3

Pour s'assurer de l'objectivité et de la documentation adéquate de l'Énoncé des besoins opérationnels dans le cadre de futurs projets complexes de valeur élevée, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devrait :

• obtenir l'avis d'experts indépendants lorsqu'il estime qu'il n'a pas les connaissances ou l'expertise requises pour déterminer si le client décrit raisonnablement ses besoins opérationnels. À ces fins, on pourrait confier à un panel de cadres supérieurs indépendants la tâche de surveiller les résultats de la phase d'analyse des options et de l'Énoncé des besoins opérationnels (tout comme c'est le cas actuellement au Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs), ou embaucher des experts indépendants;
• faire participer l'industrie à l'examen des besoins, par l'entremise de mécanismes officiels de consultation de celle-ci;
• s'assurer que la décision en matière d'approvisionnement (particulièrement en ce qui a trait au recours à un fournisseur unique) est fondée sur une analyse bien documentée, objective et rigoureuse, en faisant appel aux experts nécessaires.

Rôles et responsabilités

Observation

L'obligation de rendre compte et les responsabilités sont dispersées en ce qui concerne certaines étapes du processus d'approvisionnement. Cette affirmation s'est avérée encore plus évidente dans le cadre du processus de remplacement des CF-18 en raison du contexte unique du Programme d'ACI et du manque de concordance entre les activités de projet et de programme.

Le MDN, le BCP, Industrie Canada, le SCT et TPSGC ont participé aux discussions ayant mené à la signature d'un Mémoire au Cabinet, en 2010, alors que seul le MDN, Industrie Canada et le SCT ont pris part aux PE de 2002 et de 2006.

La Loi sur la défense nationale confère au ministre du MDN le pouvoir de définir le matériel requis par les Forces armées canadiennes.

Le BCP apporte au Premier ministre l'appui de la fonction publique et constitue le secrétariat du Cabinet. Par ailleurs, le BCP a la responsabilité de consulter les ministères et organismes concernés et de donner des conseils au premier ministre sur les politiques proposées^{Note de bas de page 9}.

Le SCT joue un rôle central de surveillance pour ce qui est du respect des pratiques pangouvernementales et de l'utilisation optimale des ressources^{Note de bas de page 10}.

Comme il a été mentionné auparavant, aux termes de la Loi sur la production de défense, le ministre de TPSGC a le pouvoir exclusif de faire l'acquisition, notamment par achat, du matériel ou des ouvrages de défense requis pour les besoins du MDN.

Le MDN était le ministère responsable du projet de remplacement des CF-18 et devait moderniser sa flotte vieillissante de chasseurs.

Dans le cadre de nos discussions, nous avons constaté que chacun de ces intervenants estimait avoir fait preuve d'une diligence raisonnable tout au long de l'établissement des PE et du Mémoire au Cabinet. Toutefois, des intervenants principaux comme TPSGC en particulier, n'ont pas participé suffisamment aux étapes cruciales du processus.

Incidence

À la lumière du contexte unique du Programme d'ACI, le fait que l'obligation de rendre compte et que les responsabilités étaient dispersées a contribué à ce qu'il y ait des faiblesses ou des lacunes sur les plans de la surveillance, de l'examen et du processus d'approbation.

Leçon apprise

En vue d'assurer une surveillance et une diligence adéquates dans un contexte où l'obligation de rendre compte et les responsabilités sont dispersées, il doit y avoir une compréhension claire du rôle et des responsabilités des principaux intervenants du processus.

Recommandation n^o 4

• Les responsabilités, les obligations de rendre compte et l'obligation pour les ministères responsables et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada de consulter et d'informer les principaux intervenants au sujet du processus, incluant le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé, devraient faire partie d'un document d'orientation. Les représentants chargés de gérer les futures acquisitions importantes de matériel militaire en auraient ainsi une clarté accrue.

LACUNES CERNÉES PAR LE VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU CANADA

L'un des objectifs de l'examen consistait à déterminer si les lacunes cernées par le vérificateur général relativement au processus d'approvisionnement ont été traitées efficacement.

Le rapport du vérificateur général fait état d'un certain nombre de constatations directement liées au processus d'approvisionnement prévu.

Le 3 avril 2012, le gouvernement a fourni une réponse exhaustive au rapport du vérificateur général. Dans sa réponse, le gouvernement annonçait qu'il acceptait la recommandation et la conclusion du vérificateur général et qu'il adopterait un Plan à sept volets pour y donner suite (voir le site Web du Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs : Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs).

Lorsque nous avons entamé notre examen, le Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs mettait en place plusieurs des étapes nécessaires à la mise en œuvre du Plan à sept volets. En fait, notre examen du processus d'approvisionnement vise à appuyer le sixième point du Plan (à l'exception des coûts du maintien en puissance) et à communiquer les leçons apprises censées aider le gouvernement à améliorer de tels approvisionnements à l'avenir. Le Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs fait régulièrement des mises à jour sur l'état d'avancement de chaque étape du plan sur son site Web.

Les lacunes cernées par le vérificateur général relativement au processus d'approvisionnement sont abordées actuellement dans le cadre de la mise en œuvre du Plan à sept volets.

Conclusion

Des changements récents au processus de détermination de l'insuffisance des capacités et au nouveau processus de planification des investissements devraient permettre d'améliorer la gouvernance et la surveillance, incluant la participation de TPSGC en temps opportun. Afin d'améliorer davantage le processus d'approvisionnement, nous estimons que la mise en œuvre de nos recommandations permettra de mieux faire concorder les activités de projet et de programme, de veiller à ce que les principaux intervenants soient tenus au courant et à ce que l'on obtienne rapidement leur participation. Assurer une surveillance indépendante supplémentaire contribuera à faire en sorte que les décisions seront prises en fonction d'une analyse objective et bien documentée des options.

On pourra ainsi accroître le niveau de diligence raisonnable de tout futur processus d'approvisionnement dont la nature, les risques connexes et/ou la complexité seraient semblables.

Annexe A : Intervenants interrogés

Défense nationale

Vice-chef d'état-major de la Défense

• Contre-amiral M., Lloyd : Chef - Développement des forces
• Brigadier général S.A., Brennan : Directeur général, Intégration des capacités et des structures, Chef - Développement des forces
• Major général Poulter I.C. : Chef de programme

Sous-ministre adjoint (Finances et services du ministère)

• Kevin Lindsey : Sous-ministre adjoint, Dirigeant principal des finances, Finances et services du ministère
• Karen Cahill : Directrice générale, Finance stratégique et arrangements financiers
• Kirk King : Finance stratégique et arrangements financiers

Sous-ministre adjoint (Matériels)

• Contre-amiral P. Finn : Chef d'état-major
• Troy Crosby : Directeur, Bureau de projet du chasseur de la prochaine génération
• Corey Lee : Gestionnaire, Équipe des finances et de l'approvisionnement, Bureau de projet du chasseur de la prochaine génération
• Michael Slack : Directeur, Coopération continentale (Matériel)
  Chef d'état-major de la Force aérienne

Personnel – Aviation royale canadienne

• Colonel J.P.A., Pelletier : Directeur, Besoins en ressources aériennes
• Lieutenant-colonel Tim Shopa : Directeur, Besoins en ressources aériennes 5 - Chasseurs et avions-écoles

Chef, Services d'examen

• Chris Currie : Principal

Industrie Canada

Direction générale de l'aérospatiale, de la défense et de la marine

• Jeffrey Waring : Directeur, Participation industrielle F-35

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Direction générale des approvisionnements

• Tom Ring : Sous-ministre adjoint
• Joanne Provencher : Directrice générale, Grands achats de matériel militaire

Projet du chasseur de la prochaine génération

• Frederick Theiner : Gestionnaire principal

Bureau de la vérification et de l'évaluation

• Linda Anglin : Dirigeante principale de la vérification et de l'évaluation

Secrétariat du Conseil du Trésor

Direction de la politique sur les investissements, la gestion de projets et les acquisitions

• Elisa Mayhew : Directrice exécutive
• Greg Kenney : Directeur principal

Division des affaires internationales de l'immigration et de la défense

• Ian Matheson : Directeur exécutif, Affaires internationales, immigration et défense
• Christopher Burt : Conseiller/économiste

Bureau du Conseil privé

Politique du développement économique et régional

• Rob Pinker : Analyste principal des politiques

Autres

• Alan Williams : Auteur, Research Associate at Queen's University
  • Sous-ministre adjoint, Services des approvisionnements (à la retraire), TPSGC (1995 - 1999)
  • Sous-ministre adjoint (Matériels) (à la retraite), MDN (1999 - 2005)
• Dan Ross : Sous-ministre adjoint (Matériels) (à la retraite), MDN (2005 - 2012)

Annexe B : Aperçu du processus et des joueurs clés

Description de l'image

Cette image montre les cinq phases du processus d'approvisionnement, dans l'ordre de: identification, analyse des options, Définition, Approbation des dépenses (Conseil du trésor) et la mise en œuvre du processus d'approvisionnement.

Sommaire du tableau

Ce tableau illustre les 5 phases; l'identification, l'analyse des options, la définition, l'approbation des dépenses (CT), la Mise en œuvre du processus d'approvisionnement et qui est en charge des différentes phases pour le Leadership du projet, le responsable du processus, les participants, les principales activités, le principal résultat et les suggestions en vue de la concordance des PE.

	Identification	Analyse des options	Définition / Approbation des dépenses (CT)		Mise en œuvre du processus d'approvisionnement
Leadership du projet	Responsable de projet (Aviation royale canadienne, Marine royale canadienne, Armée canadienne)	Responsable de projet (Aviation royale canadienne, Marine royale canadienne, Armée canadienne)	Sous-ministre adjoint (Matériels), Bureau de gestion de projet		TPSGC
Responsable du processus	Chef – Développement des forces	Chef de programme	Sous-ministre adjoint (Matériels)		TPSGC/Sous-ministre adjoint (Matériels)
Participants	Chef de programme	Sous-ministre adjoint, politiques Sous-ministre adjoint, Matériels (à l'occasion) Sous-ministre adjoint (finances)	Responsable de projet du MDN (Aviation royale canadienne, Marine royale canadienne, Armée canadienne) TPSGC Organismes centraux Chef de programme Industrie Canada		Responsable de projet du MDN (Aviation royale canadienne, Marine royale canadienne, Armée canadienne) TPSGC SCT Industrie Canada
Principales activités	Planification axée sur les capacités Cerner les lacunes sur le plan des capacités Identification des solutions possibles Entamer l'élaboration de l'Énoncé des besoins (EDB) Estimations approximatives des coûts Souligner les risques Désigner les ressources	Analyse des options Évaluation des coûts et avantages Amélioration de l'EDB Mise sur pied d'un comité supérieur de révision du projet Préparation d'une analyse de rentabilisation en vue de la présentation d'un mémoire au Cabinet (lorsqu'il faut vérifier ou reconfirmer la portée des politiques)	Définition Estimations fondées des coûts Mise au point de l'EDB Mise sur pied d'un bureau de gestion de projet Présentation de l'énoncé du projet au Comité interministériel de surveillance des Grands projets de l'État Approbation des dépenses (CT) Comité consultatif supérieur de projet Établissement de la stratégie d'approvisionnement Préparation des documents d'appui à la présentation au Conseil du Trésor (Prés. au CT) – approbation du projet		Processus de demandes de propositions Gestion des contrats Gestion du budget et d'aspects techniques des projets
Principal résultat	Plan de capacités des Forces permettant d'établir le Plan d'investissement Énoncé de projet	Mandat de projet Évaluation de la complexité et des risques des projets Analyse de rentabilisation Mémoire au Cabinet Prés. au CT : Approbation de projet et pouvoir de dépenser	Étude de définition Plan de gestion de projet EDB définitif	Prés. au CT : pouvoir de dépenser	Prés. au CT : approbation de contrat
Suggestions en vue de la concordance des PE	PE portant sur le concept et le développement		PE comportant des aspects sur la production

Annexe C : Cadre stratégique

En vue de déterminer les leçons apprises, il faut tenir compte des politiques actuellement en vigueur et celles qui l'étaient au moment de la signature des trois PE.

Historique de l'ensemble des politiques du Conseil du Trésor

En 2007, le Conseil du Trésor a adopté une orientation moins normative, davantage axée sur les principes, selon laquelle les administrateurs généraux doivent atteindre des objectifs précis en matière de gestion à un niveau élevé. Dans la mesure où elle se rapporte à l'ensemble des politiques en matière de gestion de projets, le SCT a adopté l'approche par étapes de mise en œuvre de la Politiquesur la gestion des projets. La Politique a commencé à être mise en œuvre en 2007 dans le cadre d'un projet pilote auprès d'un groupe de ministères^{Note de bas de page 11} puis a été pleinement mise en œuvre le 1^er avril 2012. Nous notons que le MDN a signé le Protocole d'entente (PE) de 2006, moment auquel l'ensemble d'anciennes politiques du Conseil du Trésor continuaient de s'appliquer.

Le tableau ci-après fait état des instruments de politique applicables du Conseil du Trésor en vigueur jusqu'en 2009, moment auquel le Plan d'investissement du MDN a été approuvé par le Conseil du Trésor, ainsi que des politiques en vigueur depuis.

Instruments de politique du Conseil du Trésor avant 2009

• Politique sur les plans d'investissement à long terme
• Politique sur la gestion de projet
• Gestion des Grands projets de l'État
• Politique sur l'examen des acquisitions
• Politique sur l'approbation des projets
• Politiques sur les marchés

Instruments de politique du Conseil du Trésor - de 2009 à aujourd'hui

• Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis (2006)
• Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis
• Politique sur la gestion des projets
• Norme relative à la complexité et aux risques des projets
• Norme relative à la capacité organisationnelle de gestion de projet
• Outil d'évaluation de la complexité et des risques des projets
• Outil d'évaluation de la capacité organisationnelle de gestion des projets
• Politique sur l'examen des acquisitions
• Politiques sur les marchés

Applicabilité de l'ensemble des politiques du Conseil du Trésor à la gestion de projets

Gouvernance de projet

Objectif de la Politique sur la gestion des projets :

« Cette politique a pour objectif de veiller à ce que les méthodes, les processus et les contrôles de gestion de projet appropriés soient en place, et ce, à l'échelle gouvernementale, horizontale ou pangouvernementale, et qu'ils contribuent à l'atteinte des résultats des projets et des programmes tout en limitant les risques pour les intervenants et les contribuables. »

La Politique définit un « projet » comme étant :

« …une activité ou une série d'activités qui a un début et une fin. Un projet doit produire des extrants définis et des résultats précis à l'appui de l'objectif d'une politique gouvernementale, selon un calendrier et un plan de ressources clairement établis. De plus, un projet est réalisé suivant des paramètres précis en matière de délais, de coûts et de rendement. »

Les ministères et organismes sont censés réaliser une évaluation des risques et de la complexité dans le cadre de tout projet, au moyen de l'outil d'évaluation de la complexité et des risques du projet du Conseil du Trésor. Conformément à la Norme relative à la complexité et aux risques des projets du Conseil du Trésor :

« La complexité d'un projet dépend du nombre de règles administratives qui s'y s'appliquent, de la technologie utilisée et de la taille du projet. Elle compte parmi les principaux éléments de risques d'un projet. Il faudrait déterminer la complexité des grands projets dès leur début et dès que surviennent des changements, de telle sorte que les mesures qui s'y imposent soient prises afin de minimiser les risques ».

Le Conseil du Trésor a établi quatre niveaux de risques liés aux projets :

• Niveau 4 – Transformationnel
• Niveau 3 – Évolutionnaire
• Niveau 2 – Tactique
• Niveau 1 – Soutenu

En plus d'exiger que les ministères évaluent la complexité et les risques d'un projet, la Norme relative à la capacité organisationnelle de gestion de projet du Conseil du Trésor les enjoint d'évaluer leur propre capacité de gestion de projets, au moyen de l'outil connexe. L'objectif de la Norme est d'aider les ministères à déterminer la capacité organisationnelle requise de gérer ces projets et à définir les domaines à améliorer ou à maintenir. Toujours selon la Norme, les ministères sont tenus de présenter leurs plans d'investissement ainsi que l'évaluation de la capacité organisationnelle de gestion de projet au SCT. Les plans d'investissement sont abordés dans les sections suivantes.

Le niveau de complexité et les risques liés au projet ainsi déterminés, ainsi que l'évaluation de la capacité de gestion de projet d'un ministère, permettent d'établir la structure de gouvernance, les mécanismes de contrôle et de production de rapports requis pour gérer un projet comme il se doit. Comme le démontre l'annexe B, la détermination de la complexité et des risques d'un projet se fait habituellement pendant la phase d'analyse des options, une fois que l'on a examiné la portée d'un projet et qu'on en a établi les coûts.

Approbation de projet par le Conseil du Trésor

L'administrateur général est l'ultime responsable de veiller à faire approuver un projet par le Conseil du Trésor dans le cas des projets dont la complexité et les risques évalués dépassent la catégorie de capacité évaluée que le ministre peut approuver^{Note de bas de page 12}.

En ce qui concerne les grands projets comme le remplacement des CF-18, un mémoire au Cabinet^{Note de bas de page 13} précède habituellement la soumission d'une présentation au Conseil du Trésor en vue d'obtenir l'approbation du projet et l'autorisation de dépenser. Une présentation au Conseil du Trésor constitue un document officiel du Cabinet présenté par un ministre responsable, pour le compte d'un ministère qui souhaite obtenir l'approbation ou l'autorisation du Conseil du Trésor en lien avec une initiative que ce ministère n'est pas autorisé à entreprendre. En règle générale, la législation, les politiques du Conseil du Trésor, ou d'autres décisions du Cabinet établissent les exigences nécessaires à l'approbation du Conseil du Trésor.

Même si un mémoire au Cabinet porte principalement sur la justification de la politique et le financement général pour une nouvelle politique ou initiative de programme de haut niveau, une présentation au Conseil du Trésor permet d'étoffer les détails associés à la prestation et à la mise en œuvre de l'initiative. Selon le Guide pour la préparation des présentations au Conseil du Trésor, une présentation au Conseil du Trésor traduit les fondements stratégiques et les objectifs en un programme qui permettra l'atteinte de ces objectifs. Elle s'intéresse aux détails, entre autres la conception, les coûts précis, les résultats attendus, et précise la démarche qu'adoptera le ministère pour assurer la surveillance et l'évaluation permettant de veiller à l'atteinte des objectifs stratégiques. Pour ce qui est de l'établissement des coûts, la présentation au Conseil du Trésor est censée fournir de l'information détaillée sur le financement, par source de financement et par exercice financier, et une justification claire des ressources qui seront affectées annuellement.

Il est entendu que, bien que le MDN ait demandé au Conseil du Trésor à deux occasions distinctes de participer au Programme d'ACI, il n'a pas encore fait approuver le remplacement de la flotte de CF-18 par le Conseil du Trésor.

Planification des investissements

Les ministères comme le MDN doivent présenter un plan d'investissement sur cinq ans tous les trois ans, aux fins d'approbation par le Conseil du Trésor, et leurs investissements prévus ainsi que leur capacité organisationnelle évaluée de gestion de projets. En plus de fournir à l'administrateur général les renseignements nécessaires à la prise de décisions stratégiques et opérationnelles, le plan vise à tenir le Conseil du Trésor au courant des principaux investissements futurs.

Nous croyons savoir que le Plan d'investissement du MDN a été approuvé par le Conseil du Trésor en 2009. Bien que le « Chasseur de la prochaine génération » fasse partie du Plan d'investissement, il n'était pas encore considéré comme un projet.

Conformément à la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis, les ministères veillent à informer les principaux intervenants fédéraux, comme les fournisseurs de services communs, des investissements que le ministère projette de faire.

Guide des approvisionnements de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Conformément au Guide des approvisionnements de TPSGC, TPSGC doit participer au nombre suivant d'activités principales :

• analyser toutes les solutions possibles, compte tenu de la politique gouvernementale, pour satisfaire aux besoins opérationnels;
• entamer la préparation d'un plan de gestion du projet;
• établir un comité consultatif supérieur des approvisionnements pour examiner les étapes à suivre de façon à réaliser les objectifs nationaux pertinents et fournir une tribune pour examiner les objectifs du projet, les demandes de propositions et d'autres documents clés relatifs au projet;
• obtenir l'approbation d'organismes de gouvernance, comme le Comité supérieur de révision du MDN et le Comité consultatif supérieur des approvisionnements;
• préparer les mémoires au Cabinet.

Lorsqu'il s'agit de définir les exigences techniques et les étapes de planification des approvisionnements, TPSGC doit, notamment :

• participer à l'examen et au parachèvement de l'Énoncé des travaux et à l'élaboration du plan d'évaluation des soumissions techniques;
• évaluer les capacités de l'industrie;
• indiquer les principales politiques contractuelles qui doivent être prises en considération pour procéder à l'approvisionnement;
• élaborer une approche contractuelle.

Politique sur la gestion des projets du ministère de la Défense nationale

Jusqu'en 2012, le Guide d'approbation des projets du MDN offrait des conseils relatifs aux politiques et aux procédures en ce qui concerne le processus d'approbation des projets, les activités et les initiatives.

En 2012, le MDN a adopté la Directive sur l'approbation de projet, qui vise à refléter les pratiques standards établies à la suite de changements apportés à l'ensemble des politiques du Conseil du Trésor en matière de gestion de projets, ainsi que les pratiques du Project Management Body of Knowledge.

Annexe D : Structure organisationnelle du ministère de la Défense nationale

L'organigramme suivant donne un aperçu des principaux intervenants ayant pris part au processus de planification et d'approvisionnement au sein du MDN lorsque nous avons réalisé notre examen :

Description de l'image

Cette image montre l'organigramme du ministère de la Défense nationale, cette image se composent du ministre, chef d'état-major de la Défense, sous-ministre, chef d'état-major de la Force aérienne - Aviation royale canadienne, le vice-chef d'état-major de la Défense, Sous-ministre adjoint (Matériels), sous-ministre adjoint (Finances), Directeur - Besoins en ressources aériennes, chef - Développement des forces, Programmes internationaux et industriels, Bureau de projet du chasseur de la prochaine génération, Chef de Programme et Directeur - coopération continentale (Matériel).

Voici un aperçu de leurs rôles respectifs et de leur participation aux différentes phases du projet décrites à l'annexe A :

Directeur – Besoins en ressources aériennes : responsable de l'élaboration et du développement de projets de la Force aérienne par l'entremise du Système de gestion de la Défense, ainsi que de la prestation de conseils à la direction supérieure de la Force aérienne au sujet des projets d'immobilisations de la Force aérienne. Collabore avec le Chef – Développement des forces, le Chef de programme et le sous-ministre adjoint (Matériels) dans le cadre de toutes les phases et est chargé d'élaborer entre autres, l'Énoncé des besoins opérationnels.

Chef – Développement des forces : harmonise, synchronise et intègre les activités de perfectionnement des forces au sein des Forces canadiennes de manière à développer les capacités requises. Le Chef – Développement des forces dirige la phase d'identification à l'aide du processus de planification axé sur les capacités.

Chef de programme : offre un soutien au vice-chef d'état-major de la Défense en lui fournissant des analyses et des conseils sur les options stratégiques en ce qui concerne la planification et l'allocation des ressources. Le chef de programme dirige la phase d'analyse des options.

Sous-ministre adjoint (Matériels) : responsable de l'achat et de la gestion du matériel.

Directeur – Coopération continentale (Matériel) : conçoit, fait connaître et mène des activités de coopération bilatérale avec le département de la Défense des États-Unis. Le directeur – Coopération continentale (Matériel) dirige la signature des PE avec le gouvernement des États-Unis.

Bureau de projet du chasseur de la prochaine génération : veille à la gestion de projet en ce qui concerne l'acquisition du chasseur de la prochaine génération en obtenant la participation des intervenants nécessaires, p. ex., TPSGC.

Sous-ministre adjoint (Finances et services du ministère) : fournit des services en ce qui a trait à la fonction de contrôleur, à la gestion financière et au soutien ministériel à l'appui du MDN et des Forces armées canadiennes. Il dirige depuis 2011 les principales activités de préparation du Plan d'investissement, de concert avec le chef – Développement des forces et le chef de programme.

Annexe E : Résumé des recommandations

Recommandation n^o 1

Afin de permettre au gouvernement de prendre une décision éclairée relativement aux options disponibles et à la stratégie d'approvisionnement, nous recommandons :

• au ministère de la Défense nationale d'élaborer les politiques nécessaires pour veiller à ce que la signature d'un protocole d'entente sur la production coïncide avec le cycle de planification et d'approvisionnement d'un projet.
• au Secrétariat du Conseil du Trésor de préciser officiellement que les protocoles d'entente semblables à des contrats devraient être traités comme tels et être assujettis aux processus connexes appropriés.
• à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada de toujours prendre part à l'élaboration du protocole d'entente connexe sur la production et être responsable de sa signature. TPSGC devrait envisager de participer à la phase de production du programme connexe seulement si un projet officiel a été désigné, la phase d'analyse des options a été complétée et si une stratégie d'approvisionnement a été définie.

Recommandation n^o 2

• Le ministère de la Défense nationale doit veiller à assigner au bureau du responsable de projet une capacité appropriée en gestion de projets dès la phase d'identification, et à l'accroître comme il se doit jusqu'à ce que le projet atteigne la phase de définition.

Recommandation n^o 3

Pour s'assurer de l'objectivité et de la documentation adéquate de l'Énoncé des besoins opérationnels dans le cadre de futurs projets complexes de valeur élevée, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devrait :

• obtenir l'avis d'experts indépendants lorsqu'il estime qu'il n'a pas les connaissances ou l'expertise requises pour déterminer si le client décrit raisonnablement ses besoins opérationnels. À ces fins, on pourrait confier à un panel de cadres supérieurs indépendants la tâche de surveiller les résultats de la phase d'analyse des options et de l'Énoncé des besoins opérationnels (tout comme c'est le cas actuellement au Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs), ou embaucher des experts indépendants;
• faire participer l'industrie à l'examen des besoins, par l'entremise de mécanismes officiels de consultation de celle-ci;
• s'assurer que la décision en matière d'approvisionnement (particulièrement en ce qui a trait au recours à un fournisseur unique) est fondée sur une analyse bien documentée, objective et rigoureuse, en faisant appel aux experts nécessaires.

Recommandation n^o 4

• Les responsabilités, les obligations de rendre compte et l'obligation pour les ministères responsables et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada de consulter et d'informer les principaux intervenants au sujet du processus, incluant le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé, devraient faire partie d'un document d'orientation. Les représentants chargés de gérer les futures acquisitions importantes de matériel militaire en auraient ainsi une clarté accrue.