La situation de la flotte du Canada – Stratégie nationale de construction navale : rapport de situation de février 2012 à décembre 2015

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Le gouvernement du Canada maintient deux flottes considérables de navires par l’intermédiaire de la Marine royale canadienne et de la Garde côtière canadienne. La Marine royale canadienne est une force souple ayant une très grande capacité d’adaptation, qui joue un rôle clé pour assurer la souveraineté du Canada et protéger les intérêts du pays sur le territoire et à l’étranger. Sa flotte comprend douze frégates de patrouille polyvalentes de la classe Halifax construites au Canada, quatre sous-marins de patrouille à long rayon d’action de la classe Victoria, douze navires de défense côtière de la classe Kingston, un destroyer de la classe Iroquois, et huit navires de la classe Orca.

En plus d’être l’organisme responsable de la recherche et du sauvetage en mer, de l’intervention environnementale pour les déversements causés par un navire, des opérations de déglaçage dans la Voie maritime du Saint Laurent et dans l’Arctique, et du maintien du système de navigation le plus sécuritaire et le plus vaste au monde, la Garde côtière canadienne est l’exploitant unique de la flotte civile du gouvernement du Canada. La flotte de 117 navires comprend des brise-glaces, des patrouilleurs de sûreté, des navires de recherches, des navires polyvalents, ainsi que des garde-côtes de recherche et sauvetage.

Pour rester efficaces et à même d’assumer leurs responsabilités importantes, les deux organisations ont besoin de nouveaux navires et sont en train d’entreprendre une modernisation complète de leurs flottes.

Situation antérieure

Le Canada, en tant que pays maritime, possède le plus long littoral du monde. Une industrie de construction et de réparation navales viable est dans l’intérêt national du Canada. Pourtant, l’industrie de la construction navale du Canada a reculé depuis le milieu des années 1990 en raison de l’absence de commandes substantielles régulières. Par conséquent, les entreprises canadiennes avaient perdu beaucoup de leurs capacités pour répondre aux besoins de la Marine et de la Garde côtière en matière de construction navale. Par rapport à ceux d’autres pays, les chantiers navals du Canada étaient dépassés et n’avaient pas les équipements, les voies d’approvisionnement et les travailleurs qualifiés requis. Les achats ponctuels se sont avérés à la fois inefficaces et inabordables.

En 2010, le gouvernement a annoncé la Stratégie nationale de construction navale, anciennement connue sous le nom de Stratégie nationale d’approvisionnement en matière de construction navale, qui met l’accent sur trois piliers : la construction de grands navires; la construction de petits navires; et la réparation, le radoub et l’entretien des navires. La stratégie a pour but de doter la Marine royale canadienne et la Garde côtière canadienne des navires requis et de soutenir l’économie canadienne en les construisant au Canada.

Cet objectif sera atteint grâce à l’élaboration d’un plan de construction navale à long terme plutôt que de fonctionner projet par projet. Cette approche permet au gouvernement et aux chantiers navals d’investir dans le secteur maritime, d’acquérir et de maintenir une expertise, et de créer et de conserver des emplois.

En février 2012, le Canada a signé des ententes à long terme, également appelées « ententes-cadres », avec les deux chantiers navals sélectionnés pour construire de grands navires. Ces deux chantiers navals, Irving Shipbuilding Inc. (chantier naval d’Halifax), à Halifax, et Vancouver Shipyards Co. Ltd. de Seaspan (chantier naval de Vancouver), à North Vancouver, ont été sélectionnés à la suite d’un processus concurrentiel.

Les ententes-cadres jettent les bases des relations stratégiques visant à éliminer les cycles d’expansion et de récession dans les marchés de navires fédéraux et, ainsi, à donner de la prévisibilité à l’industrie maritime tout entière. Depuis la signature des ententes-cadres, le gouvernement du Canada a négocié et attribué plusieurs contrats aux chantiers navals.

Réussites

Depuis que la stratégie a été annoncée et que des ententes-cadres ont été signées, des réalisations remarquables ont été menées à bien dans les deux chantiers navals qui se sont vu octroyer la construction des grands navires.

Les chantiers navals d’Halifax et de Vancouver ont modernisé leurs infrastructures et ils construisent tous les deux des navires à l’heure actuelle. Ensemble, ils ont investi plus de 500 millions de dollars dans leurs installations, sans frais pour le gouvernement du Canada, en vue de créer la capacité nécessaire pour construire les navires du Canada. Le gouvernement du Canada, avec le soutien d’un tiers expert, surveille les progrès pour faire en sorte que les chantiers navals disposent des technologies et des processus nécessaires pour figurer dans le premier quart des chantiers navals les plus productifs au monde.

Chantier naval d’Halifax

Depuis qu’il a été sélectionné comme source stratégique d’approvisionnement de navires de combat du Canada, le chantier naval d’Halifax a :

En 2016, le chantier naval d’Halifax s’appuiera sur les progrès réalisés l’année dernière. La construction du futur NCSM Harry DeWolf, le premier navire de patrouille extracôtier et de l’Arctique, a commencé comme prévu en septembre 2015. Le chantier commencera à découper l’acier sur le deuxième navire cette année.

Chantier naval de Vancouver

Le chantier naval de Vancouver, sélectionné à titre de constructeur des navires non destinés au combat du gouvernement, a :

En 2016, le chantier naval de Vancouver continuera à travailler à la construction de navires hauturiers de recherches halieutiques de la Garde côtière canadienne. À la fin de 2015, la construction est en cours pour le navire hauturier de recherches halieutiques.

Défis

Même si la stratégie a permis d’obtenir de bons résultats, les réussites obtenues ont été assombries par plusieurs défis et problèmes grandissants.

Le processus de prise de décisions n’a pas été aussi efficace qu’il aurait pu l’être. Après des années d’inactivité dans l’industrie de la construction navale, l’expertise requise pour guider les décideurs faisait défaut, et ce, autant au sein du gouvernement qu’au pays. De plus, la participation de plusieurs ministères a entraîné des difficultés en ce qui concerne les responsabilités et l’obligation de rendre compte.

Le nombre d’employés du gouvernement affectés à la construction navale avait été réduit après la livraison des derniers grands navires (la flotte de frégates de patrouille polyvalentes de la classe Halifax du Canada) au milieu des années 1990. Les équipes de construction navale du gouvernement étaient non seulement trop petites, mais aussi et surtout, elles ne disposaient pas d’une expertise suffisante pour réaliser un projet d’une telle complexité, à long terme.

Les budgets avaient été établis à l’aide d’approches non normalisées au cours de la dernière décennie. En outre, les données n’avaient jamais été mises à jour afin de tenir compte de l’inflation, des changements importants en ce qui concerne les taux de change et du coût des matériaux. Par conséquent, les projets semblaient largement dépasser les budgets lorsque les contrats sont signés.

En dépit du fait que la valeur de la stratégie se chiffrait à plusieurs milliards de dollars, aucun mécanisme officiel et détaillé n’avait été mis en place pour mesurer les progrès et assurer un suivi des résultats. Pour cette raison, le gouvernement n’était pas en mesure d’évaluer efficacement si les investissements en matière de construction navale permettaient d’atteindre les objectifs de la stratégie.

Enfin, le gouvernement n’a pas suffisamment communiqué avec la population canadienne. Les renseignements sur les coûts et les échéanciers de construction n’ont pas été mis à jour régulièrement et les complexités inhérentes aux approvisionnements, à la revitalisation du secteur maritime et à la construction navale n’ont pas été expliquées.

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