Réponse à l’examen des principes relatifs aux coûts contractuels et de la politique sur la marge bénéficiaire du gouvernement du Canada

En 2015, PricewaterhouseCoopers a examiné la méthodologie employée pour déterminer les prix contractuels dans le cadre de l’approvisionnement en matière de défense. Apprenez comment ces recommandations nous aident à améliorer nos politiques et pratiques en matière de prix.

Calcul des prix

Le gouvernement du Canada déploie tous les efforts requis pour s’assurer que le prix des biens et des services est déterminé par le marché à la suite d’un processus concurrentiel. Mais parfois, le prix est déterminé en ajoutant au coût actuel du travail un profit juste et raisonnable, en particulier lorsqu’il est question de contrats de défense. Cette situation se produit :

• à l’attribution de contrats non concurrentiels
• à la suite d’un processus concurrentiel, lorsque des négociations de prix avec le soumissionnaire retenu ou des modifications sont nécessaires

Le cadre d’établissement des coûts du Canada comprend les principes relatifs aux coûts contractuels du gouvernement du Canada et la politique sur la marge bénéficiaire de Services publics et Approvisionnement Canada. Ce cadre vise à appliquer une approche uniforme à tous les contrats et à permettre à tous les entrepreneurs de calculer un prix qui représente le mieux un prix de marché juste.

Nos partenaires partout dans le monde ont adopté une approche similaire pour l’établissement de prix et la réalisation de vérification. Le Canada échange avec eux des renseignements et effectue la vérification de fournisseurs canadiens en leur nom. Cette collaboration est de plus en plus importante étant donné la mondialisation des activités militaires et la participation du secteur canadien de la défense à l’échelle internationale.

Possibilité d’améliorer nos politiques et pratiques en matière de prix

En novembre 2013, l’Association des industries canadiennes de défense et de sécurité (AICDS) a publié un rapport sur les politiques gouvernementales. Ce rapport a mis l’accent sur le besoin d’examiner davantage les enjeux au sujet de l’établissement de prix de contrats non concurrentiels et de songer à des approches de rechange à la passation de marchés.

En même temps, l’initiative de maintien a été créée pour mettre à l’essai des approches de rechange novatrices à la passation de marchés. Services publics et Approvisionnement Canada, Défense nationale et Innovation, Sciences et Développement économique Canada ont participé à cette initiative. L’objectif était d’améliorer l’approvisionnement en matière de défense en améliorant la relation avec les entrepreneurs, en mettant en place des incitatifs de performance de contrat et en examinant les pratiques exemplaires de nos partenaires.

En 2015, nous avons demandé à PricewaterhouseCoopers (PwC) d’examiner la façon dont nous déterminons le prix des biens et des services relatifs aux contrats de défense. Nous avions des préoccupations relatives au cadre d’établissement des coûts, car ce dernier n’a pas évolué avec les pratiques d’approvisionnement novatrices au Canada et à l’étranger.

L’examen a été mené dans le cadre de l’initiative de maintien et achevé en décembre 2015. Il a permis d’émettre plusieurs recommandations sur la façon de mettre à jour notre interprétation du cadre d’établissement des coûts (les directives).

Le renouvellement du cadre d’établissement des coûts sera renforcé par le projet d’examen des contrats. Ce projet, récemment lancé par le groupe chargé des politiques d’approvisionnement de Services publics et Approvisionnement Canada, vise à :

• simplifier les clauses contractuelles
• normaliser les clauses et les modèles contractuels

Dans le cadre de la mise à jour de nos politiques, nous adopterons un langage simple et retirerons les dédoublements et l’information désuète des clauses contractuelles. Ainsi, il sera plus facile pour les entreprises de vendre au gouvernement, et les documents de formation et de politiques seront plus simples.

Vous trouverez plus bas nos réponses à chacune des recommandations du rapport de PwC et notre plan d’action.

Principaux résultats de l’examen

• Les principes utilisés pour déterminer les coûts sont comparables aux normes d’établissement de coûts appliquées dans d’autres pays et ne nécessitent que quelques changements mineurs pour préciser leur interprétation
• Certains intervenants du gouvernement fédéral et de l’industrie considèrent que notre manière de calculer les prix et d’appliquer le taux de profit est trop rigide
• Le cadre d’établissement de prix du gouvernement du Canada n’est pas appliqué de manière uniforme aux contrats militaires par les agents d’approvisionnement de Services publics et Approvisionnement Canada
• Il n’y a pas assez d’expertise technique, notamment de spécialistes industriels militaires, pour valider le processus de production ou d’autres sujets techniques qui déterminent le coût et le risque
• Le cadre d’établissement des coûts du gouvernement du Canada n’est pas adapté aux pratiques de passation de marchés actuelles ni mis à jour en fonction des pratiques exemplaires
• Il y a des différences importantes dans la façon dont nous gérons l’établissement de prix comparativement aux autres pays :
  • parmi ces différences, notons la structure organisationnelle, le détail des directives, la capacité générale et la capacité technique

Recommandations et réponses connexes

Nous avons répondu à chacune des sept recommandations découlant de l’examen. Quatre d’entre elles portent sur l’interprétation du cadre d’établissement des prix (les directives) que nous utilisons pour déterminer les prix contractuels :

• les principes relatifs aux coûts contractuels du gouvernement du Canada, section 3.1031-2 des Clauses et conditions uniformisées d’achat (CCUA)
• la politique sur la marge bénéficiaire de Services publics et Approvisionnement Canada, chapitre 10 du Guide des approvisionnements

Trois de ces recommandations portent sur la gestion du cadre d’établissement des coûts, qui dicte la façon dont les directives sont appliquées.

Recommandation 1

Certains termes utilisés dans les CCUA 1031-2 devraient être modifiés et des instructions plus précises devraient être données relativement à l’application.

Notre réponse pour recommandation 1

Nous comptons :

• effectuer des recherches pour déterminer les éléments de coûts nécessitant une compréhension commune, ce qui pourrait entraîner des changements à la section 3.10312
• élaborer du matériel et des outils d’orientation pour expliquer comment nous comptons appliquer la tarification fondée sur les coûts afin de veiller à ce que celle-ci soit appliquée de façon cohérente

Recommandation 2

Le Guide des approvisionnements nécessite des modifications importantes afin de remédier à certaines lacunes.

Notre réponse pour recommandation 2

Nous comptons :

• effectuer des recherches pour déterminer et mettre à jour le matériel d’orientation qui permettra de mieux reconnaître le transfert de risques dans la tarification fondée sur les coûts et de le récompenser
  • Ce projet comprend une analyse comparative des pratiques à l’internationale
• envisager d’apporter des ajustements comme mesures provisoires pour déterminer le profit

Recommandation 3

Un manuel d’application devrait être créé pour aider les intervenants au sein du gouvernement.

Notre réponse pour recommandation 3

Nous comptons :

• élaborer du matériel d’orientation, tel qu’un guide à l’intention des intervenants, pour favoriser une application uniforme de la tarification fondée sur les coûts et la mise au point de solutions de rechange :
  • le matériel d’orientation comprendra un protocole officiel de la gestion des attentes
• créer du matériel de formation et fournir de la formation aux employés en vue de renforcer l’application voulue des directives
• intégrer les nouvelles directives au matériel de formation, telles que la gestion de projets complexes

Recommandation 4

Le gouvernement doit accroître son accès au soutien de spécialistes de l’industrie militaire.

Notre réponse pour recommandation 4

Nous comptons :

• travailler avec Défense nationale pour déterminer les étapes nécessaires au développement de cette capacité, y compris lorsqu’il faut envisager d’avoir recours à des experts indépendants

Par exemple, Services publics et Approvisionnement Canada a embauché un expert indépendant pour fournir des conseils sur la Stratégie nationale de construction navale.

Recommandation 5

Les intervenants doivent reconnaître les limites des directives et envisager des solutions de rechange.

Notre réponse pour recommandation 5

Nous comptons :

• élaborer des directives sur l’adoption d’approches de rechange, telles que l’utilisation d’incitatifs, et inclure des discussions sur l’utilisation suggérée, les risques connexes et les pratiques d’intendance

Recommandation 6

Un protocole visant à améliorer la coordination entre les ministères devrait être élaboré.

Notre réponse pour recommandation 6

Services publics et Approvisionnement Canada et Défense nationale compte :

• négocier le protocole par l’intermédiaire d’ententes ministérielles sur les niveaux de service avec les clients :
  • Services publics et Approvisionnement Canada et Défense nationale sont en négociation

Recommandation 7

Un cadre de gestion est requis pour la passation de contrats à fournisseur unique; ce cadre pourrait inclure le recours à un organisme de réglementation.

Notre réponse pour recommandation 7

Nous comptons :

• mener une étude de faisabilité sur l’adoption par le Canada de ce qui suit :
  • le Single Source Regulations Office (SSRO) du Royaume-Uni
  • des processus de résolution de différends des États-Unis et du Royaume-Uni
• établir une structure de gestion de l’établissement des coûts qui offre une vision globale et impartiale de la façon dont nous appliquons les directives et coordonnons les commentaires des intervenants, d’autres ministères et de l’industrie pour veiller à ce que le Canada continue d’appliquer les pratiques exemplaires

Notre plan d’action

Automne 2016

Nous comptons :

• mettre en place un groupe de travail interministériel composé de représentants de l’industrie qui seront consultés tout au long des processus de recherche et de mise en œuvre

Automne 2016 et hiver 2017

Nous comptons :

• embaucher des experts-conseils, élaborer des échéanciers précis et définir des produits livrables
• commencer la mise à jour des principes relatifs aux coûts contractuels, de la politique sur la marge bénéficiaire et du matériel lié aux directives

Hiver et printemps 2017

Nous comptons :

• émettre un avis relatif aux politiques pour aborder la préoccupation immédiate concernant la politique sur la marge bénéficiaire comme solution provisoire
• signer l’entente ministérielle sur les niveaux de service conclue entre Services publics et Approvisionnement Canada et Défense nationale

2017 à 2018

Pour chacune des recommandations, nous comptons :

• trouver et analyser des options
• obtenir les commentaires des intervenants clés à propos des options proposées
• choisir la meilleure solution

Mars 2018

Nous comptons :

• achever la mise à jour des politiques et publier des directives
• communiquer avec les intervenants