Approvisionnement des services de soins infirmiers pour les communautés éloignées et isolées des Premières nations pour le compte de Santé Canada

Table des matières

• 1. Contexte et introduction
• 2. Exigences du projet
• 3. Attestation d'assurance
• 4. Objectifs du mandat du surveillant de l'équité et méthodologie
• 5. Activités et constatations spécifiques du surveillant de l'équité
• 6. Documents de référence
• Annexe A : Lacunes mineures rapport final de l'entrepreneur surveillant de l'équité
• Annexe B : Résolution de lacunes importantes en matière d'équité rapport final de l'entrepreneur surveillant de l'équité

1. Contexte et introduction

Knowles Consultancy Services Inc. et Hill International Inc. en coentreprise a été engagé à titre de Surveillant de l'équité (SE) pour observer le processus concurrentiel d'approvisionnement pour l'acquisition des services de soins infirmiers pour les communautés éloignées et isolées des Premières nations pour le compte de Santé Canada, entrepris par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) par voie de la demande d'offre numéro HT360-123541/C. Knowles Consultancy Services Inc. et Hill International Inc. en coentreprise est une tierce partie par rapport à cette activité.

Nous soumettons le présent rapport final couvrant nos activités à commencer par l'examen de deux demandes de renseignements (DRs), jusqu'à l'examen d'une demande de proposition (DP), de l'évaluation des propositions et de la sélection des soumissionnaires recommandés.

Ce rapport inclut notre attestation d'assurance, un résumé de la portée et des objectifs de notre mandat, des méthodologies appliquées, des activités spécifiques et des constatations pertinentes.

2. Exigences du projet

Le ministère de la Santé Canada (SC) requiert les services de trois entrepreneurs pour la mise en disposition et la gestion d'un effectif de personnel infirmier afin de compléter les ressources internes de SC selon les besoins et sur demande, à différentes communautés éloignées, semi-isolées et isolées des Premières nations dans les provinces du Manitoba, de l'Ontario et du Québec. Les services engagés par contrat comprendront les besoins en services de santé primaires et en soins infirmiers hospitaliers.

Les services fournis par les entrepreneurs engloberont les soins aux malades et le soutien aux médecins dans le traitement des maladies, la mise en œuvre de programmes conçus pour la promotion de la santé et la prévention des maladies et la formulation de conseils. Les services pourraient aussi inclure la prestation de soins directs aux patients, aux familles et aux groupes, à domicile et dans la communauté ainsi que la consultation, selon les demandes d'autorisation de tâche individuelle. Chaque contrat inclura aussi une option pour acquérir les services infirmiers pour des régions supplémentaires.

3. Attestation d'assurance

Le SE fourni les énoncés d'assurance suivants concernant le processus d'approvisionnement pour obtenir les services de trois entrepreneurs pour la mise en disposition et la gestion d'un effectif de personnel infirmier afin de compléter les ressources internes de SC selon les besoins et sur demande, à différentes communautés des Premières nations dans les provinces du Manitoba, de l'Ontario et du Québec.

Selon notre opinion professionnelle et nonobstant les lacunes mineures identifiées en annexe A du présent rapport, le processus concurrentiel d'approvisionnement que nous avons observé a été mené de façon équitable, ouverte et transparente.

Remarques :

Les évaluations par voie de consensus par l'équipe d'évaluation ont été menées en conformité avec les meilleures pratiques, atténuant avec succès les lacunes mineures identifiées en annexe A. Selon notre opinion, si les évaluations par voie de consensus avaient été menées par voie de téléconférence ou vidéoconférence, telles qu'initialement planifiées, il est peu probable que les lacunes mineures auraient été atténuées, et en conséquence, nous aurions été dans l'impossibilité de fournir l'opinion que le processus concurrentiel avait été mené de façon équitable, ouverte et transparente.

Pour toutes les références aux commentaires relatifs à l'équité dans le présent rapport et fournis aux responsables du projet, nous confirmons que le cas échéant, les responsables du projet ont fourni des éclaircissements au Surveillant de l'équité ou ont pris les mesures appropriées pour répondre aux commentaires et en conséquence, ces lacunes potentielles en matière d'équité n'ont pas été identifiées dans le présent rapport. Cependant, plusieurs de ces lacunes en matière d'équité que nous avons identifiées sont d'une telle importance que nous avons fourni des commentaires sur ces lacunes en annexe B au présent rapport.

4. Objectifs du mandat du surveillant de l'équité et méthodologie

L'objectif global était comme suit : fournir à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) une observation indépendante des activités du projet d'approvisionnement; fournir aux responsables du projet des commentaires relatifs à l'équité aussitôt que possible afin que les mesures appropriées puissent être prises pour résoudre à l'avance les préoccupations qui pourraient influer négativement sur l'équité; porter à l'attention du Secteur de l'intégrité opérationnelle toute préoccupation relative à l'équité s'il n'y a pas de résolution en temps opportun avec les responsables du projet et attester de l'équité du processus d'approvisionnement incluant son exécution.

Pour réaliser l'objectif, nous avons entrepris les activités suivantes :

• devenus familiers avec la structure de gouvernance du projet;
• examiné la demande de renseignements (DR);
• examiné la demande de proposition (DP);
• examiné toutes les modifications et addendas à la DP incluant les questions soumises par les soumissionnaires et les réponses fournies;
• examiné les procédures à être utilisées pour l'évaluation des réponses et l'orientation fournie à l'équipe d'évaluation;
• observé l'évaluation des réponses à la DP dans le but d'assurer que les procédures spécifiées d'évaluation et de sélection ont été suivies et appliquées de façon constante durant le processus d'évaluation et de sélection;
• observé les comptes rendus auprès des soumissionnaires non retenus. (Cette activité fera l'objet d'un addenda au présent rapport après que les comptes rendus auront été fournis).

5. Activités et constatations spécifiques du surveillant de l'équité

Activités et constatations du surveillant de l’équité concernant l'étape the la demande de proposition

Deux DRs ont été émises par voie du Service électronique d'appels d'offres du gouvernement (SEAOG).

Durant la période du 21 février 2013 au 18 mars 2013, nous avons examiné des ébauches de la DR 1 et fourni des commentaires relatifs à l'équité. Les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet.

La DR 1 a été publiée sur MERX le 19 mars 2013 (Document 1). Les modifications 1 à 6 à la DR 1 (Documents 2 à 7) ont été publiées sur MERX durant la période du 22 mars 2013 au 3 avril 2013 incluant des ébauches de la DP. Nous avons examiné ces documents et fourni des commentaires relatifs à l'équité. Les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet. La date de clôture de la DR 1 était le 10 avril 2013.

Durant la période du 22 avril 2013 au 13 mai 2013, nous avons observé les rencontres en tête-à-tête avec les fournisseurs dans le cadre de la consultation auprès de l'industrie, examiné des ébauches de la DP et fourni des commentaires relatifs à l'équité. Les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet.

Durant la période du 10 juillet 2013 au 12 juillet 2013, nous avons examiné des ébauches de laDR 2 et de la DP et avons fourni des commentaires relatifs à l'équité. Les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet.

La DR 2 a été publiée sur achatsetventes le 12 juillet 2013 (Document 8). Les modifications 1 à 3 à la DR 2 (Documents 9 à 11) incluant des ébauches de la DP ont été publiées sur achatsetventes durant la période du 19 juillet au 26 juillet 2013. Nous avons examiné ces documents et avons fourni des commentaires relatifs à l'équité. Les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet. La date de clôture de la DR 2 était le 29 juillet 2013.

Bien que des rencontres en tête-à-tête ont été offertes dans le cadre de la consultation auprès de l'industrie, seulement un fournisseur a manifesté son intérêt mais n'a pas rendu ses représentants disponibles à temps pour profiter de l'offre. Le fournisseur a été informé le 25 septembre 2013, qu'il n'était pas possible de retarder l'émission de la DP. Nous avons fourni des commentaires relatifs à l'équité sur ce sujet et les responsables du projet ont pris les mesures appropriées.

Durant la période du 25 septembre 2013 au 9 octobre 2013, nous avons examiné des ébauches de la DP et fourni des commentaires relatifs à l'équité. Les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet.

La DP a été affichée sur achatsetventes le 10 octobre 2013.

Activités et constatations du surveillant de l'équité durant l'étape de la demande de proposition

Durant la période du 11 octobre 2013 au 26 octobre 2013, nous avons examiné la DP telle que publiée sur achatsetventes (Document 12), les questions et réponses (Qs et Rs) concernant la DP et les modifications 1 à 6 à la DP (Documents 13 à 18) et fourni à l'autorité contractante des commentaires relatifs à l'équité. Les mesures appropriées pour tous les commentaires ont été prises par les responsables du projet et le cas échéant, ont été traités par voie du processus des Qs et Rs et des modifications à la DP.

La date de clôture de la DP était le 28 octobre 2013.

Activités et constatations du surveillant de l'équité durant la phase d'évaluation

Durant la période du 22 janvier 2014 au 2 février 2014, nous avons examiné et fourni des commentaires relatifs à l'équité sur le document des lignes directrices d'évaluation. Les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet. Durant la période du 3 février 2014 au 5 février 2014, nous avons observé les réunions visant à établir un consensus sur les exigences techniques et avons fourni des commentaires relatifs à l'équité. Les mesures appropriées ont été prises par les responsables du projet.

Le 10 février 2014, nous avons examiné les résultats de l'évaluation des propositions et la sélection des soumissionnaires recommandés telles que spécifiées dans la DP. Nous avons été informés que les calculs et les résultats avaient été vérifiés par voie de deux examens indépendants par des pairs. Aucune lacune en matière d'équité n'a été décelée.

6. Documents de référence

Les documents suivants sont cités par numéro dans le présent rapport. Ces documents sont disponibles au bureau du Projet des services infirmiers pour les communautés éloignées et isolées des Premières nations.

Sommaire du tableau

Le tableau suivant présente une liste des documents qui sont mentionnés dans le rapport, par exemple la demande de propositions (DP), les modifications, les lettres de précisions et les lettres d'information. Chaque ligne porte un numéro, suivi du titre du document et d'un identificateur, soit la date ou le numéro du document.

No.	Document	Information additionnelle
1	DR 1	Transmise sur MERX le 19 mars 2013
2	Modification 1 à la DR 1	Transmise sur MERX le 22 mars 2013
3	Modification 2 à la DR 1	Transmise sur MERX le 22 mars 2013
4	Modification 3 à la DR 1	Transmise sur MERX le 25 mars 2013
5	Modification 4 à la DR 1	Transmise sur MERX le 26 mars 2013
6	Modification 5 à la DR 1	Transmise sur MERX le 2 avril 2013
7	Modification 6 à la DR 1	Transmise sur MERX le 3 avril 2013
8	DR 2	Transmise sur achatsetventes le 12 juillet 2013
9	Modification 1 à la DR 2	Transmise sur achatsetventes le 19 juillet 2013
10	Modification 2 à la DR 2	Transmise sur achatsetventes le 24 juillet 2013
11	Modification 3 à la DR 2	Transmise sur achatsetventes le 26 juillet 2013
12	DP	Transmise sur achatsetventes le 10 octobre 2013
13	Modification 1 à la DP	Transmise sur achatsetventes le 10 octobre 2013
14	Modification 2 à la DP	Transmise sur achatetventes le 15 octobre 2013
15	Modification 3 à la DP	Transmise sur achatsetventes le 21 octobre 2013
16	Modification 4 à la DP	Transmise sur achatsetventes le 23 octobre 2013
17	Modification 5 à la DP	Transmise sur achatsetventes le 25 octobre 2013
18	Modification 6 à la DP	Transmise sur achatsetventes le 25 octobre 2013

Annexe A : Lacunes mineures rapport final de l'entrepreneur surveillant de l'équité

Nous avons observé les lacunes mineures suivantes dans le processus d'approvisionnement :

• Au cours de ce qui était supposé être des évaluations individuelles par chaque évaluateur, les responsables du projet nous ont informés que des discussions ont eu lieu entre les évaluateurs concernant la façon d'évaluer certains critères. De telles discussions pourraient avoir pour effet de devancer ou limiter les délibérations formelles de consensus, limitant ainsi la transparence du processus. Par définition l'évaluation individuelle exige que les évaluateurs ne discutent pas de la façon d'évaluer des critères spécifiques.
• Des discussions ont eu lieu entre les experts en la matière (EMs) et les évaluateurs sans que l'autorité contractante ou le Surveillant de l'équité soit présent. Basé sur nos discussions avec les responsables du projet, il semble que l'apport des EMs a été bien au-delà de répondre à des questions spécifiques et pourrait avoir eu comme résultat que les EMs ont en effet avisé les évaluateurs comment évaluer certains critères d'évaluation. Encore une fois, par définition, une évaluation individuelle exige que les évaluateurs ne reçoivent pas de conseils sur la façon d'évaluer des réponses à des critères d'évaluation et que l'autorité contractante et le Surveillant de l'équité observent l'apport des EMs dans le but d'assurer la conformité avec cette exigence.
• Un document intitulé « procédures d'évaluation des soumissions » n'a pas été fourni au Surveillant de l'équité avant le début du processus d'évaluation des soumissions, ce qui a exclut l'opportunité de fournir des commentaires relatifs à l'équité. Nous avons examiné le document après l'achèvement des évaluations individuelles et avons identifié des problèmes relatifs à l'équité qui auraient dûs être traités avant que le document soit remis aux évaluateurs.

Annexe B : Résolution de lacunes importantes en matière d'équité rapport final de l'entrepreneur surveillant de l'équité

Nous tenons à souligner que malgré le fait que les lacunes en matière d'équité ont été résolues avant d'influer de façon négative sur l'équité, selon notre opinion, elles sont d'une telle importance qu'elles devraient être inscrites dans notre rapport.

• L'équité exige que les évaluateurs aient suffisamment de temps pour des délibérations de consensus complètes. Les plans suggérés pour les évaluations par voie de consensus identifiaient des temps estimatifs de délibérations de 3 à 4 minutes pour chaque critère pour chaque soumission avec un temps total estimatif requis de 4 heures pour l'évaluation. En plus d'être beaucoup trop courte comme estimation de temps pour la plupart des critères, la courte période de temps prévue aurait envoyé aux évaluateurs le signal que les délibérations complètes et prudentes n'étaient pas la priorité et que les discussions antérieures entre les évaluateurs devraient être prises en compte, et de ce fait, limitant la nécessité de délibérations complètes au stage des évaluations formelles par voie de consensus. Après avoir identifié la préoccupation que nous avions sur ce sujet, les temps estimés de délibérations ont été supprimés des instructions aux évaluateurs. (Il est à noter que pour compléter les évaluations par voie de consensus, plus de 19 heures de délibérations réparties sur une période de 3 jours ont été nécessaires).
• Les responsables du projet avaient planifié procéder par téléconférence pour l'évaluation des soumissions par voie de consensus et après avoir exprimé notre préoccupation, les responsables du projet ont alors proposé de procéder par vidéoconférence. Nous avons déclaré que selon notre opinion, la conduite d'une évaluation des soumissions par voie de consensus par téléconférence ou vidéoconférence peut ne pas démontrer une évaluation équitable par voie de consensus. Selon notre opinion, une évaluation équitable par voie de consensus exige que les évaluateurs se rencontrent en personne afin d'arriver à un pointage de consensus pour chaque soumissionnaire sur chaque critère d'évaluation. Il doit y avoir un degré élevé d'interaction personnelle incluant le contact visuel, de sorte qu'une compréhension claire du point de vue de chaque évaluateur soit obtenue et reflétée dans la force et les émotions exprimées à l'appui du point de vue de l'évaluateur. Selon notre opinion, nous avons noté que les délibérations qui ont lieu durant une évaluation par voie de consensus sont similaires aux délibérations d'un jury dans un système de justice équitable. Un système de justice équitable exige que le jury mène ses délibérations en personne. À cause des préoccupations que nous avons exprimées, les responsables du projet ont décidé de mener les évaluations par voie de consensus sur une base face-à-face.

Addenda au rapport final
22 janvier 2015

Addenda au rapport final du surveillant de l'équité daté le 16 février 2014, concernant le projet d'approvisionnement des services de soins infirmiers pour les communautés éloignées et isolées des Premières nations pour le compte de Santé Canada

Le présent addenda au rapport final du Surveillant de l'équité porte sur la période subséquente à la conclusion de la phase d'évaluation et inclut l'octroi du contrat et les comptes rendus auprès des soumissionnaires non retenus.

Le contrat a été octroyé le 18 juin 2014. Le même jour, des lettres que nous avions précédemment examinées, ont été envoyées aux soumissionnaires non retenus les informant des résultats du processus d'approvisionnement. Chacune des lettres fournissait à chaque soumissionnaire respectif non retenu les résultats de leur évaluation ainsi que les pointages totaux de chacun des trois soumissionnaires retenus. Les lettres offraient aussi un compte rendu détaillé. Les 10 juillet, 22 juillet et 6 août 2014, nous avons observé les comptes rendus détaillés fournis de façon verbale par voie de téléconférence aux soumissionnaires non retenus et qui portaient sur le processus d'évaluation et des résultats individuels de chacun.

Attestation d'assurance du surveillant de l'équité

Selon l'opinion du Surveillant de l'équité, les activités postérieures à l'évaluation incluant les comptes rendus, ont été menées de manière équitable. Dans ce contexte, l'équité est définie comme étant des décisions prises de manière objective, sans favoritisme personnel ni influence politique et englobe les notions d'ouverture, de concurrence, de transparence et de conformité.