L'acquisition d'un immeuble dans la ville de Québec par un bail d'emphytéose d'une durée de 20 ans

En qualité de Surveillant de l'équité, Knowles Consultancy Services Inc. et Hill International Inc. en co-entreprise (ci-après identifiées comme le Surveillant de l'équité), soumet par les présentes le rapport final se rapportant à l'Appel de propositions de location à bail (APLB) pour un processus d'approvisionnement concurrentiel pour l'acquisition d'un immeuble dans la ville de Québec par un bail d'emphytéose d'une durée de 20 ans.

Avant la rétention du Surveillant de l'équité, une Demande de renseignements (DDR) a été émise ayant pour but d'informer les soumissionnaires intéressés de la nature du projet et de leur offrir l'occasion de créer des consortiums le cas échéant. L'étape de la DDR a débuté le 2 septembre 2008 et s'est terminé le 31 octobre 2008. Les soumissionnaires qualifiés en vertu des exigences de la DDR ont été invités à une conférence obligatoire des soumisionnaires le 13 novembre 2008 et ont été avisés que la documentation relative à l'appel d'offres leur serait alors remise.

Un APLB initial (ci-après identifié comme le premier APLB) a été émis aux soumissionnaires pré-qualifiés par Travaux Publics et Services Gouvernementaux Canada (TPSGC) le 13 novembre 2008, par voie d'une invitation à soumissionner identifiée comme TPSGC Projet No.R025737 Bail No.525012. Aucune offre conforme n'a été reçue suite à ce premier APLB.

TPSGC a décidé de réémettre l'APLB incluant certaines modifications à la suite de l'expérience acquise sur l'APLB initial. Le deuxième APLB a été émis par TPSGC aux mêmes soumissionnaires pré-qualifiés le 25 mars 2009 par voie d'une invitation à soumissionner identifiée à nouveau comme TPSGC Projet No.R025737 Bail No.525012.

Ce rapport final couvre de façon chronologique les activités du Surveillant de l'équité qui débutent par l'observation de l'émission du premier APLB jusqu'à l'évaluation des propositions reçues en réponse au deuxième APLB.

Ce rapport inclut notre attestation d'assurance, un résumé de la portée et des objectifs de notre mandat, des méthodes employées et des constatations pertinentes résultant des activités menées.

ATTESTATION D'ASSURANCE DU SURVEILLANT DE L'EQUITE

Le Surveillant de l'équité est d'opinion que le processus d'appel d'offres pour le deuxième Appel de propositions de location à bail (APLB) pour le processus d'approvisionnement concurrentiel pour l'acquisition d'un immeuble dans la ville de Québec, par un bail d'emphytéose d'une durée de 20 ans, observé par le Surveillant de l'équité, a été mené de façon juste, ouverte, transparente et compétitive à l'exception d'un élément concernant la transparence et la compétitivité à la suite du manque d'offrir des débriefings individuels aux soumissionnaires non retenus à la conclusion du premier APLB.

Le manque d'offrir des débriefings aux soumissionnaires non retenus

Après n'avoir reçu aucune offre conforme en réponse à l'étape de la Demande de qualification (DDQ) du premier APLB, la Couronne a décidé de réémettre l'APLB incluant certaines modifications à la suite de l'expérience acquise sur le premier APLB.

Basé sur des conseils juridiques et mesurant le risque d'un manque de transparence par opposition au risque de fournir à un ou plusieurs soumissionnaires, plus d'information qu'à d'autres, TPSGC a choisi de tenir une séance d'information de groupe à la réunion plénière sur les résultats du premier APLB et de ne pas offrir de tenir des débriefings individuels. Les soumissionnaires ont été avisés par la Couronne quels étaient les éléments de non-conformité sur le premier APLB, sans que soit identifié quel soumissionnaire avait été non-conforme et ce, pour chacun de ces éléments.

Bien qu'une séance d'information de groupe a été tenue, le Surveillant de l'équité est d'opinion que la conséquence de ne pas offrir des débriefings individuels sur le premier APLB pourrait avoir compromis la compétitivité sur le deuxième APLB.

PORTEE ET OBJECTIFS DU MANDAT DU SURVEILLANT DE L'EQUITE

L'objectif global était de fournir une observation indépendante et des commentaires se rapportant à l'équité.

Nos services de Surveillant de l'équité incluaient :

• fournir des commentaires se rapportant à l'équité sur les conférences des soumissionnaires (rencontres plénières) tenues en rapport avec le premier et le deuxième APLB;
• fournir des commentaires se rapportant à l'équité sur le premier et le deuxième APLB incluant des ébauches et addenda aux APLB pour améliorer la compétitivité et la transparence et d'attirer l'attention sur toute préoccupation d'équité qui pourrait survenir durant l'évaluation des réponses reçues des soumissionnaires;
• observer l'évaluation des réponses reçues suite au premier et au deuxième APLB ainsi que le processus de sélection du contracteur.

METHODES, ACTIVITES ET CONSTATATIONS DU SURVEILLANT DE L'EQUITE

Sommaire des constatations sur le processus d'appel d'offres du premier APLB

Opinion du Surveillant de l'équité sur le processus d'appel d'offres du premier APLB

Le processus d'acquisition du premier APLB incluait l'étape Demande de qualification (DDQ) et l'étape Demande de propositions (DDP). Cependant comme aucune offre conforme n'a été reçue en réponse a l'étape DDQ, l'étape DDP n'a pas pris place.

Le Surveillant de l'équité est d'opinion que le processus d'appel d'offres du premier APLB, surveillé par le Surveillant de l'équité, a été mené de façon juste, ouverte, transparente et compétitive  à l'exception de deux éléments relatifs à la transparence et la compétitivité comme suit :

Méthode ambiguë de sélection du contracteur

La documentation du premier APLB comportait un processus de sélection du contracteur qui n'était pas clair et qui pourrait avoir induit en erreur un soumissionnaire quant à savoir sur quelle base le proposant gagnant serait sélectionné, influant ainsi sur les réponses techniques et de prix. Cette documentation incluait des énoncés qui permettait à la Couronne de s'appuyer sur des critères non révélés pour parvenir à une décision arbitraire quant au contracteur gagnant au lieu d'adhérer aux critères d'évaluation et la méthode de sélection du contracteur stipulés dans l'APLB. Le Surveillant de l'équité est d'opinion que la documentation du premier APLB n'était pas transparente par rapport à la méthode de sélection du contracteur et en conséquence n'a pas fourni une base de concurrence qui était claire.

Il est noté que la Couronne a corrigé dans le processus du deuxième APLB, le manque de transparence relatif à la méthode ambiguë de sélection du contracteur décrite ci-après dans ce rapport.

Le manque d'offrir des débriefings aux soumissionnaires non retenus

Après n'avoir reçu aucune offre conforme en réponse à l'étape de la Demande de qualification (DDQ) du premier APLB, la Couronne a décidé de réémettre l'APLB incluant certaines modifications à la suite de l'expérience acquise sur le premier APLB

Basé sur des conseils juridiques et mesurant le risque d'un manque de transparence par opposition au risque de fournir à un ou plusieurs soumissionnaires, plus d'information qu'à d'autres, TPSGC a choisi de tenir une séance d'information de groupe sur les résultats du premier APLB à la réunion plénière pour le deuxième APLB et de ne pas offrir de tenir des débriefings individuels avec les soumissionnaires non retenus.

Lors de cette réunion plénière le 25 mars 2009, concernant le deuxième APLB, les soumissionnaires ont été avisés par la Couronne quels étaient les éléments de non-conformité sur le premier APLB, sans que soit identifié quel soumissionnaire avait été non-conforme et ce, pour chacun de ces éléments.

Bien qu'une séance d'information de groupe a été tenue, le Surveillant de l'équité est d'opinion que la conséquence de ne pas offrir des débriefings individuels sur le premier APLB pourrait avoir compromis la compétitivité sur le deuxième APLB.

Activités du Surveillant de l'équité relatives à l'appel d'offres du premier APLB

Etant donné qu'aucune offre conforme n'a été reçue en réponse à l'appel d'offres du premier APLB, les activités du Surveillant de l'équité durant l'appel d'offres du premier APLB sont décrites ci-dessous en résumé seulement.

Activités relatives à la conférence des soumissionnaires pour l'appel d'offres du premier APLB

Le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a observé la conférence des soumissionnaires (réunion plénière) qui s'est tenue le 13 novembre 2008 au cours de laquelle les exigences du bail ont été expliquées lors de présentations par des responsables du projet. La documentation de l'Appel de propositions de location à bail a été remise aux soumissionnaires à la conclusion de la conférence. Le procès-verbal de la conférence des soumissionnaires a été révisé par le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition. Aucune préoccupation relative à l'équité n'a été identifiée en ce qui concerne la conférence des soumissionnaires et le procès-verbal.

Activités relatives à la documentation de l'appel d'offres du premier APLB

La documentation du premier APLB et les Addenda 1 à 7 ont été révisés par le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition et le cas échéant, les commentaires relatifs à l'équité ont été fournis. Tous les commentaires ont été traités de manière satisfaisante d'un point de vue d'équité à l'exception d'un qui était relatif à la méthode ambiguë de sélection du contracteur tel que noté précédemment.

Activités relatives aux étapes 1 et 2 de l'évaluation des offres reçues en réponse à la Demande de qualification (DDQ) du premier APLB

L'évaluation avec consensus des offres reçues en réponse à la Demande de qualification a été observée par le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition à l'exception de l'évaluation avec consensus des exigences obligatoires incluses dans les spécifications techniques. Nous sommes satisfaits que l'évaluation des propositions reçues a été menée selon les procédures et méthodes stipulées dans l'APLB et il a été correctement déterminé qu'aucun soumissionnaire n'avait rencontré toutes les exigences obligatoires.

Tout au long de l'évaluation avec consensus que nous avons observée, nous avons été satisfaits que des dispositions pour protéger la propriété intellectuelle des propositions reçues existaient et ont été adéquatement exercées.

Activités relatives aux débriefings des soumissionnaires non retenus sur la Demande de Qualification du premier APLB

Tel que noté ci-dessus, des débriefings n'ont pas été offerts aux soumissionnaires non retenus et le Surveillant de l'équité a fait la remarque que des débriefings auraient dû être offerts.

Sommaire des constatations sur le processus d'appel d'offres du deuxième APLB

Opinion du Surveillant de l'équité sur le processus d'appel d'offres du deuxième APLB

Le processus d'appel d'offres du deuxième APLB incluait une étape Demande de qualification (DDQ) et une étape Demande de propositions (DDP).

Le Surveillant de l'équité est d'opinion que le processus d'appel d'offres du deuxième APLB, surveillé par le Surveillant de l'équité, a été mené de façon juste, ouverte, transparente et compétitive.

Activités du Surveillant de l'équité relatives à l'appel d'offres du deuxième APLB

Activités relatives à la conférence des soumissionnaires pour l'appel d'offres du deuxième APLB

Le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a observé la conférence des soumissionnaires (réunion plénière) qui s'est tenue le 25 mars 2009 au cours de laquelle les exigences du deuxième APLB ont été expliquées et commentées lors de présentations par des responsables du projet. La documentation de l'Appel de propositions de location à bail (document No.1) a été remise aux soumissionnaires à la conclusion de la conférence. Le procès-verbal de la conférence des soumissionnaires (document No.2) a été révisé par le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition. Aucune préoccupation relative à l'équité n'a été identifiée en ce qui concerne la conférence des soumissionnaires et le procès-verbal.

Activités relatives à la documentation de l'appel d'offres du deuxième APLB

Le 30 mars 2009, le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a révisé le deuxième APLB et a identifié des préoccupations potentielles d'équité. Il a été noté que le deuxième APLB contenait une méthode de sélection du contracteur qui était claire et la préoccupation précédemment identifiée sur le premier APLB avait été rectifiée. Le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a révisé les documents suivants aux dates indiquées : 1^er avril 2009, Addenda No.1 à l'APLB (document No.3); 3 avril 2009, Addenda No.2 à l'APLB (document No.4); 7 avril 2009, Addenda No.3 à l'APLB (document No.5). Les commentaires applicables relatifs à l'équité ont été fournis aux responsables du project, et toutes les préoccupations potentielles d'équité ont été solutionnées de manière satisfaisante.

Activités relatives à l'étape 1 de l'évaluation des offres reçues en réponse à la Demande de qualification du deuxième APLB

Les offres ont été évaluées en fonction de trois catégories d'exigences identifiées par les composantes suivantes : Composante A – L'expérience et la capacité financière du proposant; Composante B – Qualifications et expérience en gestion immobilière; et Composante C – Qualifications et expérience en gestion et design. Chaque catégorie était ventilée en des critères spécifiques d'évaluation. Trois équipes d'évaluation ont été utilisées pour évaluer les offres. Les 27, 28, 29 et 30 avril 2009 le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a révisé l'évaluation des critères obligatoires et a observé l'évaluation avec consensus des critères cotés par chacune des équipes et le 30 avril 2009 le calcul du pointage de chacun des soumissionnaires.

Le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition fut satisfait que toutes les équipes d'évaluation pour l'APLB ont mené l'évaluation des offres reçues d'une façon juste et en conformité avec l'APLB, incluant les cas où le critère d'évaluation manquait de clarté, était imprécis ou incomplet et les cas où un soumissionnaire n'a pas répondu de la façon demandée dans l'APLB et les cas où les deux situations se sont présentées.

Nous fûmes satisfaits tout au long du processus d'évaluation avec consensus que nous avons observé, que des dispositions pour protéger la propriété intellectuelle des propositions reçues existaient et ont été correctement exercées.

Activités relatives à l'étape 2 de l'évaluation des offres reçues en réponse à la Demande de qualification du deuxième APLB

Les 25, 27 et 28 mai 2009, le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a observé l'évaluation avec consensus des offres reçues et fut satisfait que l'évaluation a été menée de façon juste et en conformité avec l'APLB.

Activités relatives aux débriefings des soumissionnaires non-retenus sur la Demande de qualification du deuxième APLB

Le 5 juin 2009, le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a révisé les lettres adressées aux soumissionnaires retenus et non retenus. Les lettres adressées aux soumissionnaires retenus les invitaient à soumettre leur proposition de prix selon l'étape 2, Demande de propositions (DDP) du deuxième APLB. Le 19 juin 2009, le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a révisé les communications qui avaient pris place avec les soumissionnaires non retenus concernant les débriefings et fut satisfait que les débriefings écrits étaient ouverts et transparents.

Activités relatives à la documentation de la Demande de propositions (DDP) du deuxième APLB

Le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a révisé les documents suivants aux dates indiquées : 16 juin 2009 Addenda No.1 à la DDP (document No.6); 22 juin 2009 Addenda No.2 à la DDP (document No.7); et 15 juillet 2009 Addenda No.4 à la DDP (document No.9). Le 10  juillet 2009, le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a été avisé que l'Addenda No.3 à la DDP (document No.8) avait été émis pour reporter au 17 juillet 2009 la date de clôture pour le dépôt des offres. Les commentaires applicables relatifs à l'équité furent fournis aux responsables du projet et toutes les préoccupations potentielles d'équité ont été résolues de manière satisfaisante.

Activités relatives à l'évaluation des offres reçues en réponse à la Demande de propositions (DDP)

Le 21 juillet 2009, le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a observé l'évaluation de la réponse à la DDP de chacun des soumissionnaires et fut satisfait que l'équipe d'évaluation pour cette étape a mené l'évaluation des offres reçues de façon juste et en conformité avec l'APLB.

Peter Woods
Chef d'équipe

Roger Bridges
Président
Knowles Consultancy Services Inc.

Documents de Référence

Les documents suivants sont identifiés par numéro dans le rapport ci-joint. A moins d'indication contraire, ces documents sont disponibles auprès du bureau responsable du projet APLB.

Sommaire du tableau

Tableau sur les documents suivants sont identifiés par numéro dans le rapport ci-joint. A moins d'indication contraire, ces documents sont disponibles auprès du bureau responsable du projet APLB

No.	Document	Informations additionnelles
1	Appel de propositions de location à bail (APLB)	Remis aux soumisssionnaires le 25 mars 2009
2	Procès-verbal de la conférence des soumissionnaires (réunion plénière)	Daté du 25 mars 2009
3	Addenda No.1 APLB	Emis aux soumissionnaires le ler avril 2009
4	Addenda No.2 APLB	Emis aux soumissionnaires le 3 avril 2009
5	Addenda No.3 APLB	Emis aux soumissionnaires le 6 avril 2009
6	Addenda No.1 à l'étape de la DDP	Emis aux soumissionnaires le 16 juin 2009
7	Addenda No.2 à l'étape de la DDP	Emis aux soumissionnaires le 22 juin 2009
8	Addenda No.3 à l'étape de la DDP	Emis aux soumissionnaires le 10 juillet 2009
9	Addenda No.4 à l'étape de la DDP	Emis aux soumissionnaires le 14 juillet 2009

Addenda au rapport final du Surveillant de l'équité daté du 27 août 2009 (rapport No.5) sur l'acquisition d'un immeuble dans la ville Québec par un bail d'emphytéose d'une durée de 20 ans

Cet Addenda au rapport final du Surveillant de l'équité couvre le débriefing du soumissionnaire non retenu sur l'étape de la Demande de propositions du deuxième Appel de propositions de location à bail (APLB). Ce qui suit devrait être ajouté au rapport final du Surveillant de l'équité à la dernière section sous le titre « Les activités relatives à l'évaluation des offres reçues en réponse à la Demande de propositions (DDP) ».

« Activités relatives au débriefing du soumissionnaire non retenu sur la Demande de propositions du deuxième Appel de propositions de location à bail (APLB)

En conformité avec les dispositions du deuxième Appel de propositions de location à bail (APLB), il a été déterminé que deux soumissionnaires étaient qualifiés pour soumettre des propositions lors de l'étape de la Demande de propositions et ont été invités à soumissionner. Un contrat a été attribué au soumissionnaire retenu. Le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition a examiné le débriefing écrit qui a été fourni par une lettre datée du 1^er septembre 2009 au soumissionnaire non retenu et a observé, par la voie d'une téléconférence, le débriefing verbal tenu le 24 septembre 2009 avec le soumissionnaire non retenu. Le Surveillant de l'équité, Spécialiste en acquisition fut satisfait que le débriefing écrit ainsi que le débriefing verbal ont été menés de façon ouverte et transparente. »

Peter Woods
Chef d'équipe
surveillant de l'équité

Roger Bridges
Président
Knowles Consultancy Services Inc.

Date : 25 septembre 2009