Acquisition de navires de soutien interarmées (NSI)

À titre de consultant en surveillance de l'équité, Ajilon Services-Conseils (appelé ci-après surveillant de l'équité) soumet par les présentes son rapport final relatif au processus d'approvisionnement concurrentiel en trois étapes, entrepris par Travaux Publics et Services Gouvernementaux Canada (TPSGC) pour le compte du ministère de la Défense nationale, en vue de l'acquisition de navires de soutien interarmées (NSI). Le présent rapport final fournit l'attestation du surveillant de l'équité, la portée et les objectifs du mandat ainsi que la description chronologique des activités de surveillance de l'équité. Il débute avec l'examen de la lettre d'intérêt affichée sur MERX dans le cadre de l'évaluation des exigences obligatoires des deux (2) propositions de mise en oeuvre du projet et du soutien en service reçues de deux entrepreneurs de définition du projet.

L'évaluation des propositions de la mise en œuvre du projet et du soutien en service a été interrompue le 4 avril 2008 une fois l'évaluation des exigences obligatoires achevée. Le processus d'approvisionnement des NSI a pris fin en septembre 2008.

Attestation d'assurance du surveillant de l'équité

Le surveillant de l'équité est d'avis que le processus d'approvisionnement relatif à la fourniture de navires de soutien interarmées (NSI) pour le compte du ministère de la Défense nationale, qui a fait l'objet d'un suivi par le surveillant de l'équité, a été exécuté avec ouverture, transparence, intégrité, imputabilité et impartialité. La lettre d'intérêt et la demande de propositions (DP) relative à la définition du projet et renfermant des critères d'évaluation pour les propositions de mise en oeuvre du projet et du soutien en service ont aussi été examinées. Le processus d'évaluation des contrats de définition du projet et l'évaluation des propositions de mises en œuvre et de soutien du service ont été observés par le surveillant de l'équité. Les communications avec les soumissionnaires retenus concernant l'étape de définition du projet et les entrepreneurs pour la mise en oeuvre et le soutien en service ont fait l'objet d'un suivi. Les évaluations ont été effectuées conformément aux procédures et aux méthodologies d'évaluation précisées dans la DP. Ajilon Services-Conseils était aussi satisfait tout au long du processus d'évaluation de l'existence d'arrangements, ceux-ci ont été correctement exercés pour protéger la propriété intellectuelle des propositions reçues.

Portée et objectifs du mandat de surveillance de l'équité

L'objectif global du mandat était de fournir à TPSGC des observations indépendantes et des commentaires relatifs à l'équité.

Les services de surveillance de l'équité fournis par Ajilon Services-Conseils comprenaient les éléments suivants :

• prestation d'observations relatives à l'équité sur la lettre d'intérêt et la DP qui ont été affichées sur MERX pour attirer l'attention sur des questions d'équité susceptibles d'être soulevées pendant l'évaluation;
• observation de l'évaluation des réponses reçues à la DP relative à la définition du projet et aux propositions reçues pour la mise en oeuvre du projet et le soutien en service;
• évaluation du niveau de conformité du processus d'approvisionnement aux procédures approuvées d'appel d'offres et à la documentation connexe au projet, y compris la législation et la réglementation applicables ainsi que les politiques et procédures gouvernementales et ministérielles en matière d'approvisionnement.

Activités de surveillance de l'équité antérieures à l'affichage concernant la lettre d'intérêt et la DP relative à la définition du projet

Le 4 juin 2006, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné la lettre d'intérêt pour la fourniture de navires de soutien interarmées (NSI) datée du 24 février 2005 (Document 1) qui fournissait le contexte de l'examen par l'industrie de la documentation de l'appel d'offres. Dans la lettre d'intérêt, on invitait les représentants de l'industrie à former des équipes et à souligner les capacités qui seraient demandées à chacune d'elles. Quatre équipes de l'industrie ont répondu et leurs compétences, reconnues. Deux autres équipes avaient répondu, mais des faiblesses dans leurs capacités leur ont été signalées.

Pendant la période du 5 au 27 juin 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a examiné l'ébauche de la DP relative à la définition du projet et les documents connexes qui étaient affichés sur le site Web des NSI (Document 2). Les quatre équipes qualifiées avaient accès à la même documentation de la DP. Le spécialiste de l'approvisionnement a formulé de nombreuses observations susceptibles d'avoir des répercussions sur le plan de l'équité à l'attention du Bureau de gestion de projet (BGP) lors d'une réunion tenue le 9 juin 2006. Le BGP était au courant des préoccupations et a fait des révisions pertinentes à l'ébauche de la DP relative à la définition du projet.

Au cours de cette même période, le spécialiste de l'approvisionnement a aussi examiné les critères d'évaluation de la définition du projet qui faisaient partie de la DP qui ont été communiqués aux quatre équipes, mais dont les équipes n'avaient pas eu accès avant que la DP soit rendue publique.

Le 9 juin 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a aussi examiné l'approche générale utilisée pour assurer le suivi des communications auprès des quatre équipes qualifiées, rédiger des ébauches de la DP relative à la définition du projet offertes aux quatre équipes en utilisant le site Web des NSI et recevoir des commentaires sur les ébauches. Les quatre équipes qualifiées ont été invitées à la séance de « Clôture de la demande d'une lettre d'intérêt » (Document 3) envoyée aux quatre équipes, pour examiner les ébauches des parties de la DP au fur et à mesure que des parties étaient préparées et affichées sur le site Web. Du point de vue de l'équité, il importe de souligner que deux équipes industrielles ne se sont pas qualifiées, ainsi que d'autres représentants de l'industrie, qui avaient accès au même site Web et qui pouvaient suivre l'évolution de la DP relative à la définition du projet; ces équipes disposaient du temps nécessaire pour présenter une proposition afin de se qualifier conformément à la lettre d'intérêt.

Le 16 juin 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a examiné les dossiers de correspondance et les courriels entre le BGP et les représentants de l'industrie, y compris avec les quatre équipes qualifiées.

Toutes les communications avec les représentants de l'industrie, y compris avec les quatre équipes qualifiées, ont fait l'objet d'un contrôle étroit à partir du moment où le BGP a reconnu la qualification des équipes dans la « Clôture de la demande d'une lettre d'intérêt » (Document 3); semble-t-il que les communications avaient auparavant été étroitement contrôlées. Les quatre équipes qualifiées bénéficiaient d'une grande visibilité dans l'élaboration de la DP relative à la définition du projet grâce à un accès au site Web; elles pouvaient aussi formuler des suggestions ou poser des questions. Le processus pour soumettre des suggestions était officiel et structuré en utilisant des personnes-ressources reconnues. Les équipes faisaient part de leurs suggestions par voie de correspondance ou de courriel ou en les présentant directement au cours des réunions officielles avec le BGP. Les quatre équipes ont émis plus de 650 suggestions ou commentaires et près de 65 % des suggestions ont servi à modifier la DP relative à la définition du projet. Des règles normatives ont été appliquées dans chaque rétroaction auprès des équipes concernant leurs suggestions.

Le 16 juin 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a examiné le module de rétroaction de l'industrie, le système DOORS (Dynamic Object Oriented Requirement System); ce système sert à l'archivage des suggestions et des commentaires reçus des équipes (ainsi que ceux formulés à l'interne), fournit un résumé des résultats de l'examen par le BGP et indique les mesures prises. Bien qu'appelé module de rétroaction de l'industrie, ce module sert aussi à consigner les suggestions et les commentaires reçus du BGP et d'autres sources à l'interne et à en faire le suivi. Les dossiers indiquaient que l'examen du BGP était approfondi et impartial et les justifications des interventions (ou des non-interventions) étaient bien étayées.

Activités de surveillance de l'équité entre l'affichage de la DP relative à la définition du projet et la date clôture de la DP

Le 10 juillet 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a examiné le « Plan d'évaluation de la définition du projet », qui fait partie de la Demande de propositions relative à la définition du projet (Document 4). Un examen préliminaire du Plan d'évaluation avait été préparé auparavant. Cet examen portait principalement sur la compréhension du processus de la hiérarchie analytique qui étaye une bonne partie du processus d'évaluation, mais pas tout le processus, et comportait une comparaison des solutions proposées contrairement à la plupart des évaluations qui comparent chaque solution proposée par rapport à l'exigence énoncée.

Le 11 juillet 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a examiné la DP relative à la définition du projet (Document 4) qui avait été communiquée aux quatre équipes ainsi que les questions et réponses reçues avant le 11 juillet. La DP était quasi identique à l'ébauche affichée sur le site Web des NSI (Document 2).

Le 20 juillet 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à la réunion de soumissionnaires. Cette réunion était très structurée et le BGP n'a pas dévié de l'ordre du jour de la conférence ni du protocole établis. Les quatre équipes étaient présentes. Les équipes ont reçu les réponses à leurs questions qu'ils avaient soumises à l'avance. D'autres questions ont été soumises par écrit pendant la conférence et toutes les questions ont été abordées. Le BGP s'est engagé à fournir ultérieurement par écrit des réponses plus détaillées. Par la suite, toutes les équipes de l'industrie ont reçu une copie des questions et réponses.

Le 13 septembre 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a examiné le Manuel de l'évaluateur (Document 5), dont une majeure partie se retrouve dans la DP. Le spécialiste de l'approvisionnement a aussi examiné les questions et les réponses reçues des quatre équipes.

Le 27 septembre 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à titre d'observateur à la séance de formation et d'orientation offerte aux équipes d'évaluation. Des instructions très détaillées traitaient de tous les éléments et mettaient l'accent sur la nécessité d'établir un consensus et d'évaluer les propositions uniquement en fonction de leur contenu et des exigences de la DP.

Les activités de surveillance de l'équité concernant l'évaluation des propositions sur la définition du projet

Les 3 et 4 octobre 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à titre d'observateur à la séance d'évaluation des exigences obligatoires, y compris aux discussions consensuelles des deux équipes d'évaluation des exigences obligatoires. Le consensus sur la « réussite ou l'échec » de trois exigences obligatoires a été reporté en attendant les avis des spécialistes en la matière.

Du 5 au 27 octobre 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a observé l'évaluation des exigences cotées. Mises à part quelques exceptions, chaque jour il y avait trois équipes d'évaluation active dans des salles adjacentes. À divers moments de la journée, des discussions consensuelles avaient lieu, parfois de façon simultanée. Le spécialiste de l'approvisionnement allait d'une équipe à l'autre pour se faire une idée des activités d'évaluation et de la dynamique de chaque salle et a observé le plus grand nombre possible de discussions consensuelles. Les discussions étaient approfondies et respectaient l'importance de la tâche.

Le 30 octobre 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a observé l'évaluation effectuée par les deux équipes responsables de l'évaluation des exigences obligatoires relativement aux exigences obligatoires qui avaient été reportées les 3 et 4 octobre. Les avis des spécialistes ont été examinés et les conclusions documentées par chaque membre de l'équipe avant la discussion consensuelle.

Le 30 octobre 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a aussi observé les autres discussions consensuelles sur chaque exigence cotée rendues nécessaires à la suite du retrait d'une proposition du processus de la hiérarchie analytique. Deux équipes ou plus étaient à l'œuvre en tout temps et le spécialiste de l'approvisionnement allait d'une équipe à l'autre. Toutes les équipes se sont rassemblées ce jour-là. Les discussions étaient approfondies et respectaient l'importance de la tâche.

Pendant la période du 3 au 30 octobre 2006, le spécialiste de l'approvisionnement a observé des réunions entre les chefs d'équipe et les co-chefs de file des équipes d'évaluation au cours desquelles d'autres directives en matière d'évaluation étaient demandées. Les co-chefs de file s'appliquaient à s'assurer que les directives données respectaient les dispositions de la DP. Les co-chefs de file donnaient parfois des conseils afin de maintenir la qualité de la documentation qui étayait les constatations et les résultats.

Le spécialiste de l'approvisionnement a examiné les critères d'évaluation remis aux équipes d'évaluation pour chaque exigence cotée. En effet, selon la DP, des lignes directrices devaient être fournies aux équipes d'évaluation. Les lignes directrices telles qu'utilisées respectaient les exigences de la réponse de chaque exigence précisée dans la DP.

L'activité d'évaluation était confirmée par de nombreux outils informatiques, y compris le système DOORS, un outil informatisé du processus de la hiérarchie analytique et des chiffriers électroniques. Le spécialiste de l'approvisionnement a examiné les facteurs de pondération et les points de vue dans la feuille de pointage et n'a observé aucune contradiction avec les facteurs de pondération et points de vue précisés dans la DP.

Activités de surveillance de l'équité concernant l'étape de la définition du projet

Les deux contrats sur la définition du projet ont été accordés le 24 novembre 2006; les deux entrepreneurs ont livré leur proposition sur la mise en œuvre du projet et le soutien en service le 14 mars 2008.

Le 16 janvier 2007, le spécialiste de l'approvisionnement a examiné les contrats sur la définition du projet afin de se familiariser avec les exigences connexes ainsi que qu'avec les règles régissant la conduite du processus concurrentiel.

Le 18 janvier 2007, le spécialiste de l'approvisionnement a rencontré le gestionnaire d'approvisionnement des NSI et examiné le protocole adopté pour régir les communications avec les deux entrepreneurs, fournir une rétroaction sur les produits livrables de la définition du projet et examiner les questions des entrepreneurs et les réponses fournies. Selon le protocole établi, les conseils applicables aux deux entrepreneurs étaient transmis aux deux entrepreneurs alors que les conseils applicables à un seul entrepreneur n'étaient transmis qu'à lui.

Le 24 avril 2007, le spécialiste de l'approvisionnement a rencontré le gestionnaire d'approvisionnement des NSI et a examiné près de 100 communications avec les entrepreneurs.

Les 8 et 9 mai 2007, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à titre d'observateur aux entretiens particuliers tenus séparément avec chaque entrepreneur conformément aux contrats de la définition du projet. Deux réunions ont eu lieu avec chaque entrepreneur, une à chaque jour. Des règles uniformes ont été utilisées pour diriger chaque réunion. Le BGP allouait le même temps à chaque entrepreneur et fournissait des réponses de même nature et de même profondeur.

Le 10 juillet 2007, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à titre d'observateur aux entretiens particuliers avec chaque entrepreneur sur la validation des exigences. Deux rencontres distinctes ont eu lieu avec chaque entrepreneur. Des règles uniformes ont été utilisées pour diriger chaque réunion. Le BGP allouait le même temps à chaque entrepreneur et fournissait des réponses de même nature et de même profondeur.

Le 2 octobre 2007, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à la réunion des entrepreneurs avec les deux entrepreneurs retenus. La formule adoptée pour la réunion permettait de tenir également des discussions avec chaque entrepreneur.

Le 10 janvier 2008, le spécialiste de l'approvisionnement a examiné toutes les modifications au contrat de la définition du projet, les addenda, les questions et les réponses.

Le 4 mars 2008, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à la séance d'orientation visant à renseigner tous les évaluateurs sur la conduite, les règles et le processus d'évaluation des propositions de la mise en oeuvre et des contrats de soutien en service. La séance d'information était détaillée et tous les éléments traités mettaient l'accent sur l'exigence d'établir un consensus et d'évaluer les propositions uniquement en fonction des exigences des contrats de définition du projet et du contenu des propositions.

Activités de surveillance de l'équité concernant la réception et l'évaluation des propositions de la mise en œuvre ainsi que des contrats de soutien en service

Le 14 mars 2008, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à titre d'observateur à la réception directement par le BGP des NSI des boîtes des deux entrepreneurs renfermant les propositions pour la mise en œuvre du projet et des contrats de soutien en service. Le 17 mars 2008, le spécialiste de l'approvisionnement a observé la préparation des exemplaires et des volumes en copies papier et électronique des deux propositions par le BGP des NSI afin d'organiser les propositions pour la conduite de l'évaluation.

Du 18 mars au 4 avril 2008, le spécialiste de l'approvisionnement a observé l'évaluation des exigences contractuelles, financières et techniques obligatoires. Le spécialiste de l'approvisionnement a suivi les équipes d'évaluation au hasard parce que plusieurs évaluations se sont déroulées concurremment. La priorité était accordée aux discussions consensuelles. La plupart des discussions consensuelles ont été observées.

Du 18 mars au 4 avril 2008, le spécialiste de l'approvisionnement a observé les directives fournies aux équipes d'évaluation par les co-chefs de file des équipes d'évaluation. Les séances d'orientation initiales régulières ont été observées par échantillonnage et la plupart des séances de clôture aux équipes ont été observées, y compris toutes les séances d'information aux équipes qui avaient des résultats problématiques. Toutes les directives fournies aux équipes découlant d'une demande de conseils ou de précision de la part des équipes ont été observées.

Du 17 au 19 mars 2008, le spécialiste de l'approvisionnement a assisté à titre d'observateur aux réunions du gestionnaire de projet des NSI, de l'autorité contractante de TPSGC et des co-chefs de file des équipes d'évaluation relativement à la conduite de l'évaluation.

L'évaluation a été interrompue après l'achèvement de l'évaluation des exigences obligatoires en attendant que le BGP reçoive de nouvelles directives étant donné que les deux propositions ont été déclarées non conformes aux exigences obligatoires.

Le spécialiste de l'approvisionnement n'est pas au courant s'il y a d'autres plans pour des séances d'information à l'intention des entrepreneurs de la mise en œuvre.

Bruce Maynard
Chef d'équipe de surveillance de l'équité

Janet Armstrong
Directrice exécutif
Développement d'affaires
Ajilon Services-Conseils

Documents de référence

Les documents ci-dessous sont cités par numéro dans le présent rapport final et les rapports 1 et 2 présentés précédemment (les rapports d'étape I et II). Sauf avis contraire, ces documents sont disponibles au bureau du projet des NSI.

Sommaire du tableau

Le tableau suivant présente une liste des documents qui sont mentionnés dans le rapport, par exemple la demande de propositions (DP), les modifications, les lettres de précisions et les lettres d'information. Chaque ligne porte un numéro, suivi du titre du document et d'un identificateur, soit la date ou le numéro du document.

No	Titre	Renseignements additionnels
1	Demande d'une lettre d'intérêt concernant des NSI	En date du 24 février 2005
2	Ébauche de la DP de la définition du projet	Document publié en anglais seulement sur le site Web, le 12 mai 2006
3	Clôture de la demande d'une lettre d'intérêt	Document non daté
4	Demande de propositions pour la définition du projet	Communiquée aux quatre équipes qualifiées le 27 juin 2006
5	Manuel de l'évaluateur (afin d'évaluer les propositions de la définition du projet)	Document fourni à tous les évaluateurs le 12 septembre 2006