Projet de transformation des activités et des systèmes des Biens immobiliers (PTASBI)
Rapport final du surveillant de l'équité
Le 23 juin 2010
Présenté à : Kristine Stolarik, directrice générale, Bureau de l'agent principal de gestion des risques
Préparé par : Knowles Consultancy Services Inc. et Hill International Inc. en cœntreprise
Introduction
En tant que surveillant de l'équité, Knowles Consultancy Services Inc. et Hill International Inc. en coentreprise (ci-après appelés « surveillant de l'équité ») présente ici le Rapport final du surveillant de l'équité ayant trait au processus d'approvisionnement concurrentiel du Projet de transformation des activités et des systèmes des Biens immobiliers (PTASBI) amorcé par Travaux Publics et Services Gouvernementaux Canada (TPSGC) au moyen de l'appel d'offres no EP324-060161/B. Ce rapport fait état des activités du surveillant de l'équité dans l'ordre chronologique, depuis l'examen de la version préliminaire de la demande de propositions (DP) devant être affichée sur MERX en tant que partie intégrante d'une lettre d'intérêt/demande de renseignements (LI/DDR) jusqu'à l'évaluation des soumissions. (À noter que le présent rapport, avec son addenda, remplace le rapport final du 20 avril 2010 et est présenté à la demande de la Couronne dans le but de se conformer au nouveau gabarit.)
La LI/DDR, qui comportait une version préliminaire de la DP, a été affichée sur MERX le 26 octobre 2007 pour prendre fin le 16 novembre 2007. La DP a été affichée sur MERX le 22 décembre 2008 pour prendre fin le 22 avril 2009. L'évaluation des soumissions, qui comprenait un examen par le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité, s'est terminée le 19 novembre 2009.
Attestation d'assurance du surveillant de l'équité
Le surveillant de l'équité est d'avis que le processus d'approvisionnement concurrentiel visant le Projet de transformation des activités et des systèmes des Biens immobiliers (PTASBI) a été exécuté d'une manière équitable pour ce qui concerne l'élaboration de la DP, les modifications apportées à cette dernière après sa publication et l'évaluation des soumissions.
Il est à noter que, selon le contrat du surveillant de l'équité, l'équité comprend les notions d'ouverture, de concurrence, de transparence, d'intégrité et de responsabilité, y compris la mesure dans laquelle le processus d'approvisionnement est conforme à la stratégie d'approvisionnement approuvée et aux appels d'offres qui en découlent dans le cadre des lois, des règlements et des politiques et procédures gouvernementales et ministérielles applicables.
Portée et objectifs du mandat du surveillant de l'équité
L'objectif global était de fournir à TPSGC des observations et des commentaires indépendants concernant l'équité.
Nos services de surveillance de l'équité comprenaient :
- la formulation de commentaires relatifs à l'équité au sujet des versions provisoire et définitive de la DP et les modifications apportées à cette dernière, dans le but d'en améliorer la clarté et la transparence et de favoriser le plus possible le régime de concurrence, tout en signalant les motifs de préoccupation éventuels pouvant avoir été mis au jour dans le cadre de l'évaluation en ce qui concerne l'équité;
- l'observation de l'évaluation des réponses reçues à la suite de la DP, dans le but de s'assurer que les procédures d'évaluation et de sélection énoncées dans la DP, ainsi que les politiques ministérielles, étaient respectées et appliquées de manière uniforme durant le processus d'évaluation et de sélection;
- l'observation du compte rendu communiqué aux soumissionnaires non retenus. (Cette question est traitée dans l'addenda du présent rapport.)
Méthodes, activités et observations particulières de surveillant de l'équité concernant le processus d'appel d'offres
Activités du surveillant de l'équité relatives à l'élaboration de la DP affichée sur MERX et à ses modifications
Activités du surveillant de l'équité relatives à la LI/DDR et à la version préliminaire de la DP en pièce jointe
Les 25 et 29 mai, 26 et 27 juin, 23 et 24 août et 10, 25 et 26 octobre 2007, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné les versions préliminaires de la LI/DDR, à laquelle était jointe une version préliminaire de la DP, et a formulé des commentaires concernant l'équité au sujet de la version préliminaire de la DP à l'intention des responsables du projet. Ces derniers ont ensuite pris les mesures requises. La LI/DDR (documents 1 à 9) a été affichée sur MERX le 26 octobre 2007. La modification 1 de la LI/DDR (document 10) confirmait que la date de clôture du 16 novembre 2007 pour la LI/DDR resterait inchangée.
Du 1er au 18 décembre 2007, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné les commentaires reçus en réponse à la LI/DDR de la part des fournisseurs intéressés, a observé les rencontres individuelles tenues avec les soumissionnaires éventuels et a formulé des commentaires relatifs à l'équité à l'intention des responsables du projet. Ces derniers ont pris les mesures requises.
Du 1er août au 15 décembre 2008, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné les versions préliminaires de la DP et formulé des commentaires relatifs à l'équité à l'intention des responsables du projet. Ces derniers ont pris les mesures requises.
Activités du surveillant de l'équité relatives à la DP affichée sur MERX et à ses modifications
La DP a été affichée sur MERX le 22 décembre 2008 (documents 11 à 16). Du 22 décembre 2008 au 15 avril 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné la DP, a pris connaissance des questions posées par les fournisseurs et des réponses données, a pris connaissance des changements administratifs 1 à 5 apportés à la DP (documents 17 à 21) et des modifications 1 à 61 apportées à la DP (documents 22 à 82), et a formulé des commentaires relatifs à l'équité concernant la DP, les changements et les modifications. Les responsables du projet ont pris les mesures requises. La date de clôture de la DP était le 22 avril 2009.
Activités du surveillant de l'équité relatives à l'évaluation des propositions
Activités du surveillant de l'équité relatives à la préparation de l'évaluation des propositions
En mars, avril et mai 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné les plans visant la phase d'évaluation des soumissions. Le 11 mars 2009, il a observé la séance de préparation de l'évaluation organisée pour les membres des équipes d'évaluation. Le 22 avril 2009, il a observé la formation des équipes d'évaluation concernant le registre électronique dont elles allaient devoir se servir pour consigner leurs conclusions. Le 5 mai 2009, il a observé la séance de lancement et de formation relative à l'évaluation.
Activités du surveillant de l'équité relatives à la phase 1 de l'évaluation – Évaluation des propositions écrites
Entre le 12 mai 2009 et le 17 septembre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a assisté, en tant qu'observateur, à des réunions de concertation des équipes d'évaluation technique portant sur les critères obligatoires et les critères cotés, ainsi que sur la consignation des résultats dans le registre électronique. Certains critères obligatoires devaient y être cotés, et une évaluation de conformité devait être réalisée.
Pendant la même période, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné les questions soumises par les équipes d'évaluation à l'autorité contractante, y compris les questions de clarification à l'intention des soumissionnaires qui ont été proposées, ainsi que les réponses fournies par l'autorité contractante. Il a également examiné les demandes de clarification envoyées aux soumissionnaires par l'autorité contractante et les réponses fournies par ceux ci.
Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité s'est dit satisfait de constater que toutes les remarques et les questions qu'il avait formulées concernant l'équité avaient été traitées comme il se doit et que la phase 1 de l'évaluation avait été réalisée équitablement, en conformité avec la DP.
Activités du surveillant de l'équité relatives à la phase 2 de l'évaluation - Vérification des références et ajustement des résultats
Le 21 septembre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné les lettres envoyées aux trois (3) soumissionnaires qualifiés, dans lesquelles il leur était demandé d'obtenir une confirmation écrite de la part des organismes cités comme référence aux fins de l'évaluation des références fournies dans leur proposition.
Le 9 octobre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a écouté un appel téléphonique auquel participaient l'autorité contractante, l'équipe d'évaluation et un organisme cité comme référence ayant refusé de répondre par écrit à la demande de confirmation des références en raison d'une politique interne. Les questions orales ont été formulées exactement comme les questions écrites auxquelles ont répondu les autres organismes.
Le 9 octobre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a observé une réunion de concertation de l'équipe d'évaluation pendant laquelle les pointages attribués dans le cadre de l'évaluation des références ont été confirmés ou ajustés en fonction des résultats de la vérification des références. Ce processus était conforme à la DP.
Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité s'est dit satisfait de constater que toutes les remarques et les questions qu'il avait formulées concernant l'équité avaient été traitées comme il se doit et que la phase 2 de l'évaluation avait été réalisée équitablement, en conformité avec la DP.
Activités du surveillant de l'équité relatives à la phase 3 de l'évaluation – Entrevues orales et résultats
Dans la période du 22 au 24 septembre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a examiné les lettres envoyées aux soumissionnaires qui s'étaient qualifiés à l'issue de l'évaluation écrite pour les convier à une entrevue orale.
Dans la période du 28 au 30 septembre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a observé les trois (3) entrevues orales. Les questions étaient les mêmes pour chaque soumissionnaire, et tous se sont vu accorder le même temps pour y répondre. Le temps accordé au soumissionnaire qui avait présenté plus d'une (1) proposition a été ajusté en conséquence.
Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a observé les réunions de concertation tenues après chaque entrevue orale pour établir les cotes finales attribuées pour cette phase de l'évaluation.
Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité s'est dit satisfait de constater que toutes les remarques et les questions qu'il avait formulées concernant l'équité avaient été traitées comme il se doit et que la phase 3 de l'évaluation a été réalisée équitablement, en conformité avec la DP.
Activités du surveillant de l'équité relatives à la phase 4 de l'évaluation - Classement préliminaire des soumissionnaires
Le 22 octobre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a été informé que deux (2) soumissionnaires répondaient à l'exigence voulant que la note technique attribuée soit de 15 points ou moins par rapport à celle attribuée au soumissionnaire classé au premier rang, et que les calculs correspondants avaient été vérifiés. Par conséquent, outre le soumissionnaire classé au premier rang, ces deux (2) soumissionnaires seraient invités à participer à la phase suivante.
Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité s'est dit satisfait que la phase 4 de l'évaluation ait été réalisée équitablement, en conformité avec la DP.
Activités du surveillant de l'équité relatives à la phase 5 de l'évaluation – Évaluation des solutions et cotation
Le 26 octobre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a observé la séance de planification de l'orientation concernant la conformité technique en vue de la phase d'évaluation des solutions. Chaque soumissionnaire devait démontrer qu'il répondait aux mêmes exigences techniques, en conformité avec la DP.
Le 30 octobre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a observé la séance de planification des exigences opérationnelles en vue de la phase d'évaluation des solutions. Chaque soumissionnaire devait démontrer qu'il répondait aux mêmes exigences opérationnelles, en conformité avec la DP.
Entre le 5 et le 13 novembre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a observé les trois (3) séances d'évaluation des solutions avec les soumissionnaires. Il a ensuite observé les réunions de concertation de l'équipe d'évaluation tenues après chacune de ces séances.
Le 17 novembre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a vérifié que tout ajustement aux cotes attribuées dans le cadre de la phase 1 à l'issue de la séance d'évaluation des solutions avait été établi par consensus du comité d'évaluation.
Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité s'est dit satisfait de constater que toutes les remarques et les questions qu'il avait formulées concernant l'équité avaient été traitées comme il se doit et que la phase 5 de l'évaluation avait été réalisée équitablement, en conformité avec la DP.
Activités du surveillant de l'équité relatives à la phase 6 de l'évaluation - Évaluation des propositions financières
Le 19 novembre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité, de concert avec l'équipe de financement, a examiné le processus d'évaluation financière utilisé pour établir les cotes financières relatives au tarif journalier, au prix ferme et à la proposition financière pour chaque soumission qualifiée. Il a confirmé que ces processus étaient conformes à la DP. Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a aussi confirmé que tous les prix proposés, ainsi que les calculs correspondants, avaient été vérifiés par un analyste des coûts indépendant pour qu'il en confirme l'exactitude.
Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité s'est dit satisfait de constater que toutes les remarques et les questions qu'il avait formulées concernant l'équité avaient été traitées comme il se oit et que la phase 6 de l'évaluation avait été réalisée équitablement, en conformité avec la DP.
Activités du surveillant de l'équité relatives à la phase 7 de l'évaluation – Recommandation pour l'attribution du contrat
Le 19 novembre 2009, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité, de concert avec l'équipe de financement, a examiné le processus utilisé pour calculer la cote globale de chaque soumission. Il a confirmé que ce processus était conforme à la DP.
Le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité s'est dit satisfait de constater que toutes les remarques et les questions qu'il avait formulées concernant l'équité avaient été traitées comme il se doit et que la phase 7 de l'évaluation avait été réalisée équitablement, en conformité avec la DP.
Peter Woods
Surveillant de l'équité (chef d'équipe)
Roger Bridges
Président
Knowles Consultancy Services Inc.
Documents de référence
Sommaire du tableau
Les documents cités ci dessous font l'objet d'une numérotation dans le cadre du présent rapport. Sauf avis contraire, ces documents sont disponibles au bureau du Projet de transformation des activités et des systèmes des Biens immobiliers.| Nº | Document | Renseignements supplémentaires |
|---|---|---|
| 1 à 9 | LI/DDR | Diffusée sur MERX le 26 octobre 2007 |
| 10 | Modification no 1 à la LI/DDR | Diffusée sur MERX le 8 novembre 2007 |
| 11 à 16 | Documents de la DP | Diffusés sur MERX le 22 décembre 2007 |
| 17 | Changement administratif no 1 de la DP | Diffusé sur MERX le 13 janvier 2008 |
| 18 | Changement administratif no 2 de la DP | Diffusé sur MERX le 13 janvier 2008 |
| 19 | Changement administratif no 3 de la DP | Diffusé sur MERX le 13 janvier 2008 |
| 20 | Changement administratif no 4 de la DP | Diffusé sur MERX le 20 février 2008 |
| 21 | Changement administratif no 5 de la DP | Diffusé sur MERX le 12 mars 2008 |
| 22 | Modification nº 1 de la DP | Diffusée sur MERX le 13 janvier 2009 |
| 23 | Modification nº 2 de la DP | Diffusée sur MERX le 19 janvier 2009 |
| 24 | Modification nº 3 de la DP | Diffusée sur MERX le 21 janvier 2009 |
| 25 | Modification nº 4 de la DP | Diffusée sur MERX le 21 janvier 2009 |
| 26 | Modification nº 5 de la DP | Diffusée sur MERX le 21 janvier 2009 |
| 27 | Modification nº 6 de la DP | Diffusée sur MERX le 26 janvier 2009 |
| 28 | Modification nº 7 de la DP | Diffusée sur MERX le 26 janvier 2009 |
| 29 | Modification nº 8 de la DP | Diffusée sur MERX le 29 janvier 2009 |
| 30 | Modification nº 9 de la DP | Diffusée sur MERX le 29 janvier 2009 |
| 31 | Modification nº 10 de la DP | Diffusée sur MERX le 29 janvier 2009 |
| 32 | Modification nº 11 de la DP | Diffusée sur MERX le 2 février 2009 |
| 33 | Modification nº 12 de la DP | Diffusée sur MERX le 4 février 2009 |
| 34 | Modification nº 13 de la DP | Diffusée sur MERX le 4 février 2009 |
| 35 | Modification nº 14 de la DP | Diffusée sur MERX le 5 février 2009 |
| 36 | Modification nº 15 de la DP | Diffusée sur MERX le 6 février 2009 |
| 37 | Modification nº 16 de la DP | Diffusée sur MERX le 6 février 2009 |
| 38 | Modification nº 17 de la DP | Diffusée sur MERX le 13 février 2009 |
| 39 | Modification nº 18 de la DP | Diffusée sur MERX le 13 février 2009 |
| 40 | Modification nº 19 de la DP | Diffusée sur MERX le 13 février 2009 |
| 41 | Modification nº 20 de la DP | Diffusée sur MERX le 13 février 2009 |
| 42 | Modification nº 21 de la DP | Diffusée sur MERX le 13 février 2009 |
| 43 | Modification nº 22 de la DP | Diffusée sur MERX le 13 février 2009 |
| 44 | Modification nº 23 de la DP | Diffusée sur MERX le 16 février 2009 |
| 45 | Modification nº 24 de la DP | Diffusée sur MERX le 17 février 2009 |
| 46 | Modification nº 25 de la DP | Diffusée sur MERX le 17 février 2009 |
| 47 | Modification nº 26 de la DP | Diffusée sur MERX le 17 février 2009 |
| 48 | Modification nº 27 de la DP | Diffusée sur MERX le 17 février 2009 |
| 49 | Modification nº 28 de la DP | Diffusée sur MERX le 18 février 2009 |
| 50 | Modification nº 29 de la DP | Diffusée sur MERX le 18 février 2009 |
| 51 | Modification nº 30 de la DP | Diffusée sur MERX le 20 février 2009 |
| 52 | Modification nº 31 de la DP | Diffusée sur MERX le 23 février 2009 |
| 53 | Modification nº 32 de la DP | Diffusée sur MERX le 25 février 2009 |
| 54 | Modification nº 33 de la DP | Diffusée sur MERX le 25 février 2009 |
| 55 | Modification nº 34 de la DP | Diffusée sur MERX le 26 février 2009 |
| 56 | Modification nº 35 de la DP | Diffusée sur MERX le 27 février 2009 |
| 57 | Modification nº 36 de la DP | Diffusée sur MERX le 2 mars 2009 |
| 58 | Modification nº 37 de la DP | Diffusée sur MERX le 2 mars 2009 |
| 59 | Modification nº 38 de la DP | Diffusée sur MERX le 3 mars 2009 |
| 60 | Modification nº 39 de la DP | Diffusée sur MERX le 5 mars 2009 |
| 61 | Modification nº 40 de la DP | Diffusée sur MERX le 5 mars 2009 |
| 62 | Modification nº 41 de la DP | Diffusée sur MERX le 5 mars 2009 |
| 63 | Modification nº 42 de la DP | Diffusée sur MERX le 5 mars 2009 |
| 64 | Modification nº 43 de la DP | Diffusée sur MERX le 6 mars 2009 |
| 65 | Modification nº 44 de la DP | Diffusée sur MERX le 9 mars 2009 |
| 66 | Modification nº 45 de la DP | Diffusée sur MERX le 10 mars 2009 |
| 67 | Modification nº 46 de la DP | Diffusée sur MERX le 12 mars 2009 |
| 68 | Modification nº 47 de la DP | Diffusée sur MERX le 12 mars 2009 |
| 69 | Modification nº 48 de la DP | Diffusée sur MERX le 13 mars 2009 |
| 70 | Modification nº 49 de la DP | Diffusée sur MERX le 17 mars 2009 |
| 71 | Modification nº 50 de la DP | Diffusée sur MERX le 19 mars 2009 |
| 72 | Modification nº 51 de la DP | Diffusée sur MERX le 19 mars 2009 |
| 73 | Modification nº 52 de la DP | Diffusée sur MERX le 20 mars 2009 |
| 74 | Modification nº 53 de la DP | Diffusée sur MERX le 27 mars 2009 |
| 75 | Modification nº 54 de la DP | Diffusée sur MERX le 31 mars 2009 |
| 76 | Modification nº 55 de la DP | Diffusée sur MERX le 1er avril 2009 |
| 77 | Modification nº 56 de la DP | Diffusée sur MERX le 1er avril 2009 |
| 78 | Modification nº 57 de la DP | Diffusée sur MERX le 2 avril 2009 |
| 79 | Modification nº 58 de la DP | Diffusée sur MERX le 7 avril 2009 |
| 80 | Modification nº 60 de la DP | Diffusée sur MERX le 8 avril 2009 |
| 81 | Modification nº 61 de la DP | Diffusée sur MERX le 8 avril 2009 |
| 82 | Modification nº 62 de la DP | Diffusée sur MERX le 14 avril 2009 |
Addenda au rapport final daté du 23 juin 2010 concernant le Projet de transformation des activités et des systèmes des Biens immobiliers (PTASBI)
Le présent addenda au rapport final du surveillant de l'équité couvre la période suivant l'évaluation des soumissions. Les éléments suivants doivent être ajoutés au rapport final à la suite de la section intitulée « Activités du surveillant de l'équité relatives à la phase 7 de l'évaluation – Recommandation pour l'attribution du contrat » :
Activités du surveillant de l'équité à la suite de l'évaluation des soumissions
Constatations du surveillant de l'équité dans la période suivant l'évaluation
À la suite de l'évaluation des soumissions, la Couronne a décidé de ne pas attribuer de contrat à la suite de l'appel d'offres. La Couronne a avisé les soumissionnaires, dans une lettre datée du 12 février 2010, que l'appel d'offres avait été annulé et qu'un nouvel appel d'offres serait émis, car certaines exigences devaient être modifiées ou clarifiées.
Le 15 février 2010, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a fait remarquer, dans un courriel à l'attention de la Couronne, que l'avis d'annulation de l'appel d'offres ne comprenait pas d'offre de compte rendu à l'intention des soumissionnaires non retenus. En réponse, les 16 et 17 février 2010, la Couronne a déclaré qu'il n'y aurait pas de compte rendu, car elle n'en offre pas lorsqu'un appel d'offres est annulé et qu'un nouvel appel d'offres doit être émis.
Les 16 et 17 février 2010, la Couronne a reçu une demande de compte rendu de la part de deux soumissionnaires. La Couronne les a tous deux avisés qu'il n'y aurait pas de compte rendu, car elle n'en offre pas lorsqu'un appel d'offres est annulé et qu'un nouvel appel d'offres doit être émis.
Le 18 février 2010, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a informé la Couronne que le fait de ne pas offrir de compte rendu constituait une lacune importante en matière d'équité, car les soumissionnaires n'ont pas eu droit à une transparence totale quant aux résultats de l'évaluation de leur proposition soumise en réponse à l'appel d'offres. On a fait remarquer qu'il s'agissait d'une lacune grave puisque la Couronne avait prévu émettre une nouvelle demande de propositions, et en raison du manque de transparence du premier appel d'offres, l'équité du régime de concurrence du second appel d'offres était sérieusement compromise.
Après avoir pris connaissance d'autres explications fournies par la Couronne pour justifier sa décision de ne pas offrir de compte rendu, le 24 février 2010, le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité a réitéré à la Couronne sa position selon laquelle le fait de ne pas offrir de compte rendu constitue un manquement en matière d'équité.
La pièce jointe 1 présente un résumé des communications qui ont eu lieu au cours de la période suivant l'évaluation, durant laquelle la Couronne a présenté ses motifs pour ne pas offrir de compte rendu. Voici un résumé des motifs invoqués ainsi que des avis et commentaires formulés par le surveillant de l'équité pour chacun d'entre eux.
Motif invoqué pour ne pas offrir de comptes rendus : une politique de TPSGC
Position de la Couronne
La Couronne a informé le spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité, ainsi que les soumissionnaires qui ont demandé un compte rendu, du fait qu'elle ne fournit pas de compte rendu aux soumissionnaires non retenus lorsqu'un nouvel appel d'offres est émis.
Avis et commentaires du surveillant de l'équité
Le surveillant de l'équité est d'avis que cette déclaration est incorrecte, comme on l'explique ci-dessous.
Selon le surveillant de l'équité, en plus de cinquante ans d'histoire, la ligne de conduite, ou politique, de TPSGC et de ses prédécesseurs a toujours été d'offrir un compte rendu lorsqu'un appel d'offres était annulé, même lorsqu'un nouvel appel d'offres devait être émis dans les plus brefs délais. À l'instar de bon nombre des politiques en vigueur de TPSGC, le fait que cette politique ne soit pas codifiée dans l'actuel Guide des approvisionnements n'empêche pas que l'offre de compte rendu est une politique en vigueur à TPSGC depuis ses débuts.
Voici trois exemples où cette politique a été appliquée après l'annulation d'un premier appel d'offres pour lequel une nouvelle demande a été émise peu après :
- Projet du Système de traitement du recensement 2011 en mai 2008;
- Projet du contrat de soutien en service des sous-marins de la classe Victoria (CSSSV) en juin 2006;
- Programme de soutien contractuel des Forces canadiennes (CANCAP) en juillet 2002.
En ce qui concerne l'appel d'offres visant le Système de traitement du recensement 2011, le premier appel d'offres a été annulé, le seul soumissionnaire a été avisé que la Couronne émettrait un nouvel appel d'offres, le soumissionnaire a reçu un compte rendu, puis un nouvel appel d'offres a été émis.
Quant à l'appel d'offres visant le contrat de soutien en service des sous marins de la classe Victoria (CSSSV) , le premier appel d'offres a été annulé, les soumissionnaires ont été avisés que la Couronne émettrait un nouvel appel d'offres et ont reçu un compte rendu, puis un nouvel appel d'offres a été émis.
La situation était semblable dans le cas de l'appel d'offres lancé dans le cadre du Programme de soutien contractuel des Forces canadiennes (CANCAP) : l'appel d'offres a été annulé, les soumissionnaires ont été avisés que la Couronne émettrait un nouvel appel d'offres, les soumissionnaires ont reçu un compte rendu, puis un nouvel appel d'offres a été émis.
Dans les trois cas, le compte rendu a été apprécié des soumissionnaires, des soumissions de meilleure qualité et plus conformes ont été reçues en réponse au second appel d'offres, et un contrat a été attribué au soumissionnaire retenu.
Motif invoqué pour ne pas offrir de comptes rendus : le fait que les soumissionnaires qui ont pris part à un appel d'offres qui a été annulé pourraient soumettre une nouvelle offre
Position de la Couronne
La Couronne a déclaré qu'il n'y aurait aucun compte rendu, car certains soumissionnaires non retenus soumissionneront peut-être dans le cadre du nouvel appel d'offres.
Avis et commentaires du surveillant de l'équité
Le surveillant de l'équité est d'avis que le fait d'offrir un compte rendu aux soumissionnaires est un aspect primordial de la notion d'équité dans le cadre d'un processus d'appel d'offres, car les soumissionnaires auront alors droit à une transparence totale quant aux résultats de l'évaluation de leur proposition et seront en mesure de mieux répondre à d'autres appels d'offres. On s'attend généralement à ce qu'une partie, ou la totalité, des soumissionnaires présentent une soumission dans le cadre du nouvel appel d'offres. Le fait de faire bénéficier les soumissionnaires des efforts qu'ils ont consentis à l'élaboration de propositions précédentes fait partie intégrante du processus d'approvisionnement concurrentiel.
Comme on l'a mentionné plus haut, TPSGC a depuis longtemps comme politique de fournir un compte rendu aux soumissionnaires, y compris lorsqu'un appel d'offres est annulé et qu'un nouvel appel d'offres est émis.
Motif invoqué pour ne pas offrir de comptes rendus : les risques liés aux comptes rendus
Position de la Couronne
La Couronne a déclaré que le fait de fournir un compte rendu à un soumissionnaire sur le mérite de sa proposition, et de discuter avec lui sur les raisons justifiant l'émission d'un nouvel appel d'offres représente un risque significatif.
La Couronne déclare qu'il y a un risque très élevé de contestation des soumissions auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) lorsqu'un appel d'offres est annulé et qu'une nouvelle demande est émise en raison des sommes importantes en jeu dans le domaine des approvisionnements publics. Par ailleurs, le compte rendu représente un risque significatif pour le TCCE.
Avis et commentaires du surveillant de l'équité
Le surveillant de l'équité est d'avis que, du point de vue de l'équité, la perception de risques accrus de la Couronne, notamment pour le TCCE, ne dispense pas la Couronne de l'obligation de mener ses activités d'approvisionnement d'une manière équitable, plus particulièrement de l'obligation d'être transparent dans ses activités.
Il est à noter que la perception selon laquelle le compte rendu comporte des risques a déjà été débattue puis rejetée comme raison de ne pas offrir de compte rendu dans des recherches, des politiques et des lignes directrices provenant d'instances canadiennes, étrangères et internationales, notamment dans un rapport publié récemment par l'ombudsman de l'approvisionnement du gouvernement fédéral. Du point de vue de l'équité, les risques perçus ne peuvent prévaloir sur le principe d'équité dans le cadre des processus d'approvisionnement publics. Autrement, cette équité serait sérieusement compromise.
Motif invoqué pour ne pas offrir de comptes rendus : la communication aux soumissionnaires de renseignements sur l'appel d'offres annulé
Position de la Couronne
La Couronne déclare qu'elle prévoit aviser, s'il y a lieu, les soumissionnaires que leur proposition présente des lacunes à l'égard des exigences qui seront incluses dans le nouvel appel d'offres, et que les documents relatifs au nouvel appel d'offres pourraient comporter des avertissements particuliers et diriger leur attention vers certaines exigences.
La Couronne déclare également que les comptes rendus présentent un risque significatif et ne sont pas nécessaires pour communiquer de l'information aux soumissionnaires, puisque des renseignements précis peuvent être fournis de manière juste et équitable à tous les soumissionnaires dans le cadre du processus d'émission d'un nouvel appel d'offres ou d'une conférence des soumissionnaires.
Avis et commentaires du surveillant de l'équité
L'approche décrite par la Couronne ne constitue pas un compte rendu à l'intention des soumissionnaires au sujet des résultats de l'évaluation de leur proposition et ne garantit pas la transparence requise.
Du point de vue de l'équité, un compte rendu assure une transparence et démontre l'équité du processus d'appel d'offres. Il sert également à reconnaître les efforts consentis en temps et en argent par les soumissionnaires pour la préparation et la soumission de leur proposition.
Lors d'un compte rendu, chaque soumissionnaire reçoit une rétroaction confidentielle sur les résultats de l'évaluation de sa soumission, notamment en ce qui concerne le respect des critères obligatoires et des critères cotés. Par définition, un compte rendu est individualisé. Le fait de fournir des renseignements lors d'une conférence des soumissionnaires ou d'une autre rencontre du genre ne constitue pas un compte rendu, car aucun renseignement confidentiel ne peut y être fourni.
Le compte rendu aide les fournisseurs à améliorer leur compétitivité en leur permettant de mieux comprendre les lacunes de leur proposition, d'améliorer la qualité des soumissions qu'ils présentent, le tout pour qu'ils évitent de répéter les mêmes erreurs à l'avenir et que leurs soumissions soient déclarées irrecevables. Par conséquent, l'organisme d'achat peut s'attendre à recevoir des soumissions affichant une meilleure compétitivité.
Il faut aussi noter que l'approche décrite par la Couronne est susceptible d'engendrer des problèmes d'équité, selon les renseignements qui sont fournis ou non par la Couronne ainsi que la provenance de ces renseignements, par exemple, si ceux-ci proviennent de réponses de certains candidats. En outre, le fait de révéler des renseignements découlant de l'évaluation d'une soumission en particulier à une conférence des soumissionnaires équivaudrait à révéler de l'information sur les soumissions et à communiquer des renseignements confidentiels, et ce, même si le nom des soumissionnaires n'est pas divulgué.
De la même façon, le fait de publier des « avertissements précis » s'appuyant sur l'évaluation de certaines soumissions dans des documents afférents au nouvel appel d'offres est aussi susceptible d'engendrer des problèmes d'équité, selon que certains « avertissements » sont émis, et d'autres non.
Attestation d'assurance par le surveillant de l'équité
Le surveillant de l'équité est d'avis que la décision de la Couronne de ne pas communiquer de comptes rendus après l'annulation d'un appel d'offres constitue un lacune importante en matière d'équité du point de vue de la transparence et du régime concurrentiel.
Il est à noter que, selon le contrat du surveillant de l'équité, l'équité comprend les notions d'ouverture, de concurrence, de transparence, d'intégrité et de responsabilité, y compris la mesure dans laquelle le processus d'approvisionnement est conforme à la stratégie d'approvisionnement approuvée et aux appels d'offres qui en découlent dans le cadre des lois, des règlements et des politiques et procédures gouvernementales et ministérielles applicables.
La décision de la Couronne de ne pas offrir de comptes rendus aux soumissionnaires constitue un déni extraordinaire de la transparence du processus d'appel d'offres, le compte rendu étant un élément fondamental du principe de transparence. Les soumissionnaires n'ont pas eu droit à une transparence totale quant aux résultats de l'évaluation de leur proposition en réponse à l'appel d'offres.
Du point de vue de la concurrence, la décision de ne pas offrir de comptes rendus constitue un sérieux lacune en matière d'équité. Les soumissionnaires n'auront donc pas reçu les résultats de l'évaluation de leur soumission, ce qui leur permettrait pourtant de prendre les mesures qui s'imposent avant de décider s'ils souhaitent ou non prendre part au nouvel appel d'offres et de tenir compte des résultats de l'évaluation de leur soumission précédente, le cas échéant. Par conséquent, la concurrence dans le nouvel appel d'offres est compromise.
Peter Woods
Surveillant de l'équité (chef d'équipe)
Roger Bridges
Président
Knowles Consultancy Services Inc.
Pièce jointe 1
Résumé des communications concernant l'annulation de l'appel d'offres et les motifs de la Couronne pour ne pas offrir de compte rendu
-
La Couronne a informé les soumissionnaires de sa décision d'annuler l'appel d'offres dans une lettre datée du 12 février 2010 qui comportait la déclaration suivante :
« Nous tenons à vous informer que, conformément à l'article 10 des droits du Canada de 2003 (2008-12-12), Instructions uniformisées – biens ou services – besoins concurrentiels, le gouvernement du Canada annule l'appel d'offres susmentionné et prévoit émettre un nouvel appel d'offres sur MERX, certaines exigences devant être modifiées ou clarifiées. » [traduction]
-
Les 16 et 17 février 2010, la Couronne a fourni les explications suivantes pour expliquer sa décision de ne pas offrir de compte rendu aux soumissionnaires :
« Aucun compte rendu n'est communiqué lorsqu'un appel d'offres est annulé et qu'un nouvel appel d'offres est émis. » [traduction]
-
Les 16 et 17 février 2010, la Couronne a reçu des demandes de compte rendu par courriel de la part de deux soumissionnaires (leurs noms n'ont pas été mentionnés) :
« Je vous remercie de cet avis.
La société X aimerait demander un compte rendu pour comprendre les raisons de l'annulation de la soumission et pour obtenir une rétroaction sur l'évaluation de sa réponse à la DP. Dans le cadre de son programme interne de la qualité, la société X sollicite une rétroaction à l'issue du processus d'appel d'offres afin d'évaluer les occasions d'amélioration continue.
Nous vous remercions de votre attention. » [traduction]
Seconde demande :
« Compte tenu des efforts que nous avons investis à ce jour, et comme la DP a été annulée et qu'une nouvelle DP sera émise, nous aimerions obtenir un compte rendu des résultats de nos soumissions, c'est-à-dire nos résultats à chacune des phases de l'évaluation, dans l'optique où nous tirons des leçons avec l'expérience.
Nous attendons votre réponse. » [traduction]
La Couronne a répondu aux deux soumissionnaires par courriel le 17 février 2010 :
« Aucun compte rendu n'est communiqué lorsqu'un appel d'offres est annulé et qu'un nouvel appel d'offres est émis. » [traduction]
-
Le 22 février 2010, la Couronne a fourni les explications suivantes au spécialiste de l'approvisionnement responsable de la surveillance de l'équité pour expliquer ce qu'elle entendait par « fournir un compte rendu à des fournisseurs éventuels dans ces circonstances peut compromettre le processus futur » [traduction] :
« Nous ne pouvons pas être certains de la réponse des fournisseurs quant à une nouvelle DP. Si nous fournissons des comptes rendus à des fournisseurs qui ont répondu au premier appel d'offres, ils pourraient ensuite participer à la seconde DP. C'est ce que nous voulons dire lorsque nous parlons de fournir des comptes rendus à des fournisseurs éventuels qui participeraient au second appel d'offres. » [traduction]
et le 24 février 2010 :
« Pour clarifier la situation, cette question concerne les comptes rendus personnalisés dans le cadre desquels des fournisseurs ayant participé à un processus d'appel d'offres annulé obtiendraient des renseignements personnalisés sur l'évaluation de leur soumission dans le cadre d'un processus arrêté où aucun soumissionnaire n'aurait été retenu. Nous croyons qu'il y a des risques associés à ce type de compte rendu avant la fin du nouveau processus ainsi que pour ce qui concerne le processus annulé.
Les soumissionnaires ont été avisés par l'entremise de la communication suivante :
Nous tenons à vous informer que, conformément à l'article 10 des droits du Canada de 2003 (2008-12-12), Instructions uniformisées – biens ou services – besoins concurrentiels, le gouvernement du Canada annule l'appel d'offres susmentionné et prévoit émettre un nouvel appel d'offres sur MERX, certaines exigences devant être modifiées ou clarifiées.
Le risque de contestation des soumissions devant le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) est très élevé (en ce qui concerne le processus annulé et le nouveau processus) dans les cas où les sommes en jeu sont importantes dans ce secteur. Le compte rendu individuel à l'intention des soumissionnaires à l'issue d'un appel d'offres annulé ou avant la fin du nouveau processus pour lequel des exigences ont été modifiées ou clarifiées représente un risque significatif de plainte concernant l'examen des acquisitions devant le TCCE, et pose problème pour plusieurs raisons :
- Les comptes rendus personnalisés à l'intention des soumissionnaires au sujet du mérite de leur proposition et le fait de discuter avec un soumissionnaire éventuel des raisons du nouvel appel d'offres représentent un risque significatif de fournir des renseignements différents aux soumissionnaires avant l'amorce du nouveau processus. Les soumissionnaires dont la proposition initiale présentait les plus grandes lacunes recevraient plus de renseignements, et il y aurait un risque que certains allèguent que TPSGC a aidé un soumissionnaire plus qu'un autre dans la préparation de sa proposition. Par ailleurs, le fait de pointer certaines lacunes pourrait désavantager un soumissionnaire si certaines exigences devaient changer. Le compte rendu personnalisé après l'annulation d'un processus d'appel d'offres est pour le moins inutile pour les soumissionnaires. Il y a surtout un risque significatif pour TPSGC qu'un soumissionnaire non retenu porte plainte devant le TCCE à l'issue du nouvel appel d'offres parce que la Couronne n'aurait pas respecté certains accords commerciaux en fournissant des renseignements différents ou plus de renseignements à un soumissionnaire en particulier (le soumissionnaire retenu) par rapport à un autre, ou en aidant un soumissionnaire plus qu'un autre.
Les accords commerciaux interdisent expressément le traitement discriminatoire ou préférentiel des soumissionnaires, et cela s'applique de toute évidence dans le contexte de la communication de renseignements aux soumissionnaires sur une base individuelle dans le cadre d'un approvisionnement en cours. Le paragraphe 1008(2) de l'ALENA stipule expressément :
… chacune des Parties fera en sorte que ses entités
- ne communiquent pas à un fournisseur des renseignements se rapportant à tel ou tel marché, d'une manière qui aurait pour effet d'empêcher la concurrence, et
- ouvrent à tous les fournisseurs le même accès aux renseignements concernant un marché, au cours de la période précédant la publication de tout avis ou de toute documentation relative à l'appel d'offres.
Cela signifie que TPSGC doit faire en sorte de ne pas compromettre l'équité du régime de concurrence en fournissant des renseignements différents à un soumissionnaire par rapport à un autre, et d'offrir un accès uniforme aux renseignements à tous les soumissionnaires dans la période précédant le lancement du nouvel appel d'offres. De toute évidence, les rencontres individuelles qui ont lieu avant le nouvel appel d'offres comportent des risques d'allégation selon laquelle cette obligation a été violée.
- Deuxièmement, et pour cause, il est stipulé dans les accords commerciaux que le compte rendu doit avoir lieu uniquement à la fin du processus. Il est impossible d'informer les soumissionnaires sur le mérite de leur proposition dans le cadre d'un processus qui a été annulé en raison de la nécessité de modifier une exigence. L'alinéa 1015(6)(a) de l'ALENA prévoit un compte rendu (oral ou écrit), mais celui-ci ne s'applique clairement pas aux cas où un processus annulé précède un nouvel appel d'offres. Selon l'alinéa 1015(6)(a) :
Une entité devra,
- sur demande, communiquer aux fournisseurs dont la soumission n'a pas été retenue des renseignements pertinents concernant les raisons du rejet, et les informer des caractéristiques et des avantages relatifs de la soumission retenue, ainsi que du nom de l'adjudicataire.
- Cela dit, il est possible d'informer les soumissionnaires des problèmes survenus au cours du processus qui a été annulé et de les aviser, le cas échéant, des lacunes de leur soumission qui concernent des exigences qui feront également partie du nouvel appel d'offres. Les documents du nouvel appel d'offres peuvent contenir des avertissements précis et attirer l'attention des soumissionnaires sur certaines exigences. Par ailleurs, lors d'une conférence des soumissionnaires, les fonctionnaires peuvent diriger l'attention des soumissionnaires vers certaines exigences, leur fournir des directives à l'égard de la réponse requise pour certains critères de sélection, répondre à leurs questions et leur donner des mises en garde ou des conseils à propos de certaines exigences. Dans ce contexte, les soumissionnaires reçoivent tous les mêmes renseignements et savent exactement quels renseignements ont été fournis à leurs compétiteurs.
« En conclusion, les comptes rendus présentent un risque significatif et ne sont pas nécessaires pour communiquer de l'information aux soumissionnaires, puisque des renseignements précis peuvent être fournis de manière juste et équitable à tous les soumissionnaires dans le cadre du processus d'émission d'un nouvel appel d'offres ou d'une conférence des soumissionnaires.
J'espère que ces renseignements vous seront utiles. » [traduction]
- Les comptes rendus personnalisés à l'intention des soumissionnaires au sujet du mérite de leur proposition et le fait de discuter avec un soumissionnaire éventuel des raisons du nouvel appel d'offres représentent un risque significatif de fournir des renseignements différents aux soumissionnaires avant l'amorce du nouveau processus. Les soumissionnaires dont la proposition initiale présentait les plus grandes lacunes recevraient plus de renseignements, et il y aurait un risque que certains allèguent que TPSGC a aidé un soumissionnaire plus qu'un autre dans la préparation de sa proposition. Par ailleurs, le fait de pointer certaines lacunes pourrait désavantager un soumissionnaire si certaines exigences devaient changer. Le compte rendu personnalisé après l'annulation d'un processus d'appel d'offres est pour le moins inutile pour les soumissionnaires. Il y a surtout un risque significatif pour TPSGC qu'un soumissionnaire non retenu porte plainte devant le TCCE à l'issue du nouvel appel d'offres parce que la Couronne n'aurait pas respecté certains accords commerciaux en fournissant des renseignements différents ou plus de renseignements à un soumissionnaire en particulier (le soumissionnaire retenu) par rapport à un autre, ou en aidant un soumissionnaire plus qu'un autre.
- Date de modification :