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V

Renforcer la fonction d'élaboration
des politiques

Le rapport de l'an dernier soulignait qu'il fallait porter plus d'attention à l'élaboration des politiques stratégiques et des politiques à long terme, de même qu'aux questions horizontales et transsectorielles. Il mentionnait également que chaque ministère devait mieux s'outiller pour élaborer ses politiques afin d'être en mesure de présenter au gouvernement un éventail d'options possibles dans chaque domaine. Un an plus tard, ces priorités sont encore d'actualité.

Les défis à relever

La fonction publique du Canada aura toujours pour fonction de fournir aux ministres et au gouvernement des conseils stratégiques de haute qualité. Comme l'a fait remarquer le Groupe de travail sur les questions horizontales, groupe de travail de sous-ministres mis sur pied en 1996, « la formulation de politiques est au coeur même du mandat des gouvernements, et c'est par cette fonction que ces derniers se distinguent le plus nettement des organisations privées ». Il est donc important dans la fonction publique d'avoir un système d'élaboration des politiques solide et dynamique.

Au cours des deux dernières années, deux groupes de travail composés de sous-ministres -- le Groupe de travail sur le renforcement des services d'élaboration des politiques et le Groupe de travail sur les questions horizontales -- ont examiné le rôle de conseiller en politiques dans la fonction publique du Canada. Ils ont proposé des façons de renforcer l'élaboration des politiques; leurs travaux ont fait ressortir ceci :

• Pour établir un solide système d'élaboration des politiques, il faut y recourir fréquemment. L'élaboration de bonnes politiques est un processus permanent qui exige un leadership et un soutien solides et constants.

• Il faut que les responsables de l'élaboration des politiques dans les ministères forment une équipe solidaire -- une équipe de cadres disposés à partager leurs expériences et à s'attaquer aux problèmes de gestion et de méthodes.

• En raison du caractère multidimensionnel du changement et de la rapidité avec laquelle s'opèrent les transformations, il est maintenant plus important qu'autrefois de disposer d'un système de planification qui soit réfléchi et puisse prévoir à long terme les répercussions du changement sur l'avenir du Canada. Les grands artisans des politiques doivent réussir à se dégager de la politique immédiate, à courte vue, et de la gestion des crises.

• Bon nombre des grandes questions de politique gouvernementale sont de nature horizontale et, par le fait même, requièrent une action intégrée plutôt que ministérielle, ce qui n'est pas sans avoir de répercussions sur les structures et mécanismes de décision de la fonction publique. Celle-ci doit élargir ses connaissances et accroître la collaboration interorganisationnelle si elle veut être en mesure de s'attaquer au nombre grandissant de questions stratégiques transsectorielles qui dépassent la compétence exclusive d'un seul ministère ou même -- si on pense à la mondialisation -- d'un seul gouvernement.

• Dans le monde d'aujourd'hui, l'élaboration des politiques doit davantage être intégrée et reposer sur la coopération. Il faut mieux outiller la fonction publique afin qu'elle puisse voir et traiter l'élaboration des politiques de façon plus globale. La fonction publique doit chercher à inclure les citoyens dans le débat sur les politiques gouvernementales, puisqu'ils souhaitent avoir davantage accès à l'information et participer plus souvent aux décisions. Les citoyens veulent avoir voix au chapitre.

Les progrès accomplis

Les travaux et les principales constatations des deux groupes de travail mentionnés précédemment sont à l'étude dans tous les ministères. Leurs recommandations guideront les efforts que déploient les ministères et organismes centraux pour renforcer la fonction d'élaboration des politiques du gouvernement du Canada.

Élaborer les politiques de façon horizontale, transparente et globale. Pour réussir à améliorer l'élaboration horizontale des politiques et rendre le processus plus ouvert et plus global, il faudra avant tout provoquer un changement de mentalité et exercer un solide leadership. Il faudra insister sur la coopération et la coordination entre les ministères ainsi que sur la participation des citoyens, des principaux intervenants et des autres membres de la société. Toute l'administration fédérale devra apporter son ferme soutien à l'entreprise.

Dans bien des domaines, des ministères ont accru leur collaboration afin de régler les questions stratégiques transsectorielles et rendre le processus d'élaboration des politiques plus ouvert. En voici des exemples : le Comité des affaires internationales, composé de sous-ministres, examine des questions de politique étrangère et leurs répercussions sur le pays; un autre comité de sous-ministres, le Comité sur la justice et les questions juridiques, sert de cheville ouvrière à l'élaboration de politiques multidisciplinaires à long terme dans le domaine de la justice sociale.

Mettre l'accent sur la planification à long terme. Pour assurer l'efficacité des processus de décision et d'élaboration des politiques, il faut que le gouvernement du Canada soit en mesure de cerner quelles sont les questions stratégiques à long terme et leurs enjeux et qu'il dispose pour y répondre des renseignements et des analyses nécessaires sur les tendances futures.

Afin d'atteindre ces objectifs, le projet « Canada 2005 » a été mis sur pied pour connaître les principales forces qui agiront sur le Canada au cours de la prochaine décennie et les analyser. Un comité interministériel de sous-ministres adjoints a donc entrepris une recherche intégrée sur les tensions s'exerçant sur la société canadienne. Il doit aussi proposer un programme de recherche et de travail pour combler les lacunes des données actuelles. Celui-ci, qui deviendra permanent, facilitera l'intégration des travaux de recherche réalisés dans l'ensemble de l'administration fédérale.

L'un des autres volets de « Canada 2005 » consiste à offrir aux sous-ministres des occasions de discuter de façon informelle de certaines questions clés avec des experts du milieu universitaire et du monde des affaires.

Constituer une équipe solidaire d'artisans des politiques. Au cours de la dernière année, un groupe interministériel composé de sous-ministres adjoints aux politiques a été formé pour s'attaquer aux problèmes communs de gestion des politiques et examiner les méthodes d'élaboration des politiques. Ce groupe doit d'abord se pencher sur deux questions : la gestion du personnel chargé d'élaborer les politiques et les relations avec les chercheurs de l'extérieur. À la longue, ce groupe contribuera à renforcer le sentiment de solidarité des grands artisans des politiques et, par le fait même, à améliorer le processus d'élaboration des politiques.

Améliorer le processus d'élaboration des politiques. Comme le soulignait le rapport de l'an dernier, l'instauration d'un cycle annuel de planification a permis de renforcer la fonction de planification stratégique du Cabinet et contribué à accentuer et à alimenter la demande auprès de la fonction publique de conseils stratégiques à long terme.

Au cours de la dernière année, le cycle de planification stratégique du Cabinet a inclus les hauts fonctionnaires de la fonction publique. Ce processus repose principalement sur un cycle annuel de trois sessions de réflexion des sous-ministres. Celles-ci font partie du processus de planification du Cabinet et portent principalement sur la mise en oeuvre du programme d'action et de gestion du gouvernement. Le travail qui s'y accomplit est fondé sur celui des comités permanents de sous-ministres portant sur la gestion des grands dossiers opérationnels et stratégiques.

Cette année, l'un des points saillants des discussions des sous-ministres a été l'établissement de groupes spéciaux qui ont étudié des questions particulières pour le compte des comités permanents. Ces groupes de travail ponctuels formés de sous-ministres ont examiné en profondeur les défis que posent la mise en oeuvre du programme d'action du gouvernement et la modernisation de la fonction publique, ce qui n'aurait pu se faire à l'occasion d'une journée de réflexion ou d'une réunion bimensuelle. Au cours de la dernière année, ces groupes de travail se sont penchés sur l'avenir de la fonction publique, les modèles de prestation des services, la présence fédérale au Canada et à l'étranger, les services administratifs généraux, les valeurs et l'éthique, la planification des politiques et les questions stratégiques horizontales.

Par ailleurs, le nouveau Forum des SMA permet aux sous-ministres adjoints de participer davantage à l'étude des grandes questions qui touchent l'ensemble de l'administration fédérale. Il leur offre la possibilité de donner leurs points de vue sur les principales questions d'actualité qui concernent les politiques et la gestion tout en développant l'esprit d'appartenance et le sens d'une mission commune. Le Forum des SMA se réunit trois fois par année pour examiner en profondeur des questions d'intérêt commun.

L'Association professionnelle des cadres de la fonction publique du Canada (APEX) contribue également, par ses assemblées annuelles et d'autres tribunes, à informer et à faire participer un groupe varié de cadres supérieurs.

Au cours de l'année qui vient, il faudra étendre à tous les échelons de la fonction publique le cadre de planification stratégique qui se limite actuellement aux SM et aux SMA. La participation des fonctionnaires aux discussions sur les questions horizontales ne peut que contribuer à une meilleure gestion stratégique, une gestion mieux intégrée et concertée. Il faudra trouver des moyens de faire participer les conseils régionaux fédéraux plus directement au processus d'élaboration des politiques et de mettre à contribution les autres employés des ministères.

Les prochaines étapes

Comme dans le cas de la prestation des services, l'un des principaux obstacles au renforcement de l'élaboration des politiques dans la fonction publique est la gestion verticale qui établit des distinctions plutôt artificielles entre les diverses activités du gouvernement. Bien que les ministères soient structurés de manière à ce que leur mandat soit étroitement lié aux principaux enjeux du gouvernement, le traitement des questions stratégiques transcende les secteurs d'intervention propres à chaque institution. Comme l'a fait remarquer le Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique, « Au bout du compte, une forme vraiment intégrée et horizontale de prestation des services pourrait nous ramener, indirectement, à une approche intégrée et horizontale dans la formulation des politiques. Car il y a une limite à ce que l'on peut faire en première ligne, si les politiques elles-mêmes ne travaillent pas main dans la main. »

Les fonctionnaires devront repenser leur façon de concevoir et d'élaborer les politiques. Ils devront chercher à agir collectivement dans l'intérêt public et apprendre à ne pas se cantonner aux domaines qui relèvent de leur compétence pour pouvoir élaborer les meilleures politiques publiques. Ils devront aussi parvenir à concilier leur obligation de bien servir leurs clients et les intervenants et celle d'agir collectivement dans l'intérêt public.

Encore une fois, un changement d'attitude s'imposera :

• Les fonctionnaires doivent reconnaître l'interdépendance des questions stratégiques et travailler en étroite collaboration afin de renforcer leurs interventions stratégiques et mieux les coordonner.

• Il faudra rendre le processus décisionnel plus ouvert, transparent et participatif. Les citoyens veulent jouer un rôle plus important dans l'élaboration des politiques. Comme les Canadiens s'attendent de plus en plus à pouvoir participer à l'établissement des politiques et des programmes qui les concernent, il incombe à la fonction publique de les inclure dans le processus d'élaboration des politiques.

• Il faut que les responsables de l'élaboration des politiques coopèrent avec les autres ordres de gouvernement à propos des questions stratégiques qui concernent plus d'une sphère de compétence.

• La complexité croissante des questions stratégiques oblige plus que jamais la fonction publique à se rallier le concours des autres membres de la société pour élaborer les politiques -- instituts et centres de recherche, groupes d'intéressés et milieu universitaire -- à la fois pour combler les lacunes de la recherche et ratifier les grandes orientations.

• Il faudra un leadership soutenu et déterminé à investir dans la recherche servant à l'élaboration des politiques à long terme et disposé à promouvoir la coopération, la collégialité et la collaboration auprès des responsables de l'élaboration des politiques.

• Nous devons adopter une approche globale dans l'élaboration des politiques, une approche mettant l'accent sur l'intérêt public. Les ministères devront intégrer les objectifs de l'ensemble de l'administration fédérale dans l'élaboration de leurs politiques et les coordonner avec leurs propres objectifs.

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