Mission: Possible

Vers une nouvelle fonction de communication au sein du
gouvernement fédéral

C'est à l'automne 2001 que, en sa qualité de leader de la collectivité des communicateurs fédéraux, le Bureau du Conseil privé (plus précisément le Secrétariat des communications et de la consultation) a confié à Likely Communication Strategies la tâche d'examiner la fonction de communication dans 28 ministères et organismes du gouvernement du Canada.

Le but de l'examen était de recueillir de l'information en vue de consolider les stratégies visant à atteindre les objectifs suivants :

• veiller à ce que les communications soient vues comme une fonction de gestion stratégique qui contribue à la prise de décisions éclairées;
  
  
• favoriser l'adoption d'une approche corporative en matière de communication dans l'ensemble des ministères;
  
  
• créer des directions de communications capables d'analyser les tendances, d'anticiper les influences nouvelles et de s'y adapter;
  
  
• s'assurer que ces directions aient la capacité organisationnelle nécessaire pour répondre aux besoins et aux attentes du public canadien, des ministres, des sous-ministres et des gestionnaires de programme, et pour contribuer à la réalisation des priorités gouvernementales.
  
  

On a d'abord créé un inventaire statistique détaillé de la fonction de communication dans 28 ministères et organismes. Par la suite, on s'est penché sur les pressions, les changements et les tendances générales qui se manifestent dans la gestion des communications, avec l'intention de cerner les meilleures pratiques. Pour terminer, on a fait le point sur l'évolution récente de la fonction de communication afin de dégager un modèle dont il serait possible de s'inspirer pour relever les défis opérationnels et pour répondre au besoin de plus en plus manifeste de faire participer les communicateurs à l'élaboration des politiques et des programmes.

L'examen a donné à la collectivité fédérale des communications un autoportrait révélateur indiquant la taille, l'étendue et la structure des services de communication dans la fonction publique.

On sait maintenant, par exemple, que 25 des 28 directeurs généraux des communications sont membres à part entière du comité de direction de leur ministère mais que 18 d'entre eux seulement relèvent directement du sous-ministre ou du président. Ce nombre devrait toutefois augmenter, la nouvelle Politique de communication du gouvernement du Canada prévoyant que les gestionnaires à la tête des communications d'un ministère ou d'un organisme fédéral relèvent directement du sous-ministre (ou du président).

On a pu constater aussi la complexité et l'horizontalité croissantes des dossiers, de même que la nécessité de pouvoir compter sur des conseils et un soutien judicieux en matière de communication. L'examen a révélé que, en plus de s'occuper directement des initiatives propres à leur ministère, les directeurs généraux des communications et les membres de leur équipe de gestion jouent un rôle actif dans le traitement des dossiers horizontaux complexes touchant l'ensemble des ministères et organismes gouvernementaux. Entrent dans cette dernière catégorie les initiatives lancées par Communication Canada, comme l'Initiative d'information des citoyens, ainsi que la création de quatre comités qui ont reçu pour mandat d'améliorer les communications liées à d'importantes priorités gouvernementales comme les questions autochtones et l'environnement. Enfin, on est arrivé à la conclusion que les clients internes des directions des communications s'attendent de plus en plus à ce que des stratégistes expérimentés leur fournissent les meilleurs conseils stratégiques possibles.

Au cours des dernières années, en raison de la forte demande pour des communicateurs expérimentés tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la fonction publique, les services de communication se sont « arraché » les meilleurs communicateurs disponibles ce qui a eu pour effet de pousser rapidement les effectifs aux niveaux hiérarchiques supérieurs.

L'analyse comparée visait à cerner les pressions communes s'exerçant sur la fonction de communication ainsi que les solutions communes adoptées par les directeurs généraux pour y faire face. Elle a fait ressortir les tendances et les pratiques de gestion actuelles qui contribuent à créer une fonction de communication plus efficace. Trois principaux défis sont apparus :

Le défi consiste ici à intégrer toutes les communications ministérielles de façon à soutenir une approche plus uniforme dans toute l'administration fédérale. Il suppose également l'intégration des communications ministérielles au programme de communication du gouvernement du Canada.

Voici les meilleures pratiques visant à répondre à ce défi : un comité panministériel des communications de haut niveau présidé par le sous-ministre; la participation des équipes régionales de communication et des groupes satellitaires à l'élaboration des plans ministériels; et la mise en œuvre d'un programme commun de formation pour tout le personnel des communications du ministère.

La demande en services et en produits de communication dépasse les ressources disponibles. Bien que dans l'ensemble le budget des directions générales des communications n'ait pas augmenté depuis de nombreuses années, les initiatives gouvernementales ou ministérielles et les autres priorités de gestion (comme les communications internes et les communications électroniques) continuent de se multiplier.

Les directeurs généraux qui ont eu le plus de succès sont ceux qui ont repensé leurs méthodes de prestation des services dans l'optique d'une meilleure gestion des coûts. Plusieurs d'entre eux sont parvenus à trouver des arguments convaincants pour justifier l'investissement de nouvelles ressources propres à aider leur ministère à mieux atteindre ses buts et ses objectifs ou à appuyer la mise en commun et la réaffectation des crédits de communication du ministère ainsi que l'établissement de priorités. D'autres ont réussi à obtenir des ressources pour la mise en oeuvre de nouvelles initiatives en incluant un volet communication dans les présentations aux comités stratégiques du Cabinet et au Conseil du Trésor concernant les programmes ministériels.

La collectivité des communications souffre actuellement d'une pénurie de spécialistes et de gestionnaires expérimentés. Le taux de roulement est passablement élevé et on observe une tendance à donner des promotions dans l'espoir de retenir les employés les plus talentueux.

La recherche incessante de communicateurs expérimentés et la rapidité avec laquelle ils gravissent les échelons laissent croire, toutefois, que les gestionnaires du domaine ne possèdent pas nécessairement toute l'expérience qui leur serait nécessaire pour donner des conseils stratégiques attendus en matière de communication.

Les directeurs généraux astucieux exploitent leurs outils de perfectionnement et de formation professionnelle à des fins de recrutement et de rétention des effectifs. Parmi les pratiques exemplaires à ce niveau, mentionnons les programmes de mentorat ainsi qu'une plus grande reconnaissance et une plus grande attention données à l'équipe de gestion de la direction générale.

La troisième étape de l'examen consistait à étudier l'évolution de la fonction de communication. Tirant parti de la perspective particulière de chacun des communicateurs rencontrés, les responsables de l'exercice ont élaboré un modèle pour l'avenir qui tient compte des tendances émergentes ainsi que de l'évolution de la fonction au sein du gouvernement fédéral.

Voici les diverses caractéristiques d'une fonction modèle :

Les communications sont vues et agissent comme une fonction de gestion unifiée dans l'ensemble du ministère. La fonction de communication comprend la direction générale des communications proprement dite ainsi que l'ensemble des unités de communications des autres directions, secteurs, satellites, équipes régionales ou horizontales (y compris les communications externes, les communications à des fins de marketing ou de promotion et les communications internes) ainsi que toutes les activités de communication qu'elles entreprennent au nom du ministère ou du gouvernement.

La fonction de communication n'est pas simplement une version élargie de la direction générale. Elle est structurée comme une matrice et relève de deux ou plusieurs gestionnaires. Les employés relèvent à la fois d'un directeur général des communications et d'un autre directeur général (d'une politique, d'un programme, des opérations, d'une région ou d'une autre fonction commune comme le service ou le sous-service des ressources humaines). Chaque directeur général voit l'autre comme un partenaire et non pas comme un client. Un mécanisme qui favorise un véritable « partage des responsabilités ».

L'APC (agent principal des communications) joue un rôle actif et visible dans la gouverne et le développement d'une fonction de communication efficace au sein de l'organisation. Il conçoit un système de planification (vision, mission, objectifs, élaboration de la stratégie et de la politique, évaluation du rendement et établissement du mécanisme d'évaluation) ainsi qu'un système organisationnel.

Le système de communication est le troisième pilier–les systèmes organisationnels et de planification sont les deux autres–sur lequel repose la gestion stratégique du ministère ou de l'organisme. Non seulement le système de communication permet-il aux deux autres de fonctionner, mais en plus il sert à vérifier leur efficience et leur efficacité.

Avec l'appui du directeur général des communications, l'APC donne l'exemple par les principes qu'il applique et les comportements qu'il adopte en matière de communications; il intègre le système de communication aux piliers de gestion stratégiques de l'organisation et veille à ce que la fonction de communication soit traitée comme une fonction de gestion distincte, mais aussi importante que les autres.

Le directeur général des communications non seulement gère, mais dirige la fonction de communication. Il appuie les efforts de l'APC en vue de doter toute l'organisation d'une vision, d'une mission et d'une orientation communes. Il a notamment comme rôle de proposer et de mettre en œuvre des changements, d'attirer et de former des communicateurs ainsi que de motiver et d'inspirer les employés ayant des responsabilités dans le domaine des communications.

En outre, il crée des équipes, établit des liens et forme des coalitions. Il rassemble et replace dans leur contexte des données en recueillant de l'information auprès des intervenants et des interlocuteurs et en répondant aux priorités et aux besoins changeants du public canadien.

Enfin, le directeur général des communications relève les défis qui se présentent aux plus hauts niveaux, et aménage et réaménage la fonction pour qu'elle s'adapte à la gestion stratégique de l'organisation et du gouvernement. Son rôle à cet égard n'est pareil à aucun autre. Avant de passer à l'élaboration proprement dite d'un plan d'information du public, il doit défendre à l'interne les intérêts de ceux et celles qui sont susceptibles d'être touchés par la position, la politique ou le programme. Le directeur doit mettre au défi ses collègues de le convaincre du bien-fondé de leurs propositions en leur présentant les vues des Canadiens ou du marché tout en tenant compte de facteurs tels les considérations déontologiques, les valeurs morales, la responsabilité sociale, et le gros bon sens. Il doit élaborer des scénarios proposant des mesures et des contre-mesures et établir si la perception interne de la réalité correspond à celle du public.

Dans une approche de gestion stratégique, les objectifs de la fonction de communication sont directement liés aux objectifs du gouvernement et du ministère; les ressources sont à la mesure de ces objectifs et la planification et l'évaluation du rendement sont axés sur les résultats plutôt que sur les activités.

Les penseurs de la fonction de communication comprennent pleinement les orientations et les responsabilités du gouvernement ainsi que du ministère ou de l'organisme auxquels ils appartiennent. Tous les membres de l'équipe sont conscients de l'historique et de l'évolution du ministère, de ses politiques et de ses programmes, du contexte dans lequel ils se situent, du cycle de vie des dossiers, ainsi que du processus de gestion de ces dossiers.

Enfin, l'équipe connaît l'histoire, le mandat et le mode de fonctionnement de tous les intervenants et groupes d'intérêt.

La fonction de communication d'un ministère se compose de plusieurs équipes polyvalentes. Les équipes de gestionnaires de compte (GC) collaborent avec les secteurs d'activités du ministère ou de l'organisme, les secteurs et les directions générales, la fonction des services communs et les directeurs régionaux pour faire en sorte que les communications contribuent à l'atteinte des objectifs du gouvernement, du ministère, du secteur d'activité et de la fonction des services communs.

Les équipes de gestionnaires de compte « appartiennent » tant au directeur de la fonction qu'au directeur du secteur d'activité, du secteur ou de la direction, de la fonction des services communs et au directeur régional, le cas échéant. Les équipes de GC sont appuyées par un petit groupe de communicateurs spécialisés dans la surveillance des médias, les communications électroniques, l'édition, les expositions, la publicité, la recherche et l'évaluation.

Le ministère ou l'organisme ne compte qu'un budget global pour les communications. Les ressources financières et humaines voulues sont affectées à partir d'un seul budget à la réalisation des activités de communication du bureau du ministre, du sous-ministre, du directeur général des communications et des directeurs de secteur, de secteur d'activité, de services communs ou des directeurs régionaux.

Le comité des communications du sous-ministre fixe les priorités en matière d'affectation des fonds pour les initiatives de communication du gouvernement, du ministère, du secteur, des services communs ou des régions.

La fonction de communication est appréciée pour ses compétences et son expertise. Elle attache beaucoup d'importance au perfectionnement professionnel et à l'apprentissage continu. Elle utilise à cette fin une vaste gamme d'outils et de techniques, comme le mentorat, l'encadrement et les affectations, et répartit le travail et les affectations de manière à promouvoir l'innovation, le travail d'équipe et le transfert de connaissances.

Comme la plupart des autres collectivités fonctionnelles, celle des communications a entrepris de cerner et de relever ses défis pour améliorer la qualité de ses services. L'analyse comparée et la modélisation devraient se révéler des outils utiles pour ceux qui veulent participer au renouvellement de la fonction des communications au sein de leur organisation.

Le Bureau de la collectivité des communications a officiellement été créé en avril 2002. Il a pour mandat de proposer et de mettre en œuvre des projets visant à répondre aux besoins en perfectionnement professionnel, en apprentissage et en formation des ministères et des organismes gouvernementaux. Dans un environnement en constante évolution alimenté par les progrès technologiques et l'augmentation des attentes quant à la rapidité et la qualité des services, la relation entre les citoyens et le gouvernement change. Les compétences en communication sont de plus en plus appréciées dans le monde du travail ainsi que dans l'ensemble de la fonction publique, étant donné qu'elles contribuent à permettre au gouvernement de construire une société solide et inclusive pour le bien de tous les Canadiens et Canadiennes.

Fraser Likely, expert-conseil en gestion des communications, a mené l'examen de la fonction des communications. Il est président et partenaire gestionnaire chez Likely Communication Strategies Ltd. 613-727-8555 / likely@intranet.ca

Jodi Redmond est directrice de la planification stratégique des communications au Secrétariat des communications et de la consultation au Bureau du Conseil privé. 613-957-5173 / jredmond@pco-bcp.gc.ca