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          Si me pidieran que resumiera el federalismo en dos principios, yo elegiría la libertad y la solidaridad: a la vez la libertad que tiene cada gobierno de la federación de legislar en los campos que les haya atribuido la Constitución, y la solidaridad que todos esos gobiernos se deben mutuamente en el interés del país en su conjunto.

          Y si me pidieran que eligiera los dos valores con mayor capacidad para inspirar una lucha eficaz contra la pobreza, yo elegiría siempre la libertad y la solidaridad : la libertad individual bajo sus diferentes expresiones políticas y económicas; y la solidaridad verdadera de todos los ciudadanos.

          Así como todos tenemos nuestra propia idea sobre la mejor manera de luchar contra la pobreza, tenemos nuestras opiniones respecto a los papeles que conviene atribuirle al gobierno federal y a los gobiernos de las entidades federadas. Pero en los dos casos, si reflexionamos bien al respecto, buscamos la mejor combinación posible de la libertad y la solidaridad, tanto las propias a los ciudadanos como a los gobiernos.

          Quisiera plantear hoy, con ocasión de esta prestigiosa conferencia en la que tengo el honor de participar, que cuando se trata de luchar contra la pobreza en un régimen federal, no hay una división a priori de papeles entre los dos órdenes de gobierno que sea válida en todos los contextos, para todas las políticas. Según lo que pretendamos hacer, los papeles propios de los dos órdenes de gobierno variarán. Pero lo importante es que la búsqueda de una mejor división de los papeles y de la cooperación óptima entre los gobiernos se inspire en los principios de libertad y solidaridad.

          Cuando todos los gobiernos de una federación, tanto el gobierno federal como los gobiernos de las entidades federadas, buscan ayudarse respetando la libertad de acción de cada cual, entonces se otorgan las mejores capacidades para ayudar a los ciudadanos, incluidos los más desprovistos. Una federación animada por tal espíritu ofrece quizás el sistema político más eficaz que existe.

          En Canadá, la lucha contra la pobreza ha marcado profundamente nuestro federalismo. Canadá es una federación descentralizada cuya Constitución le atribuye a las entidades federadas, llamadas provincias, numerosas competencias legislativas propias. Esos gobiernos provinciales retienen además una parte importante de los ingresos públicos y disponen así de una gran libertad para innovar e inventar soluciones adaptadas a los contextos propios de sus poblaciones. Pero el gobierno federal tiene también un papel esencial, que es el de consolidar la solidaridad de todos los canadienses. Nuestros éxitos del pasado así como los futuros en la lucha contra la pobreza han exigido y exigirán siempre esta combinación de la libertad y la solidaridad de todos los miembros de la federación.

          Los cinco ejemplos siguientes muestran, a su manera, cómo el gobierno federal canadiense y los gobiernos de las provincias han sabido combinar la creatividad de cada cual y la solidaridad de todos con el fin de proveerse poderosas herramientas de lucha contra la pobreza.

1. El sistema de salud público

          Mi primer ejemplo es uno que enorgullece particularmente a los canadienses: nuestro sistema de salud público. En Canadá, los servicios médicos de base son financiados con fondos fiscales. Sería inaceptable para nosotros que los ciudadanos menos afortunados no tuvieran acceso a los mismos servicios que los demás ciudadanos. Ahora, el gobierno que creó el régimen de salud público fue el gobierno de la provincia de Saskatchewan. Pero el gobierno que más ha contribuido a ampliar esa innovación de Saskatchewan a la totalidad de Canadá es el gobierno federal.

          Nuestros gobiernos provinciales establecieron sus propias políticas de salud. El gobierno federal los ayudó en eso, especialmente mediante un financiamiento que entrega sólo con una condición: el respeto a los principios morales de nuestro sistema de salud público, que son gestión pública, integridad, universalidad, transferibilidad y accesibilidad.

          Canadá, tal como otros países, enfrenta el aumento de los costos de la salud ligados a las nuevas tecnologías y el envejecimiento de la población. Buscamos intensamente soluciones a este problema y las encontraremos, como siempre, inspirados por los valores de libertad y solidaridad.

          El establecimiento en Canadá del seguro de desempleo ofrece un ejemplo en el cual las entidades federadas aceptaron, por solidaridad con todo el país, ceder una de sus competencias constitucionales al gobierno federal. Eso aconteció en uno de los períodos más difíciles de nuestra historia social, el de la gran depresión de los años 1930. La población de todas las provincias enfrentaban problemas enormes de pobreza y desempleo. Los gobiernos provinciales no tenían los recursos para ayudar a la multitud de desempleados. El gobierno federal consideró el establecimiento de un programa de seguro de desempleo a escala nacional. Pero los tribunales dictaminaron que no tenían el poder constitucional para hacerlo. A continuación se celebraron negociaciones federales-provinciales duras y difíciles. Finalmente, en 1940, los gobiernos provinciales aceptaron, por unanimidad, junto con el gobierno federal, que una enmienda constitucional debía permitir la creación de un régimen federal de seguro de desempleo.

          Si ahora contamos con uno de los mejores programas del mundo de ayuda a los desempleados, eso se debe a una acción federal que fue posibilitada por el acuerdo de todas las provincias. Esta política federal se aplica a todo el país, pero es flexible, está modulada conforme a las condiciones del mercado de empleo en las diferentes regiones. La solidaridad no se debe confundir con la uniformidad, sino que debe tener en cuenta las necesidades de todos.

          Si el seguro de desempleo de Canadá nos ofrece un ejemplo de una centralización que ha sido beneficiosa para el país en su conjunto, las políticas de educación de estilo canadiense representan el caso inverso: son un ejemplo en que el mantenimiento de responsabilidades a escala provincial ha dado buenos resultados.

          No hay ministerio federal de educación en Canadá. Nuestros estudiantes no deben dar exámenes nacionales. No existen normas nacionales en materia de educación. Salvo en el caso de los indígenas, el gobierno federal no interviene en la educación como tal. Ofrece asistencia financiera y fiscal a los padres y a los estudiantes, transfiere fondos a las provincias para el financiamiento de la educación post-secundaria y contribuye a la investigación en las universidades. Pero el personal docente, los establecimientos de enseñanza, lo que se enseña desde la escuela maternal a la universidad, todo eso es competencia constitucional de los gobiernos provinciales.

          Cada uno de los gobiernos provinciales de nuestro país es completamente responsable de su propia política en materia de educación. Dicho eso, nuestros gobiernos provinciales se consultan en relación a sus experiencias respectivas, especialmente en el Consejo de Ministros de Educación que reúne periódicamente a los ministros de educación de nuestras diez provincias y nuestros tres territorios.

          Esta descentralización de responsabilidades en materia de educación puede parecer anormal. Regularmente se escuchan voces en Canadá que reclaman un papel mayor de parte del gobierno federal en este campo. Pero el hecho es que nuestros estudiantes obtienen buenos resultados en los concursos internacionales. Por ejemplo, los dirigentes del Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencia, realizado en 1999, concluyeron que los resultados de Canadá en matemáticas y en ciencias son extremadamente satisfactorios y muy superiores al promedio internacional. El hecho es que Canadá también ocupa el primer lugar mundial en cuanto al porcentaje de la población que ha hecho estudios superiores (informe del 2001 del World Competitiveness Yearbook).

          Quizás porque soy profesor de profesión, estoy convencido de que la educación es el instrumento más poderoso en la lucha durable contra la pobreza. Los canadienses con menos de diez años de escolaridad corren tres veces más riesgo de quedar desempleados que nuestros universitarios y tienen una renta personal media que no llega a la mitad de la renta de estos últimos. Si Canadá tiene una de las economías más competitivas del mundo, es en gran parte porque nuestras instituciones educativas son de buena calidad. Y eso ha sido posible en un sistema federal que reconoce la plena libertad de las provincias de concebir sus propias soluciones.

          La lucha contra pobreza de las personas mayores y los niños es uno de los más grandes éxitos de la política social de Canadá. La pobreza ha disminuido mucho entre las personas mayores en Canadá. En 1965, 41% de las familias constituidas por personas mayores vivían por debajo del umbral de bajos ingresos tal como lo calcula la Dirección de Estadísticas de Canadá. En 1999, ese porcentaje había bajado a 1,8%.

          Se trata de un éxito que es fruto de muchos decenios de esfuerzos continuos de parte de nuestros dos órdenes de gobierno. De hecho, la cuestión de las pensiones de seguro de vejez constituye B después de una modificación constitucional introducida en 1951 B uno de los escasos campos de competencia concurrente en nuestra Constitución.

          Este arreglo ha hecho que Canadá haya podido crear un régimen de pensión de vejez nacional que es administrado conjuntamente por el gobierno federal y las provincias. Pero también ha permitido a una de nuestras provincias B Quebec B ponga en marcha su propio régimen de pensiones. Permitiéndole al mismo tiempo harmonizar en gran medida con el régimen pancanadiense en el plano de las cotizaciones y de las prestaciones, el régimen de Quebec permitió utilizar los fondos de pensiones así creados como instrumento de inversión y desarrollo económico en esa provincia.

          El desempeño de Canadá en la lucha contra la pobreza es menos brillante en referencia a los niños, en 1999, 13,7% viven en familias de bajos ingresos. Se trata, sin embargo, del campo al que consagramos actualmente nuestros mayores esfuerzos. Esta lucha más intensa contra la pobreza de los niños ofrece un ejemplo no de centralización como el seguro de desempleo, ni de descentralización como la educación, ni tampoco de coordinación en un campo de competencia compartida como las pensiones de vejez, sino más bien de mayor concertación entre los dos órdenes de gobierno que utilizan cada uno sus propios instrumentos de política social.

Nuestros gobiernos han sentido la necesidad de reexaminar sus políticas de ayuda a las familias. A pedido de las provincias, el gobierno federal ha aumentado su ayuda financiera a las familias de ingresos bajos o modestos recurriendo al régimen fiscal pancanadiense. Complementariamente, las provincias han aumentado la ayuda que dispensan a esas familias, bajo la forma de apoyo financiero, guarderías infantiles u otros servicios. Dicha ayuda varía según las políticas elegidas por cada gobierno provincial. Esta gran ofensiva federal-provincial contra la pobreza, lanzada en 1998, se llama la prestación nacional para los niños. No tardaremos en medir los frutos de esta cooperación intergubernamental ejemplar en un régimen federal.

          Uno de los papeles fundamentales de un gobierno federal es el de velar por la distribución de la riqueza colectiva entre las entidades federadas. Es por lo menos lo que pensamos en Canadá. Incluso lo convertimos en un principio constitucional en 1982. Queremos que nuestros gobiernos provinciales puedan ofrecerles a los canadienses, donde sea que habiten, servicios de calidad comparable.

          Desde 1957, tenemos en Canadá un programa de perecuación por el cual el gobierno federal ofrece ayuda financiera a los gobiernos provinciales cuya capacidad fiscal sea inferior a la media nacional. Esa ayuda financiera es incondicional: los gobiernos provinciales pueden utilizarla como lo deseen en su propia esfera de competencia. El objetivo de la perecuación no es el de uniformar la federación sino el de ofrecer a todos los gobiernos provinciales una capacidad relativamente similar de innovar y de elegir políticas de calidad correspondientes a las necesidades propias de sus poblaciones.

          Ese programa de perecuación representa sumas de dinero relativamente importantes: en años buenos y malos alcanza a un poco más de 1% de nuestro producto interno bruto. Si bien el monto y el cálculo de esos pagos son el objeto de vivos debates, no deja de ser verdad que los partidos políticos de todas las tendencias y los canadienses de todas las regiones del país apoyan ese principio de redistribución entre las provincias más prósperas y las menos prósperas. He ahí una medida de la solidaridad entre los canadienses.

          Al describir los servicios de salud accesibles a todos, la asistencia a los desempleados, la educación, la ayuda a las personas mayores y a las familias de bajos ingresos, la redistribución regional, he descrito cinco políticas canadienses que constituyen poderosos medios para combatir la pobreza.

          He mostrado que el papel de los dos órdenes de gobierno varía mucho de una política a otra: la perecuación y el seguro de desempleo corresponden al gobierno federal, la educación a las provincias, mientras que la salud, las pensiones de vejez y la ayuda a las familias se basan en una complementariedad de papeles.

          Evidentemente los contextos varían mucho de una federación a otra. Todos sabemos que la pobreza en México no se parece a la que combatimos en Canadá. Pero Canadá de los años treinta, enfrentando la gran depresión, no era un país rico según los criterios de hoy día.

          Si hay una enseñanza que se puede desprender de la experiencia canadiense, es que nunca hay que desanimarse frente a los desacuerdos que acontecen regularmente entre los gobiernos de una federación. Todas las políticas que yo les he descrito han dado lugar a debates difíciles. En una federación democrática, el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federadas están frecuentemente formados por partidos políticos diferentes, cada uno con su filosofía política, su manera de ver. Cuando las cosas van mal, cuando por ejemplo la pobreza aumenta, los desacuerdos se hacen todavía más ásperos. Pero esas dificultades pueden ser superadas por la negociación, la discusión y el respeto mutuo, de suerte que los gobiernos llegan a encontrar buenas soluciones.

          La fuerza del federalismo no es garantizar la concordia permanente entre los gobiernos. La federación del Nirvana no existe. La fuerza del federalismo es instaurar una emulación positiva entre los gobiernos que, por sobre sus diferencias en puntos de vista, se respetan y son solidarios mutuamente, reflejando la solidaridad que une a los ciudadanos de todo el país.