« Le fédéralisme : un système qui
évolue »
Note pour une allocution
devant l'APEX
Ottawa (Ontario)
le 25 avril 1996
Fervent défenseur du fédéralisme, Alexis de Tocqueville voyait dans ce
système « l’une des plus puissantes combinaisons en faveur de la
prospérité et de la liberté humaine ». Aussi, disait-il envier le
sort des nations qui ont su adopter le fédéralisme.
Eh bien, cet acte de clairvoyance est à la hauteur de la réputation de
prophète de la démocratie qui est attribuée à de Tocqueville. Quatre des
cinq pays les plus riches, en termes de PIB par habitant, sont des
fédérations. Parmi elles figure le Canada.
Pourtant ici au pays, on entend rarement les gens parler en bien de notre
système fédéral. On l’accuse d’être lourd, inefficace et impossible à
réformer.
Mes recherches en tant qu’universitaire, de même que ma nouvelle
expérience au sein du gouvernement, m’amènent à conclure cependant que
plusieurs critiques portées à l’endroit du fédéralisme canadien relèvent
davantage du mythe que de la réalité.
Je voudrais donc profiter de la tribune qui m’est offerte aujourd’hui
pour essayer de poser un diagnostic juste sur le fonctionnement de notre
fédération. À l’heure où l’unité du Canada est menacée, il m’apparaît
essentiel que nous soyons en mesure de circonscrire avec précision les
éléments positifs de notre système fédéral, de même que les domaines où
des améliorations doivent encore être apportées pour mieux servir les
Canadiens et renforcer leur confiance dans leur système de gouvernement.
En tant que cadres supérieurs de la fonction publique fédérale, vous êtes
directement concernés par ces questions. Vous administrez les programmes
gouvernementaux; vous devez constamment en faire plus avec moins. Vous savez
mieux que quiconque ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Vous êtes un
atout indispensable pour le gouvernement dans ses efforts visant à renouveler
notre fédération. Et c’est pourquoi je remercie tant l’APEX de m’avoir
invité à parler du fonctionnement de la fédération.
Les avantages du fédéralisme pour le Canada
Je ne vous apprendrai pas grand-chose si je vous dis que la performance du
Canada aux plans économique et social est parmi les meilleures au monde.
- d’année en année, l’ONU classe le Canada au tout premier rang
pour sa qualité de vie;
- les Canadiens ont une espérance de vie parmi les plus élevées au
monde et ils se classent au premier rang en ce qui concerne le pourcentage
de la population qui fréquente l’école;
- le Canada se classe parmi les cinq premiers pays de l’OCDE pour ce
qui est du revenu par habitant et du PIB par habitant;
- entre 1960 et 1990, le Canada arrive au deuxième rang des pays du G-7
pour la croissance économique et au premier rang pour le taux de création
d’emplois;
- le Canada se classe premier au sein du G-7 et deuxième au sein de l’OCDE
(derrière la Suède) pour ce qui est du plus faible taux de chômage de
longue durée, c’est-à-dire le chômage qui s’étend sur une
période de plus de douze mois.
L’excellente performance du Canada ne saurait être le fruit du hasard.
Notre système fédéral y est pour quelque chose. Si le fédéralisme a aidé
le Canada à prospérer, c’est avant tout, d’après moi, parce qu’il s’agit
d’un système souple et dynamique qui parvient à établir le juste équilibre
entre deux principes fondamentaux : la solidarité et la diversité.
Le principe de solidarité veut que le gouvernement agisse pour le bien
commun de tous les citoyens et de toutes les régions, particulièrement les
moins avantagées. Et le principe de la diversité mène à l’autonomie des
citoyens, des institutions et des pouvoirs locaux.
Si le Canada a atteint un niveau de démocratie, de liberté, d’équité et
de prospérité à peu près sans égal au monde, c’est en grande partie parce
que nous, Canadiens, avons eu l’intelligence de développer une pratique du
fédéralisme qui reflète bien les idéaux de solidarité et de respect de la
diversité.
D’une part, nous avons mis sur pied un réseau de programmes sociaux et un
régime de paiements de péréquation pour que tous les citoyens jouissent d’un
bien-être comparable. Nous avons même inscrit ce principe de péréquation
dans l’article 36 de la Loi constitutionnelle de 1982. Cet engagement
à l’égard de la solidarité sociale n’a son pareil nulle part ailleurs
dans le monde.
D’autre part, la répartition constitutionnelle des pouvoirs, qui confère
aux provinces des compétences exclusives dans des domaines aussi vitaux que la
santé, l’éducation, les ressources naturelles et le bien-être social,
illustre notre engagement à l’égard d’une grande autonomie locale. En
fait, tant du point de vue des pouvoirs sectoriels que des pouvoirs de taxer et
de dépenser, les provinces canadiennes sont de bien des façons plus fortes que
les États américains, les Länder allemands ou même les cantons
suisses.
Quand je parle de la sorte des avantages du fédéralisme pour le Canada, je
ne m’adresse pas uniquement aux Québécois qui pourraient être tentés par l’aventure
sécessionniste. Je m’adresse aussi à ceux qui croient que notre pays est
sur-gouverné et qui rêvent d’un Canada unitaire.
La centralisation des pouvoirs au sein d’un gouvernement national n’est
pas la solution. Imaginez un instant le monstre bureaucratique que nous devrions
mettre en place si nous n’avions qu’un seul ministère de l’éducation
pour administrer toutes les écoles du pays, de St-Jean, Terre-Neuve à
Victoria, Colombie-Britannique.
L’importance de détruire les mythes
Au cours de la dernière décennie, les gens qui croient au fédéralisme
canadien, dont je suis, n’ont pas toujours fait les efforts nécessaires pour
expliquer aux Canadiens les avantages de notre système. En laissant le champ
libre à nos adversaires, nous avons permis que s’installent dans l’opinion
publique plusieurs mythes et faussetés à propos de notre fédération.
Permettez-moi de prendre quelques minutes pour regarder de plus près les
principales critiques formulées à propos de notre fédération.
Le Canada est-il vraiment sur-bureaucratisé et sur-gouverné?
Si notre système de gouvernement était réellement lourd et inefficace, nos
dépenses publiques, notre fardeau fiscal et la taille de notre secteur public,
tous niveaux de gouvernement confondus, seraient plus élevés que les autres
pays comparables, en particulier les pays unitaires. Or, ce n’est pas le cas.
Nos dépenses publiques ne sont pas particulièrement élevées lorsqu’on
les compare à la moyenne des pays de l’OCDE. Par exemple en 1993, les
dépenses totales des administrations publiques au Canada représentaient
49,7 % du PIB au Canada. Ce pourcentage est à peu près identique au
Canada et en Allemagne (49,7 % vs 49,4 %), et il est supérieur à
celui du Canada dans plusieurs pays unitaires de l’OCDE, comme la
France (54,8 %), les Pays-Bas (55,8 %), l’Italie (56,2 %), la
Norvège (57,1 %) et la Suède (71,8 %).
La taille du secteur public au Canada n’est pas non plus anormalement
élevée lorsqu’on la compare à la moyenne des pays de l’OCDE. Au début
des années 1990, les employés du secteur public occupaient 20,6 % des
emplois au Canada. Il s’agit là d’une proportion à peine supérieure à
celle du Royaume-Uni (19,4 %), et inférieure à celle de la France
(22,6 %), du Danemark (30,5 %), de la Suède (31,9 %) et de
la Norvège (32 %). Est-il nécessaire de rappeler que tous ces pays ont
une structure unitaire?
Enfin, le fardeau fiscal est plus léger au Canada que dans bon nombre de
pays de l’OCDE. En 1993, l’ensemble des revenus perçus par les différents
niveaux de gouvernement représentait 42 % du PIB au Canada. La part des
revenus gouvernementaux dans le PIB était plus élevée qu’au Canada
dans onze des dix-neuf pays de l’OCDE pour lesquels les données sont
disponibles.
Les comparaisons internationales mettent en évidence le fait que les États
unitaires ne sont pas plus efficaces ni efficients que les systèmes fédéraux.
D’une part, la centralisation qui caractérise les États unitaires entraîne
la mise en place d’un appareil bureaucratique extrêmement lourd au sein du
gouvernement national. D’autre part, les États unitaires ne peuvent
fonctionner eux non plus, sans créer différents niveaux d’administration
gouvernementale. Les États unitaires ont eux aussi des instances régionales et
locales, à la différence toutefois que ces instances ont beaucoup moins d’autonomie
par rapport au gouvernement central qu’en ont les provinces canadiennes.
Les chevauchements et dédoublements de compétence coûtent-ils vraiment des
milliards de dollars aux contribuables canadiens?
En dépit des comparaisons internationales plutôt avantageuses pour le
Canada, bien des Canadiens demeurent convaincus que les gouvernements fédéral
et provinciaux dédoublent leurs activités dans une foule de domaines. En
effet, n’avons-nous pas des ministères fédéral et provinciaux de la santé,
de l’environnement, de l’agriculture, des ressources naturelles, des pêches
et des transports?
Plusieurs études ont montré qu’il y avait effectivement beaucoup de
chevauchements de compétence entre Ottawa et les provinces. Par exemple, des
chercheurs de l’École nationale d’administration publique du Québec,
Germain Julien et Marcel Proulx, ont estimé que 60 % des programmes
fédéraux chevauchent ceux du gouvernement du Québec. Une étude effectuée
par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada en 1991 concluait pour sa
part que 66 % des programmes fédéraux chevauchent au moins partiellement
ceux des provinces.
Pourtant, ce que toutes les études sur les chevauchements et
dédoublements concluent, y compris les tristement célèbres études Le Hir du
gouvernement du Québec, c’est que, dans la grande majorité des cas, l’intervention
du fédéral et des provinces est complémentaire et non redondante. Par
exemple, le gouvernement ne pourrait se retirer d’activités comme la gestion
des parcs nationaux ou les services correctionnels sans que le service public ne
soit considérablement affecté.
Il est important de se rendre compte également que les chevauchements ne
sont pas l’apanage de la fédération canadienne ni même des régimes
fédéraux en général. Il s’agit d’une question qui concerne aussi les
États unitaires.
Laissez-moi vous donner un exemple qui a récemment été porté à mon
attention. On fait beaucoup de cas actuellement des dédoublements au niveau des
mesures d’aide à l’emploi. L’opposition officielle et le gouvernement du
Québec parlent souvent de fouillis à cause de la centaine de mesures
fédérales et provinciales qui sont actuellement mises en oeuvre au Québec.
Soit dit en passant, la Réforme de l’assurance-emploi prévoit réduire le
nombre de mesures fédérales de 35 à 5 uniquement.
Or, on apprenait, dans un numéro récent du magazine français L’Express,
qu’il y a présentement en France quelque 2 300 mesures différentes d’aide
à l’emploi. Cette pléthore de programmes tiendrait au fait que les villes,
les départements, les régions et le gouvernement central mettent en place
leurs propres mesures en tenant plus ou moins compte de ce que les autres font
déjà. Et dire qu’il y en a qui voudraient nous faire croire que nous sommes
les seuls à avoir des problèmes de chevauchements!
Le fédéralisme canadien est-il vraiment un fédéralisme conflictuel où
toute question fait l’objet d’inlassables disputes entre Ottawa et les
provinces?
Si les désaccords entre le gouvernement fédéral et les provinces sont
souvent très médiatisés, il ne faudrait pas croire pour autant que
notre fédération est le règne de la mésentente et du conflit. Beaucoup de
questions sont réglées au quotidien, souvent à votre niveau, sans qu’il en
soit question dans les médias.
Le plus récent Répertoire des programmes et activités
fédéraux-provinciaux, publié l’année dernière, contient pas moins de 457
programmes ou accords bilatéraux et multilatéraux entre Ottawa et les
provinces. C’est donc dire que le gouvernement fédéral et les provinces
parviennent à s’entendre et à coordonner leurs activités dans une foule de
domaines.
Grâce à votre appui, notre gouvernement a pris différentes mesures pour
favoriser un partenariat renouvelé avec les provinces :
-
l’Initiative visant à accroître l’efficacité de la
fédération;
-
le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux;
-
le Programme national des infrastructures;
-
les missions commerciales d’Équipe Canada;
-
la réforme de l’Assurance-emploi, et en particulier la partie II
du projet de loi sur les mesures actives d’aide à l’emploi;
-
le retrait de certains champs de compétence provinciale, dont la
formation professionnelle, le logement social, les mines, les forêts et
les loisirs;
-
l’encadrement du pouvoir fédéral de dépenser dans des domaines
de compétence provinciale exclusive.
Le fédéralisme canadien est-il vraiment un système paralysé, incapable de
se réformer?
L’expérience des dernières décennies montre que le peu de changements
constitutionnels n’a pas empêché la fédération d’évoluer
considérablement sur tous les plans.
Prenons par exemple l’Examen des programmes piloté par mon collègue
Marcel Massé. Cet exercice a déjà donné des résultats impressionnants qui
permettent un rééquilibrage des responsabilités entre le gouvernement
fédéral, les provinces et le secteur privé. Malheureusement, ces
réalisations sont trop souvent passées sous silence.
D’ici 1998-1999, l’Examen des programmes permettra au gouvernement d’épargner
quelque 19,2 milliards de dollars et de réduire la taille de la fonction
publique fédérale de plus de 45 000 postes, soit de près de 20 %.
L’évolution importante de notre système fédéral ne s’est pas faite au
profit d’une plus grande centralisation de la prise de décision à Ottawa. La
tendance est nettement à une plus grande décentralisation. Différents
indicateurs le confirment :
-
le nombre des employés fédéraux par rapport à la population
active du pays a presque diminué de moitié depuis le début des
années 1950;
-
en 1950, pour chaque dollar de revenu perçu par les provinces, le
gouvernement percevait 3,30 $; en 1993, il ne percevait plus que
1,20 $;
-
de même, pour chaque dollar dépensé par les provinces en biens et
services, le gouvernement fédéral dépensait 2,46 $ en 1960 et ne
dépensait plus que 0,67 $ en 1993, ce qui représente une baisse
de 76 % en 33 ans.
Ainsi nous avons assisté, au cours des quatre dernières décennies, à une
redistribution progressive et spectaculaire du pouvoir de taxer et de dépenser
du gouvernement fédéral vers les gouvernements provinciaux.
Comme vous pouvez le constater, le bilan que je dresse du fonctionnement de
notre fédération est largement positif. Si notre régime fédéral nous a
permis de relever les défis du passé, je suis convaincu qu’il s’agit
également du meilleur système pour nous aider à relever ceux qui se
présenteront à nous dans les prochaines années.
Pourquoi le fédéralisme nous aidera à relever les défis qui se
présentent à nous à l’aube du XXIe siècle
Les forces de notre système fédéral, sa souplesse, son dynamisme, sa
solidarité et sa capacité de respecter la diversité, nous ont bien servis
jusqu’à maintenant et elles continueront de le faire plus que jamais au cours
des prochaines années, si on leur en donne la chance.
Partout dans le monde, nous voyons des pays et des organismes supranationaux,
comme l’Union européenne, tenter d’établir un équilibre entre la
solidarité et l’autonomie. À cet égard, le fédéralisme canadien a
beaucoup à enseigner au reste du monde sur la façon d’équilibrer ces
principes, et il nous aidera à nous adapter aux nouveaux défis mondiaux qui
exigent plus que jamais cet équilibre.
La mondialisation de l’économie fait en sorte que de plus en plus de
décisions qui ont des répercussions importantes sur la vie des Canadiens se
prennent à l’échelon international. L’appartenance à un pays du G-7, la
participation à l’ALENA, au Commonwealth, à la Francophonie, à l’Organisation
des États américains et à l’Organisation de coopération économique
Asie-Pacifique représente un avantage considérable pour les Canadiens dans la
défense de leurs intérêts sur la scène internationale. Sans l’union
fédérale, nous perdrions plusieurs de ces atouts.
Par ailleurs, la libéralisation des échanges au niveau international
favorise une spécialisation des économies régionales. Le respect de la
diversité et l’autonomie régionale propres à la fédération canadienne
sauront également bien nous servir à ce chapitre.
Au plan social, plusieurs phénomènes relativement nouveaux contribuent à
transformer les défis que le Canada est appelé à relever. Le vieillissement
de la population, l’augmentation du nombre de familles monoparentales, la
précarisation de l’emploi, l’augmentation de la part de la population qui
dépend des programmes de sécurité du revenu : voilà des questions qui
préoccupent tous les Canadiens et qui nous obligent à revoir notre système de
protection sociale.
Encore une fois les principes de base de notre fédération, que sont la
solidarité et l’autonomie locale, s’avéreront des avantages précieux. D’une
part, la grande autonomie dont bénéficient les provinces en matière de
politique sociale les aidera à trouver des solutions innovatrices adaptées à
leurs besoins spécifiques. D’autre part, la solidarité canadienne permettra
d’assurer à tous, peu importe la région du pays où ils vivent, l’accès
à des services de niveau comparable.
En outre, le fédéralisme favorise l’émulation entre les provinces et la
dissémination des expériences fructueuses. Il s’agit là d’éléments
clés pour assurer la mise en place de services publics efficaces.
La société canadienne est de plus en plus bilingue et
multiculturelle :
-
entre 1981 et 1991, le nombre de personnes qui déclaraient avoir une
langue maternelle autre que l’anglais ou le français a
progressé de 22 %, alors que la taille de la population canadienne
augmentait d’à peine 13 % au cours de la même période;
-
par ailleurs, le nombre de personnes pouvant parler français n’a
jamais été aussi élevé : selon les données du recensement de
1991, 32 % de la population canadienne, soit près de 9 millions de
personnes, sont capables de s’exprimer en français;
-
au Québec, plus particulièrement, la situation du français a
continué de progresser. 93,5 % des personnes vivant au Québec
affirment parler le français couramment; il s’agit du taux de
francisation le plus élevé depuis le début de la Confédération.
Ces indicateurs sont le reflet du respect de la diversité propre à notre
fédération. C’est grâce à ce principe que nous pourrons continuer d’affirmer
la dualité linguistique et le caractère multiculturel de la société
canadienne. C’est en s’appuyant sur la diversité que nous pourrons faire
évoluer la fédération afin que les Canadiens de toutes les parties du pays s’y
sentent plus à l’aise et mieux reconnus.
Que faudra-t-il faire pour améliorer notre système fédéral?
Je suis convaincu que le système fédéral saura livrer la marchandise si
nous continuons de nous appuyer sur ce qui fait sa force : la solidarité
et la diversité. Au niveau pratique, nos efforts devront être consacrés à
trois tâches.
Premièrement, nous devons poursuivre nos efforts pour rendre notre
fédération plus efficace.
Il est possible de mieux clarifier les rôles et les responsabilités du
gouvernement fédéral et des provinces, notamment dans les domaines de
compétence partagée comme l’environnement et l’agriculture. Cette
clarification favorisera à la fois une meilleure imputabilité et une plus
grande efficacité.
Si nous devons chercher à minimiser les chevauchements inutiles, notre défi
consiste aussi à bien gérer les chevauchements qui sont inévitables.
Il faut s’assurer d’une part, qu’il existe une bonne complémentarité
dans les interventions des différents niveaux de gouvernement et d’autre
part, qu’il existe une collaboration productive entre les différents
gouvernements.
Deuxièmement, il faut chercher à rendre le fonctionnement de notre
fédération plus harmonieux.
Comme le gouvernement fédéral et les provinces partagent des champs d’intervention,
une bonne collaboration est essentielle. Dans ces domaines où les
chevauchements sont inévitables, l’action unilatérale n’est pas
souhaitable. Dans la plupart des cas elle risque de créer des conflits, des
dédoublements ainsi que des contradictions entre les politiques fédérales et
provinciales.
Pour qu’il y ait une bonne coordination des efforts fédéraux et
provinciaux, il est essentiel que nous travaillions en partenariat. Ceci
est vrai pour nous les élus, et ce l’est également pour vous de la fonction
publique. C’est en travaillant ensemble avec les provinces que nous
parviendrons à mieux servir la population, à rendre le fonctionnement de notre
fédération plus harmonieux et, ultimement, à renforcer l’unité du pays.
C’est pourquoi il m’apparaît essentiel qu’avant de voir le jour, toute
nouvelle politique ou tout nouveau programme fédéral tienne compte de la
dimension fédérale-provinciale et de la nécessité d’avoir une fédération
plus harmonieuse. Les décisions susceptibles d’avoir des répercussions sur
les opérations des gouvernements provinciaux devraient idéalement être prises
de concert avec les provinces. Je ne peux que vous encourager à faire de la
collaboration avec les provinces un de vos principaux critères d’excellence
en tant que cadres supérieurs de la fonction publique fédérale.
Enfin troisièmement, et j’en reviens à mon point de départ, nous
devons détruire les trop nombreux mythes qui circulent à propos de
notre fédération et de son fonctionnement. En tant que fonctionnaires
fédéraux vous avez un rôle clé à jouer pour redonner confiance à nos
concitoyens dans leurs institutions.
Vous avez la responsabilité, que vous partagez avec les membres du
gouvernement, de bien expliquer à la population canadienne ce que fait le
gouvernement du Canada. Comme fonctionnaires, votre responsabilité consiste à
expliquer clairement les programmes, services et activités dont vous avez la
charge et à faire en sorte que les faits à propos de ceux-ci soient rétablis
le cas échéant.
Pour pouvoir porter un jugement juste sur leur système de gouvernement et
sur leurs institutions, les Canadiens doivent disposer d’une information
équilibrée. Trop souvent au cours de la dernière décennie, on ne leur a
présenté qu’un seul côté de la médaille.
Notre fédération a certes des problèmes, comme tous les pays en ont. De
surcroît elle est menacée dans son unité. Alors, il est plus que temps de
souligner les réalisations formidables de la fédération au niveau des droits
démocratiques et individuels, de la liberté, de la solidarité sociale, de la
prospérité économique et du respect de la diversité.
Le Canada a des atouts considérables pour maintenir son rang privilégié au
sein des nations. Notre régime fédéral en est un incontestablement. Sachons
bien les utiliser et les améliorer.
Posons sur notre fédération un diagnostic juste afin de lui administrer les
bons remèdes.
L'allocution prononcée fait foi
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