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« MA PRAXIS DU FÉDÉALISME »
NOTES POUR UNE
ALLOCUTION
DEVANT L'INSTITUT DES RELATIONS
INTERGOUVERNEMENTALES
UNIVERSITÉ QUEEN'S
KINGSTON (ONTARIO)
LE 28 MAI 1998
Vous vous souvenez sans doute que, durant les années 1970, tout professeur,
pour être populaire auprès d'une certaine catégorie d'étudiants, devait non
seulement être marxiste mais aussi avoir une «praxis», c'est-à-dire mettre
ses idées en pratique en militant au sein d'un parti révolutionnaire.
C'est en souvenir de mes années d'étudiant,
face à certains de mes anciens professeurs aujourd'hui présents -- qui
cependant n'étaient pas particulièrement marxistes! -- que j'ai intitulé ce
discours : ma praxis du fédéralisme.
Je n'aurais pu trouver un meilleur auditoire pour
développer ce sujet. Pour avoir été membre de votre conseil consultatif
pendant deux ans, et pour avoir accumulé une dette intellectuelle envers
plusieurs d'entre vous, je sais à quel point vous avez à la fois pensé et
pratiqué le fédéralisme canadien à divers titres. Chacun d'entre vous aurait
une praxis intéressante à raconter.
Il y a déjà quelques années, mon père, Léon
Dion, m'a raconté l'histoire suivante. Après avoir exprimé son désaccord au
sujet d'une initiative de Jean Chrétien, alors ministre, celui-ci lui avait
répondu, empruntant la formule de George Bernard Shaw : «Those who cannot do,
teach!» Mon père, qui portait l'enseignement au pinacle, lui avait répliqué
: «Those who cannot teach, do!»
Cette histoire m'est revenue en mémoire au
moment de mon assermentation comme ministre le 25 janvier 1996, en observant les
deux hommes discuter, fort aimablement je dois dire, dans le salon du Gouverneur
général. Je me suis alors demandé si je parviendrais à mettre en pratique ce
que j'avais enseigné sur le fédéralisme canadien.
Autrement dit, je me suis demandé si je
parviendrais à donner tort au ministre Jean Chrétien en prouvant que «Those
who can teach can also do!» D'autant plus qu'ainsi, je donnerais raison au
Premier ministre Jean Chrétien d'avoir confié les relations
fédérales-provinciales à un universitaire sans aucune expérience politique
directe, à un moment de grande incertitude dans l'histoire canadienne.
Les relations fédérales-provinciales et
le débat sur l'unité canadienne
Qu'ai-je donc soutenu en tant qu'universitaire à
propos du fédéralisme canadien? Premièrement, que rien dans cette
fédération ne justifie la sécession; que les arguments avancés en faveur de
la sécession sont soit faibles, soit carrément erronés; que de dire aux
Québécois : «les souverainistes ont grandement raison aujourd'hui, le Canada
est inacceptable, mais donnez-nous la chance de le réformer en profondeur et
nous saurons le rendre acceptable demain» est une stratégie aberrante.
Deuxièmement, que le changement dans la
fédération doit être guidé par l'amélioration des services publics et non
par une liste de demandes traditionnelles. Pensez-vous que la Révolution
tranquille s'est faite à coups de demandes traditionnelles?
J'ai défendu ces idées à une époque de
véritable obsession constitutionnelle. Sans changement constitutionnel
important, affirmait-on, le Canada ne pourrait répondre aux aspirations des
Québécois, ou des Canadiens de l'Ouest, ni ne parviendrait à sortir de sa
crise financière. «L'allairisme» proposait de gonfler le gouvernement du
Québec de nouvelles responsabilités, non pour améliorer les politiques
publiques, mais pour donner des «gains» aux fédéralistes québécois, car
bien entendu tout rétrécissement du rôle fédéral était un «gain».
J'étais d'avis qu'on ne sauve pas un pays en
s'appuyant sur une telle logique de séparatisme intérieur. Surtout pas quand
le pays en question est déjà, sous plusieurs aspects, une fédération
décentralisée par rapport aux autres qui existent dans le monde. Les
transferts de pouvoirs ne peuvent calmer le séparatisme s'ils sont effectués
en fonction de cette seule visée. Chaque nouveau transfert conduirait les
Québécois à se retrancher toujours davantage sur leur territoire, à se
définir par un «nous» exclusif, à ne plus voir les autres Canadiens que de
loin en loin et à rejeter le gouvernement canadien et les institutions communes
canadiennes comme une menace à leur nation, un corps étranger.
Et, étant donné l'absence d'appui à un statut
particulier pour une province au Canada -- phénomène observé aussi dans les
autres fédérations comparables : États-Unis, Suisse, Belgique, Allemagne...
-- les mêmes concessions devraient être offertes aux autres provinces afin
d'éviter les jalousies régionales. Cette spirale de concessions pourrait
conduire à une forme de balkanisation. Mais si le gouvernement fédéral
refusait d'accorder aux autres provinces les mêmes pouvoirs qu'au Québec, il
risquerait de susciter un ressac profond, en provenance de l'Ouest mais aussi
des autres régions du pays, qui serait immanquablement interprété comme un
rejet des Québécois. Une fédération est condamnée à terme quand sa seule
logique de changement est de récompenser le chantage à la séparation.
J'ai soutenu que c'est l'identité, et non le
partage des pouvoirs, qui est à la source de notre problème d'unité. Les
Québécois francophones veulent avoir l'assurance que leur langue et leur
culture peuvent s'épanouir avec l'appui des autres Canadiens. Ils veulent
sentir que cette langue et cette culture sont considérées par les autres
Canadiens comme un apport important, et non comme un embarras. Ils veulent
l'assurance qu'ils peuvent être à la fois Québécois et Canadiens, et qu'ils
n'ont pas à choisir entre le Québec et le Canada.
Au cours de mes rencontres avec les citoyens de
mon comté et d'ailleurs au Québec, ma conviction s'est renforcée que l'enjeu
le plus fondamental est lié à l'identité et non au partage des pouvoirs.
Quand je demande à ceux et celles qui réclament plus de pouvoirs pour le
Québec de spécifier lesquels, ils sont bien souvent incapables de me
répondre.
Je me suis dit que si les défenseurs du
fédéralisme canadien n'expliquent pas à ces citoyens à quel point le Canada
est un principe d'entraide, et non une chicane constitutionnelle perpétuelle,
aucun réaménagement de pouvoirs ne pourra les rallier durablement à l'unité
canadienne.
Surtout pas des réaménagements mal conçus du
point de vue de la qualité des services publics et qui entraîneraient de
nouveaux inconvénients pour ces citoyens. Car alors, les chefs
indépendantistes auraient beau jeu de leur faire valoir que même avec la
meilleure des volontés du monde, le Canada ne peut fonctionner.
Voilà ce qu'il faut parvenir à faire :
démontrer que le Canada est un principe d'entraide, un pays où les Québécois
ont la possibilité d'exprimer leur culture et leur identité, tant pour
eux-mêmes que pour mieux aider les autres Canadiens tout en acceptant leur
aide. Autrement dit, il faut que tous réalisent à quel point cette entraide
canadienne existe en permanence et non pas seulement quand le verglas nous tombe
sur la tête.
Le Canada n'est pas un argument que l'on peut
utiliser seulement une semaine tous les quinze ans, en catastrophe, à
l'approche d'un vote référendaire. Il y a des valeurs universelles rattachées
à l'idéal canadien; il faut savoir les exprimer et montrer combien la
société québécoise en fait partie. Et en même temps qu'on exprime ces
valeurs, en même temps que l'on met en relief les raisons d'être fortement
attachés au Canada, on montre que briser cet idéal auquel beaucoup de gens
tiennent profondément, briser l'unité canadienne, serait une opération
délicate. Une telle opération nécessiterait que l'on prenne beaucoup de
précautions : une procédure mutuellement consentie plutôt qu'unilatérale,
claire plutôt que confuse, légale plutôt qu'anarchique.
Il n'y a donc pas de contradiction entre le
soi-disant plan A et le soi-disant plan B, mais la même mise en lumière de ce
qu'est le Canada.
Les relations fédérales-provinciales
mises en principes
Et l'amélioration de la fédération dans tout
ça? Si nous parvenons à rendre cette fédération plus harmonieuse et plus
efficace, cette amélioration de la capacité des gouvernements de travailler
ensemble aura des répercusssions positives sur l'image que les Canadiens se
font de leur pays. De la même façon que le redressement des finances publiques
et que la relance de l'économie ont accru leur confiance dans le Canada.
Vous savez aussi bien que moi que, mis à part
nous tous ici présents, la mécanique des relations fédérales-provinciales
intéresse peu de monde dans ce pays, désintérêt que l'on note d'ailleurs
dans les autres fédérations. Outre la possible exception -- même pas certaine
-- des ententes sur la main-d'oeuvre, il serait présomptueux d'affirmer que les
changements que nous avons effectués à cette fédération depuis deux ans ont
eu un effet positif immédiat sur l'opinion publique.
L'effet s'exerce plutôt a contrario : une
succession d'échecs dans les négociations avec les provinces aurait
certainement nui à l'appui à l'unité canadienne. Si les négociations
fédérales-provinciales portant sur le régime de pensions, sur l'harmonisation
environnementale, sur la reconduction du programme d'infrastructures, sur la
libéralisation du commerce intérieur, sur les modifications constitutionnelles
touchant certaines commissions scolaires, sur la prestation nationale pour
enfants avaient toutes échoué, ou engendré les mêmes divisions que l'entente
sur l'hépatite C, nul doute que l'unité canadienne serait plus fragile
aujourd'hui.
C'est un objet de grande frustration pour tous
les gouvernements que de constater à quel point les nombreux succès passent
presque inaperçus alors que les quelques échecs font la manchette. C'est comme
la déclaration de Calgary, qui a fait son chemin sans grand tapage, alors qu'il
aurait suffi qu'une seule province rate l'épreuve pour que cette histoire soit
commentée de façon négative tant et plus.
La question pour les spécialistes que vous êtes
est de savoir si les changements que nous avons apportés depuis deux ans et
demi, ainsi que ceux sur lesquels nous travaillons actuellement avec les
provinces, auront des effets bénéfiques à long terme sur l'efficacité de la
fédération. Aurons-nous de meilleures politiques sociales, de meilleures
politiques de santé, de meilleures politiques en matière d'environnement, un
marché intérieur plus dynamique, une main-d'oeuvre mieux formée? À travers
tous ces changements pragmatiques, aurons-nous tiré le meilleur potentiel du
gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux et amélioré la
synergie entre ces deux ordres de gouvernement?
Dans le dernier volume de State of the
Federation, certains d'entre vous ont porté un jugement plutôt positif sur la
tendance qui se dessine au sein de la fédération canadienne. Le directeur de
cet ouvrage, Harvey Lazar, voit émerger un nouvel équilibre prometteur,
marqué par une plus grande collaboration entre les gouvernements. De même,
Robert Howse observe «a new way of doing federalism» qui renforce le sentiment
de coexistence.
J'espère que ces professeurs ont raison et je
partage leur optimisme. La principale raison de mon optimisme est que tout en
travaillant à la pièce, au cas par cas, de façon pragmatique, nous sommes à
chaque fois guidés par des principes d'action solides, qu'il nous faut toujours
mieux respecter. En voici les principaux :
- La Constitution doit être respectée. Il faut
proscrire l'excuse trop facile qui veut que telle ou telle initiative
gouvernementale réponde à un besoin trop pressant pour se laisser arrêter par
des questions de «juridiction». Les empiètements de compétences créent une
confusion nuisible à la qualité des politiques publiques.
- La meilleure des coopérations doit être
établie là où elle est nécessaire. Et elle doit souvent l'être, tant les
compétences des gouvernements se touchent dans presque tous les secteurs
d'activité. J'avais l'habitude de dire que mes responsabilités m'amenaient à
épauler mes collègues dans tous les dossiers sauf l'armée. Mais depuis la
crise du verglas, qui a touché trois provinces, je dois même épauler le
ministre de la Défense nationale. Il est peu de politiques que le gouvernement
peut accomplir seul sans la collaboration active des provinces. Le gouvernement
fédéral aura beau négocier les plus belles ententes internationales en
matière d'environnement, celles-ci resteront lettre morte sans la coopération
des provinces. Et chacun sait qu'il n'y aura pas de politique nationale de soins
à domicile sans l'accord des provinces. Le gouvernement fédéral n'a tout
simplement pas la capacité d'agir seul dans ce secteur, ni dans la très grande
majorité des politiques sociales. C'est pourquoi le nouveau Conseil
ministériel sur la refonte de la politique sociale est une excellente
innovation. Par l'entremise du Conseil et de ses groupes de travail, les
gouvernements coordonnent leurs activités de façon plus efficace sur des
questions telles que la pauvreté chez les enfants et les programmes pour les
jeunes et les personnes handicapées.
- La capacité d'action des gouvernements doit
être préservée. Il ne faut pas que la recherche de la coopération nous
amène à créer une fédération où aucun gouvernement ne peut bouger sans
demander la permission aux dix autres -- sans compter les gouvernements
territoriaux et les représentants des Premières Nations. Les sphères d'action
autonome sont importantes dans notre fédération, il ne faut pas les réduire
inutilement et tomber dans ce que les Européens appellent le «joint decision
trap». Par exemple, l'Accord sur l'harmonisation environnementale, signé le 29
janvier 1998, engage les gouvernements fédéral et provinciaux à travailler
ensemble pour harmoniser leurs normes et leurs règlements, chacun conservant
toutefois le droit de faire ses propres lois s'il s'avérait impossible
d'arriver à un consensus. Cela signifie que les citoyens et les entreprises
seront habituellement soumis à un seul ensemble de normes, par exemple en ce
qui a trait aux émissions toxiques, et qu'ils n'auront à transiger qu'avec un
seul inspecteur. Un autre exemple est celui de l'entente, conclue le 20 février
dernier par les ministres responsables de l'industrie, qui permettra de
libéraliser davantage les marchés publics. Cette entente a été entérinée
par tous les ministres, sauf celui de la Colombie-Britannique. Plutôt que
d'attendre une unanimité actuellement hors de portée, les ministres ont
sagement décidé d'aller de l'avant en espérant que la Colombie-Britannique se
joindra plus tard.
- La fédération doit être flexible. La
recherche d'une action commune doit être conciliée avec la prise en compte de
la diversité du pays. Les provinces ont leurs caractéristiques propres, elles
se sont donnés des politiques qui diffèrent parfois. C'est ainsi que les
ententes sur la main-d'oeuvre permettent aux provinces de choisir entre une
formule de cogestion avec le gouvernement fédéral ou une plus large autonomie.
Et c'est ainsi que les fonds fédéraux consacrés à la nouvelle prestation
pour enfant dégagent une marge de manoeuvre budgétaire que les provinces sont
libres d'utiliser en fonction de leurs propres politiques de lutte à la
pauvreté des enfants et des familles. L'objectif est de concilier l'action
commune avec la capacité des provinces d'innover et d'établir entre elles une
saine émulation. Cela ne serait pas possible si le gouvernement fédéral
assortissait son aide de normes nationales tatillonnes et détaillées. Cette
flexibilité fédérale est plus requise que jamais en cette période de
globalisation de l'économie, où chaque province doit pouvoir déployer ses
stratégies face à son propre marché extérieur en expansion.
- La fédération doit être équitable. Le
Canada aura réussi à faire fondre en moins de cinq ans un déficit de 62
milliards de dollars pour l'ensemble des gouvernements. Il est extraordinaire
que ce tour de force ait pu être accompli sans qu'il y ait eu davantage de
frictions entre le gouvernement fédéral et les provinces, ainsi que de
jalousies entre les provinces. Cependant, les occasions de conflits ne seront
pas moins nombreuses maintenant que les surplus qui s'annoncent attisent les
convoitises. Le premier ministre de cette province est particulièrement actif
sur ce front en ce moment. Le gouvernement fédéral est conscient des
difficultés dans lesquelles se trouvent les provinces après toutes ces années
de compressions : 38 % des nouvelles initiatives de dépenses (i.e. dépenses
additionnelles ou compressions abandonnées) prévues dans le dernier budget
Martin leur sont directement attribuées.
- L'échange d'information est essentiel. Il faut
éviter l'unilatéralisme et les surprises. Toute nouvelle initiative qui
pourrait avoir un effet notable sur l'action des autres gouvernements doit leur
être annoncée à l'avance. L'échange d'information permet aussi aux
gouvernements de comparer leurs performances, d'évaluer leurs initiatives
respectives et d'établir entre eux la saine émulation dont je parlais plus
haut.
- Les contributions respectives des différents
gouvernements doivent être connues du public. Eh oui, la fameuse visibilité.
Il serait très mauvais que la visibilité soit le principal moteur de l'action.
Mais les citoyens ont le droit de savoir à quoi servent leurs gouvernements.
Ils doivent être en mesure d'évaluer la performance de chacun, c'est une
question de transparence. Les gouvernements, eux, accepteront plus facilement de
collaborer s'ils ont l'assurance que le mérite de leurs initiatives ne sera pas
attribué à d'autres qu'à eux-mêmes. Je puis vous assurer que la tâche du
ministre des Affaires intergouvernementales s'en trouverait grandement
facilitée si, autour de la table du Conseil des ministres, il pouvait garantir
à ses collègues que la coopération avec les provinces ne fera pas
disparaître le gouvernement du Canada aux yeux des Canadiens. Mes homologues
provinciaux me disent la même chose au sujet de leurs propres collègues. Par
exemple, si l'entente sur la nouvelle prestation nationale pour enfants a pu
être négociée avec succès, c'est en partie parce qu'elle garantissait à
chaque gouvernement l'attribution claire des mérites de son action et, du même
coup, son imputabilité auprès des citoyens.
Conclusion
Voilà les principaux principes qui nous guident.
Une question est de savoir s'il faut les officialiser sous forme de cadres
d'action ou de nouvelles structures, à l'image du Conseil ministériel sur la
refonte de la politique sociale. Mais l'important est que ces principes soient
respectés de façon à accroître la coopération entre les gouvernements et
aussi à mieux gérer leurs conflits. Car des conflits, il y en aura toujours,
immanquablement. Il faut cesser de voir en chacun d'eux la preuve que le pays ne
fonctionne pas.
Les conséquences des conflits ne sont d'ailleurs
pas toujours négatives. Un des avantages de la forme fédérative de
gouvernement est que les solutions se découvrent mieux quand les désaccords
paraissent au grand jour, entre partenaires constitutionnels, plutôt que dans
l'atmosphère raréfiée des grosses bureaucraties centralisées qui
alourdissent le fonctionnement des pays unitaires.
Les principes que je viens d'énoncer constituent
notre praxis des relations fédérales-provinciales. Une praxis qui, cependant,
n'a rien de révolutionnaire. Il n'y aura pas de «grand soir», pas de
ratification du gros package qui réglera tout. Plutôt, on assistera à une
avancée à la Jean Chrétien, étape par étape, solide et déterminée.
L'allocution prononcée fait foi
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