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«SOMMES-NOUS EN TRAIN DE SORTIR DE
NOTRE OBSESSION CONSTITUTIONNELLE?»

NOTES POUR UNE ALLOCUTION
DEVANT LES ÉTUDIANTS DE L'UNIVERSITÉ DE TORONTO

TORONTO, ONTARIO

LE 28 JANVIER 1999

Je suis un produit de la science politique canadienne. Tombé dedans étant petit, comme Obélix dans sa marmite de potion magique, je lui dois beaucoup et tire une grande fierté d’être un politologue canadien. Cela m’a notamment permis de côtoyer plusieurs collègues de l’Université de Toronto, au premier chef ce grand professeur qui vient de me présenter : Peter Russell.

Peter, qui a fait des travaux irremplaçables sur la Constitution canadienne, ne doit pas se sentir inquiet du titre de mon discours d’aujourd’hui : Sortons-nous de l’obsession constitutionnelle? Je ne veux pas le mettre au chômage!

Par obsession constitutionnelle, je ne vise pas la dévotion du constitutionnaliste envers son sujet. J’entends plutôt cette croyance fausse qui veut que l’existence d’un mouvement séparatiste fort au Canada est la preuve que la Constitution de ce pays ne fonctionne pas et qu’il doit donc la modifier de fond en comble s’il veut survivre.

Il me semble que cette croyance a été ébranlée ces dernières années. On s’en détache, tant dans le débat public que dans les travaux universitaires sur la société canadienne.

Permettez que je précise davantage les contours de l’obsession constitutionnelle avant que j’explique pourquoi il m’apparaît souhaitable qu’on en sorte.

Sortir de l’obsession constitutionnelle ne veut pas dire moins respecter la Constitution. Le respect de la Constitution est essentiel au bon fonctionnement de notre démocratie et de tout notre système politique. Le gouvernement du Canada respecte scrupuleusement la Constitution canadienne et entend continuer de le faire, quoi qu’en ait dit le premier ministre de ma province hier.

Prenons la question du pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence provinciaux. Ce pouvoir est reconnu par les tribunaux, suivant le principe qui veut que le partage des compétences constitutionnelles porte sur le pouvoir de légiférer et non sur le pouvoir de dépenser. Ainsi, ce jugement de la Cour suprême de 1989 : «Le pouvoir de dépenser du fédéral peut être exercé du moment que cela ne constitue pas essentiellement de la législation relative à un sujet de compétence provinciale.»

Ce pouvoir de dépenser ne date pas d’hier : la Commission Rowell-Sirois a calculé que les deux tiers des revenus des provinces provenaient de transferts fédéraux au moment de la Confédération. Aujourd’hui, le pouvoir fédéral de dépenser a un poids bien moindre, à l’image de la fédération décentralisée qu’est devenu le Canada. Il est d’ailleurs moins utilisé et assorti de moins de conditions que dans les autres grandes fédérations modernes.

Il est des constitutionnalistes au pays qui affirment que le pouvoir fédéral de dépenser a été reconnu par les tribunaux comme un moyen par lequel le gouvernement du Canada remplit sa responsabilité constitutionnelle envers le maintien de la paix, de l’ordre et du bon gouvernement.Sur cette base, ces experts nient au gouvernement fédéral le droit de priver les citoyens d’une pleine utilisation du pouvoir fédéral de dépenser, libre de tout véto provincial. Le gouvernement du Canada croit que ces experts font une interprétation inexacte de la Constitution et de la jurisprudence et que le gouvernement fédéral est tout à fait dans sont droit de rendre, comme il le fait depuis 1996, l’utilisation d’une certaine forme de son pouvoir de dépenser conditionnelle à l’appui d’une majorité de provinces. Mais vous voyez que l’accusation de non respect de la Constitution vient des deux côtés : des provincialistes comme des centralisateurs.

Donc, la fin de l’obsession constitutionnelle n’est pas synonyme d’irrespect envers la Constitution. Pas davantage ne signifie-t-elle le renoncement à toute réforme de la Constitution. Celle-ci est bien sûr perfectible. On y retrouverait une meilleure reconnaissance du Québec que ce serait là un ajout souhaitable, parce c’est vrai que la société québécoise a sa spécificité propre. Et on a proposé quantité d’autres changements constitutionnels tout à fait valables, encore que la plupart du temps, les questions ainsi visées se régleraient plus efficacement en dehors de la réforme constitutionnelle et de ses rigidités.

Mais c’est lorsque des suggestions de réformes constitutionnelles sont faites dans le seul but de calmer la menace séparatiste, indépendamment de leurs conséquences sur la qualité du service public, que l’on tombe dans une obsession constitutionnelle néfaste. Et c’est donc ça précisément l’obsession constitutionnelle : la réduction tant du débat sur l’unité nationale que du débat sur l’amélioration de la Constitution à «l’offre» qu’il faut supposément faire au Québec pour le garder dans le Canada.

Mais nous en sortons de cette obsession. Nous convenons de plus en plus que notre Constitution «fonctionne» même si elle est perfectible. La solution à nos problèmes politiques, économiques et sociaux ainsi que la promotion des valeurs auxquelles nous croyons n’exigent pas un chambardement constitutionnel. Nous voyons que le chantage à la séparation n’a jamais rien donné de positif aux Québécois comme aux autres Canadiens, et que c’est en décidant résolument de rester ensemble en toute confiance que nous serons mieux à même de répondre aux aspirations de chacun, y compris des Québécois.

Je voudrais examiner avec vous trois manifestations bénéfiques de cette prise de distance vis-à-vis de l’obsession constitutionnelle ainsi définie. Il me semble que, premièrement, nous comprenons mieux le phénomène sécessionniste qui existe au Canada, que deuxièmement nous parvenons mieux à distinguer ce phénomène des autres réalités canadiennes et que, troisièmement, nous envisageons de façon plus concrète et salutaire la question du partage des compétences et des pouvoirs des deux ordres de gouvernement.

La population québécoise est certainement la plus sondée au monde sur la question de l’appartenance nationale. De cet amoncellement de données, ce qui est le plus souvent cité est la distribution de l’opinion publique québécoise entre les quatre choix suivants: 1) le statu quo constitutionnel, 2) le fédéralisme renouvelé, 3) la souveraineté-association - maintenant souveraineté avec offre de partenariat - et 4) l’indépendance.

Comme l’on constate depuis longtemps que la grande majorité des Québécois - à peu près les deux tiers - choisissent les deux solutions présentées comme médianes - le fédéralisme renouvelé et la souveraineté-partenariat -, on a essayé d’inventer le modèle constitutionnel qui conviendrait à ce ventre mou de l’opinion québécoise. Politiciens, politologues, juristes et autres intervenants ont consacré à cette entreprise intellectuelle une énergie peu commune qui, dans certains cas, a tourné, comme je l’ai dit plus haut, à l’obsession.

Or, le problème, avec ce raisonnement, c’est que le véritable enjeu, celui de la sécession, se trouve tout à fait occulté. Cette notion vague qu’est la «souveraineté-partenariat» y apparaît comme une solutions modérée, voisine de cette autre nébuleuse qu’est le ‘fédéralisme renouvelé’. Nous voyons mieux maintenant que ce n’est pas vrai que le fédéralisme renouvelé et la souveraineté-partenariat sont des notions voisines. Entre les deux, il y a un gouffre, celui de la sécession. En fait, les notions de statu quo constitutionnel et de fédéralisme renouvelé, d’une part, et celles de souveraineté-partenariat et d’indépendance, d’autre part, forment deux paires séparées par la cassure de la sécession.

Les Québécois ne sont pas devant un éventail de solutions bien étalées. L’éventail est déchiré par ce choix fondamental qui est de faire ou de ne pas faire sécession. Comme le dit souvent le Premier ministre Jean Chrétien, la sécession c’est comme être enceinte: ou on l’est ou on ne l’est pas. Ou on fait sécession, ou on ne la fait pas. Ou on reste dans le Canada, ou on sort du Canada pour faire du Québec un État indépendant.

Si on reste dans le Canada, on participe à l’évolution de ce pays, l’un des plus prospères, modérés et tolérants qui soit, l’une des fédérations les plus décentralisées, en changement constant, malgré les contraintes de la voie constitutionnelle. Si on fait du Québec un pays indépendant, on peut essayer d’établir des alliances et des aménagements avec les pays voisins, sans connaître à l’avance les résultats de cette entreprise incertaine. Mais le choix fondamental demeure celui du pays dont on parle.

Vous connaissez les nombreux sondages qui montrent que de 20 à 35% des électeurs du OUI au référendum de 1995 croyaient qu’un Québec souverain ferait toujours partie du Canada. Cette confusion se dissipera si le débat public continue dans la direction actuelle qui est celle d’une clarification de l’enjeu sécessionniste.

Vous vous rappelez du principal argument référendaire de M. Bouchard, celui de la fin de la chicane. Après un OUI, il n’y aurait plus de souverainistes et de fédéralistes promettait-il, que des Québécois plus solidaires que jamais. Il est beaucoup plus difficile aujourd’hui de souscrire à cette théorie de la fin de la chicane. On voit plus clairement que le plus sûr moyen de diviser les Québécois entre eux est de les plonger dans une tentative de sécession sur la base d’une question confuse, d’une majorité incertaine et sans cadre légal.

On m’objectera que je dis cela parce que je suis un politicien fédéraliste. Pourtant, je pense sincèrement qu’indépendantiste, j’accueillerais avec la même satisfaction la clarification de l’enjeu sécessionniste. Je dirais que la procédure confuse de M. Parizeau comportait des risques énormes de dérapage et que, pour changer le Québec de province canadienne en État indépendant, il faut une question claire et une majorité claire sur la sécession, suivie d’une négociation faite dans le respect du droit. Nous n’aurions pas eu besoin de la Cour suprême pour comprendre cela si, quelles que soient nos allégeances, nous avions fait nos devoirs sur le phénomène sécessionniste.

Il n’est jamais trop tard pour bien faire cependant. On observe en ce moment l’éclosion d’excellents travaux de chercheurs canadiens, notamment des politologues, sur la conciliation difficile entre la sécession et la démocratie, y compris le sort des minorités. Après les travaux pionniers comme ceux de Jean-Pierre Derriennic et de Robert Young, je note la sortie récente du collectif paru sous la direction de Margaret Moore (National Self-Determination and Secession). Le phénomène sécessionniste y est abordé sous plusieurs angles théoriques, qui ne sont pas sans rappeler le débat public autour du récent avis de la Cour suprême sur la sécession unilatérale.

L’obsession constitutionnelle conduit à inclure dans l’enjeu sécessionniste toutes sortes de considérations qui n’ont rien à y faire. Nous avons un seul problème de cet ordre au Canada, et un seul c’est bien suffisant : le séparatisme québécois.

Par ailleurs, nous avons aussi d’autres problèmes graves à résoudre : la pauvreté, le fardeau fiscal, les inégalités de toutes sortes, etc. Mais ces problèmes, nous les partageons avec d’autres pays qui, eux, n’ont pas de problème d’unité nationale comparable au nôtre pour la simple raison qu’ils n’ont pas de séparatisme.

Par exemple, affirmer que l’amélioration de la condition des Autochtones n’est pas un enjeu qui met en cause l’existence même de notre pays, ce n’est aucunement diminuer le caractère crucial et hautement prioritaire de cet enjeu. C’est simplement constater que les Autochtones ne veulent pas se séparer.

Mais l’obsession constitutionnelle, là encore, amène à tout confondre. La solution, nous dit-elle, réside dans une offre de changements constitutionnels faite au Québec, à coups de transferts de pouvoirs et de reconnaissance symbolique. Mais encore faut-il que cette offre soit acceptable aux autres Canadiens. Cela aiderait si elle comportait quelque chose pour eux aussi. Du coup, toutes les revendications le moindrement importantes se transforment en questions d’unité nationale. L’unité canadienne devient une boîte de pandore.

Alors on improvise carrément des solutions. Puisqu’on «offre» quelque chose au Québec, que va-t-on «offrir» à l’Ouest? Pourquoi pas un Sénat? Cette réforme essentielle que serait celle de notre Sénat, plutôt que d’être envisagée comme elle devrait l’être du strict point de vue de l’efficacité du Parlement, devient une monnaie d’échange symbolique: si le Québec a sa société distincte ou unique, l’Ouest doit avoir son Sénat triple E.

La province qui revendique le plus un Sénat triple E, c’est l’Alberta . Notre collègue Ted Morton du département de science politique de l’Université de Calgary s’est même fait élire «sénateur en attente» à force de réclamer le Sénat triple E. Mais voilà qu’après avoir présenté pendant des années le modèle triple E comme étant le modèle pour une réforme du Sénat, le professeur Morton vient de déclarer publiquement qu’un Sénat égal serait désavantageux pour l’Alberta car il accorderait un poids démesuré aux provinces plus petites et plus pauvres. Si le débat sur la réforme du Sénat avait été motivé par un véritable désir d’amélioration et non par le besoin de recevoir quelque chose en échange d’une concession accordée au Québec, nous aurions pu avoir un débat éclairé sur cette question plus tôt.

Les modifications constitutionnelles ne doivent surtout pas être des monnaies d’échange. Chaque proposition doit être considérée à son mérite, selon le bénéfice qu’en tire la population.

La Constitution est la loi fondamentale du pays. Elle renvoie à l’essentiel de la vie en société : des droits individuels jusqu’à la légitimité politique. Mais l’obsession constitutionnelle a une approche beaucoup plus réductrice. Elle tend à limiter le débat constitutionnel à la stricte question des pouvoirs des gouvernements, et elle envisage cette question des pouvoirs en fonction de ‘l’offre’ qu’il faudrait supposément faire au Québec pour le garder dans le Canada.

Or, on voit de mieux en mieux que la valeur qu’il convient de mettre au centre de cette réflexion sur le partage des compétences est la qualité du service à la population. Et on réalise aussi que ce partage des responsabilités publiques ne doit pas être envisagé comme une érection de cloisons étanches, une bataille de carrés de sable. Nous voyons que l’un des avantages d’une fédération moderne est d’obliger les gouvernements à toujours inventer de nouvelles façons de coopérer dans l’interdépendance.

La répartition des pouvoirs entre nos deux ordres de gouvernement doit évoluer constamment de façon à en donner aux contribuables canadiens toujours plus pour leur argent. Pour cela il faut certes tenir compte de la spécificité de chaque province et de la dimension culturelle et linguistique, mais toujours dans le but, il me semble, d’offrir le meilleur service public possible aux citoyens, où qu’ils vivent au Canada.

Dans la perspective de l’obsession constitutionnelle, la qualité des politiques publiques n’est pas une préoccupation, elle disparaît comme enjeu pour laisser toute la place à la seule préoccupation de donner des «gains» aux fédéralistes québécois au moyen d’une décentralisation accrue des pouvoirs. On a pu dans le passé assister à des colloques, lire de longs traités sur le partage des pouvoirs, sans que la qualité du service au public ne soit mentionnée une seule fois.

Je doute que cette activité intellectuelle ait eu un impact positif sur l’amélioration des politiques publiques. Je ne crois pas non plus qu’elle nous ait aidés à connaître de quoi se nourrit vraiment le mouvement indépendantiste.

Nous voyons mieux maintenant que c’était une erreur de penser que c’est en gonflant le gouvernement du Québec de nouvelles responsabilités que l’on calmera les ardeurs indépendantistes. On ne renforce pas un pays en s’appuyant sur une telle logique de séparatisme intérieur. Surtout pas quand le pays en question est déjà, sous plusieurs aspects, une fédération décentralisée par rapport aux autres qui existent dans le monde. Les transferts de pouvoirs ne peuvent calmer le séparatisme s’ils sont effectués en fonction de cette seule visée. Chaque nouveau transfert conduirait les Québécois à se retrancher toujours davantage sur leur territoire, à se définir par un ‘nous’ exclusif, à ne plus voir les autres Canadiens que de loin en loin et à rejeter le gouvernement canadien et les institutions communes canadiennes comme une menace à leur nation, un corps étranger.

Les chefs indépendantistes eux-mêmes se sont chargés de l’expliquer lors de la dernière campagne électorale. Ils ont bien averti que chaque concession en terme de transferts de pouvoirs serait accueillie comme une avancée vers l’indépendance.

Je puis vous assurer que le gouvernement du Canada, lui, envisage ses relations avec les gouvernements provinciaux du strict point de vue de la qualité du service à la population. Toutes nos initiatives récentes ont visé cette seule fin, qu’il s’agisse par exemple, des ententes sur la main-d’oeuvre, de l’harmonisation environnementale, ou des modifications constitutionnelles touchant les commissions scolaires québécoises et terre-neuviennes. De même, dans les présentes négociations sur l’union sociale avec les gouvernement provinciaux et territoriaux, nous sommes à la recherche de l’entente-cadre la plus susceptible d’améliorer nos politiques sociales et de santé. Les résultats qui en ressortiront seront bénéfiques pour les Canadiens et par cela même renforceront chez les Québécois et les autres Canadiens le goût de rester ensemble.

Non au séparatisme intérieur, oui à l’entraide des gouvernements dans le respect de leurs compétences respectives. C’est d’ailleurs ce que nous demande la majorité des Canadiens, y compris des Québécois, sondage après sondage.

L’obsession constitutionnelle, cette croyance qui veut que le Canada ne pourra survivre que s’il réécrit sa Constitution, occulte le véritable enjeu, celui de la sécession et de la cassure qu’elle représente. Elle ouvre une boîte de pandore d’où jaillissent toutes sortes de surenchères symboliques. Elle conduit à envisager la question du partage des pouvoirs selon une logique de séparatisme intérieur plutôt que du point de vue de l’intérêt des citoyens.

Heureusement, nous sommes en train de sortir de l’obsession constitutionnelle. Nous en sortons sans doute en partie pour des raisons négatives: Meech et Charlottetown ont échoué et n’ont pas été des expériences constructives et le gouvernement du Québec actuel n’est aucunement intéressé à s’engager dans une ronde constitutionnelle. Mais nous nous éloignons de l’obsession constitutionnelle aussi parce que nous sommes en train de procéder à un changement de perspective des plus positifs.

Au lieu de voir dans l’existence d’un mouvement séparatiste fort au Québec la preuve que le Canada ne marchera qu’au prix d’un bouleversement constitutionnel, nous convenons de plus en plus que le Canada, avec ou sans changement constitutionnel, fonctionne admirablement à l’échelle de cette planète, et que nous l’améliorerons d’autant mieux que nous déciderons résolument de rester ensemble.

Nous l’améliorerons en suivant des voies qui ne mènent pas forcément à des réformes constitutionnelles. Sans bouleverser la Constitution, les gouvernements ont assaini leurs finances publiques ces dernières années et inventé des façons nouvelles de mieux travailler ensemble au service des Canadiens. Ils parviennent à réduire les barrières commerciales entre les provinces, sans changer un mot à la Constitution. Le nouveau Conseil ministériel sur la refonte de la politique sociale permet aux gouvernements de mieux promouvoir ensemble le mieux-être des enfants et d’aider les jeunes et les autres citoyens à développer leurs aptitudes sociales. Il a été créé sans amendement constitutionnel. Les progrès qui résulteront de tous ces efforts, et de bien d’autres, dureront longtemps.

Voilà ce que je tenais à dire aujourd’hui, devant un public universitaire, trois ans et trois jours après avoir quitté l’université pour la politique, en espérant qu’étudiants comme professeurs trouveront une certaine validité dans ces propos d’un homme politique qui est tout sauf neutre dans cette affaire.

L'allocution prononcée fait foi.