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« Les relations intergouvernementales à l'ère
des surplus fédéraux »
Notes pour une allocution
de l’honorable Stéphane Dion
Président du Conseil privé et
ministre des Affaires intergouvernementales
devant le Toronto Board of Trade
Toronto (Ontario)
le 6 décembre 2002
L'allocution prononcée fait foi
Les choses vont bien au Canada en ce début de décennie. Notre économie a
échappé au ralentissement économique qui frappe les autres pays
industrialisés, l'unité du pays est solidifiée... et notre gouvernement
fédéral n'accumule plus les déficits. Il dégage même des surplus depuis
maintenant cinq années.
Et, depuis cinq ans, notre Premier ministre, le très honorable Jean
Chrétien, qui a, comme vous le savez, une longue expérience de la vie
politique, répète cet avertissement aux membres de son Cabinet et de son
caucus : gouverner en période de surplus se révélera au moins aussi
difficile qu'à l'époque des déficits.
L'existence d'un surplus fait saliver tout le monde. Chacun veut sa part au
point parfois d'oublier toute la discipline dont on a dû faire preuve pour
sortir de l'ornière des déficits. Comme le Premier ministre l'a déclaré,
dans un discours qu'il a prononcé le 30 août dernier, à Saint-Gall, en
Suisse, à l'occasion de la Conférence internationale sur le fédéralisme :
« Il semblerait, au Canada du moins, qu'il soit aussi difficile, sinon
plus, de gérer des surplus que de gérer un déficit. La détermination et la
discipline dont tous les gouvernements font preuve pour remettre de l'ordre dans
nos finances a fait place, dans une certaine mesure et dans certains esprits, à
des attentes accrues, et à la perception que le gouvernement fédéral engrange
les surplus à l'infini. »
Au sein d'une fédération, il est normal qu'une situation de surplus
budgétaire crée ce type de tension. On ne s'étonnera donc pas que nos
gouvernements provinciaux et territoriaux exercent des pressions pour que le
gouvernement fédéral leur transfère davantage d'argent puisque sa situation
financière paraît meilleure que la leur. Je trouve cela tout à fait
compréhensible et le gouvernement du Canada s'est d'ailleurs engagé à appuyer
ses partenaires de la fédération du mieux qu'il le peut dans les circonstances.
Il entend notamment renforcer son partenariat avec les provinces et territoires
dans le domaine de la santé, l'une des grandes priorités des Canadiens. Mais
il veut aussi les appuyer dans tous les autres domaines où ils l'interpellent :
les infrastructures, l'agriculture, les enjeux urbains, l'environnement, les
politiques sociales, l'aide au secteur du bois d'œuvre, etc.
Par-delà les tensions inévitables, je voudrais amicalement suggérer à mes
homologues provinciaux et territoriaux trois principes dont le respect pourrait
faire en sorte que les relations intergouvernementales servent au mieux
l'intérêt public en cette ère de surplus fédéraux. Je remercie le Toronto
Board of Trade de me donner l'occasion de les exposer alors même que nos
gouvernements entreprennent des discussions qui vont les mener à la rencontre
des premiers ministres au début de l'année 2003.
Premier principe : tous les gouvernements doivent inviter les
Canadiens à ne jamais relâcher la discipline budgétaire
Je comprends très bien les gouvernements des provinces et des territoires de
considérer avec envie le surplus du gouvernement fédéral alors même qu'ils
luttent pour maintenir l'équilibre budgétaire.
Cependant, ils ne doivent pas donner l'impression aux Canadiens que « le
gouvernement fédéral engrange les surplus à l'infini »1,
pour reprendre l'expression du Premier ministre Chrétien. Le gouvernement du
Canada ne nage pas dans l'argent. Il faut garder en tête que la dette
fédérale de 536 milliards de dollars est plus de deux fois supérieure à
celle des provinces. Le surplus du gouvernement du Canada, qui se chiffre à
8,9 milliards de dollars pour la dernière année budgétaire complétée,
peut paraître important, mais il fondrait comme neige au soleil si nous
relâchions notre prudence budgétaire.
Nous n'aurions pas dégagé un tel surplus si le Canada avait connu le
ralentissement économique que lui annonçaient les économistes du secteur
privé au moment du dernier budget fédéral en décembre 2001. Alors qu'ils
entrevoyaient une croissance du PIB de 1,1 % pour le Canada en 2002,
celle-ci sera de 3,5 % selon le Fonds monétaire international (FMI).
Cette performance inattendue de l'économie canadienne est tout à fait
exceptionnelle dans les circonstances. La croissance ne sera que de 1,4 %
en moyenne pour les pays du G7, toujours selon le FMI.
Les effets de balancier en matière budgétaire sont considérables et
commandent la plus grande prudence. Regardons la situation dans d'autres pays.
Le gouvernement fédéral américain prévoyait, lors du dépôt du budget de
2001-2002, un surplus de 230 milliards de dollars US; les plus
récentes prévisions font plutôt état d'un déficit de 165 milliards de
dollars US. En Europe, les gouvernements de la France, de l'Italie, de
l'Allemagne et du Portugal ont des problèmes importants de trésorerie.
Le Canada est une économie ouverte, après tout. Si les économies des
États-Unis, de l'Europe et du Japon croissaient à un rythme aussi
impressionnant que la nôtre au lieu de montrer des signes de faiblesse, si les
gouvernements de ces pays dégageaient des surplus comparables au nôtre au lieu
de renouer avec des déficits importants, il est certain que notre ministre des
Finances, l'honorable John Manley, envisagerait le prochain exercice budgétaire
avec un optimisme accru. Mais, dans les circonstances, tous, y compris ses
homologues provinciaux et territoriaux, devraient le féliciter de sa prudence.
Car les ministres des finances des provinces et des territoires savent bien
que ce n'est pas surtout par des transferts d'argent que le gouvernement
fédéral peut leur être utile. Avant tout, le gouvernement fédéral les
appuie en contribuant à mettre en place les conditions d'une économie saine
dont la croissance remplit les coffres des gouvernements provinciaux et
territoriaux mieux que ne pourront jamais le faire les transferts fédéraux.
Or, le bilan économique non seulement du gouvernement Chrétien, mais de
l'ensemble de la fédération, est impressionnant. Dans un rapport tout récent,
le Fonds monétaire international qualifie d'« exceptionnelle »
la performance macroéconomique du Canada depuis le milieu des années 1990 et
estime qu'elle est « largement tributaire d'un cadre stratégique sain
et de son adroite mise en oeuvre ».2
Si le Canada a pu échapper au ralentissement économique en ce début de
décennie, c'est pour une bonne part parce que la Banque du Canada a pu baisser
ses taux d'intérêt au bon moment. Elle a pu le faire notamment parce que les
finances publiques, autant fédérales que provinciales, étaient plus saines
qu'il y a dix ou vingt ans.
En somme, il est normal que nos gouvernements discutent ferme du meilleur
usage possible des surplus fédéraux. Mais ils ne doivent pas perdre une seule
occasion de faire valoir aux Canadiens que ces surplus constituent en soi une
excellente nouvelle, fruit d'un redressement économique que les Canadiens ont
trop difficilement obtenu pour qu'on le tienne pour acquis.
Deuxième principe : tous les gouvernements doivent assumer leurs
propres responsabilités
J'accepte volontiers que les gouvernements provinciaux et territoriaux
rappellent que le gouvernement du Canada a des responsabilités envers
l'ensemble de la fédération et non pas seulement envers lui-même. L'une des
responsabilités du gouvernement fédéral est d'appuyer ses partenaires. Les
transferts en espèces du gouvernement fédéral vers les provinces et les
territoires sont l'une des formes que prend cet appui.
Les transferts fédéraux comportent deux avantages dans une fédération. Le
premier est d'aider les provinces et les territoires à mieux orienter leurs
activités vers l'atteinte d'objectifs nationaux. Par exemple, la Loi
canadienne sur la santé vise à faire en sorte qu'au Canada l'accès aux
soins de santé ne soit pas fonction de l'épaisseur du porte-monnaie du
patient. Les transferts fédéraux contribuent à l'atteinte de cet objectif
national.
Deuxièmement, les transferts fédéraux permettent aux provinces moins
riches que la moyenne d'offrir des services sensiblement comparables à ceux des
autres provinces. C'est la raison d'être de la péréquation. Même quand le
transfert est redistribué à toutes les provinces au prorata de leur
population, il conserve un effet de redistribution de la richesse puisque les
provinces moins riches sont appuyées au-delà de leur capacité fiscale.
Cependant, il y a toujours le risque que les transferts fédéraux aient pour
effet négatif de déresponsabiliser les gouvernements qui les reçoivent.
Ceux-ci, plutôt que de gérer prudemment leur budget, peuvent se laisser aller
à un certain laxisme en comptant sur la manne fédérale.
De ce point de vue, le thème du soi-disant déséquilibre fiscal, que les
provinces ont endossé ces dernières années, m'apparaît très contestable. Le
slogan qu'elles accolent à ce thème – « l'argent est à Ottawa, les
besoins sont dans les provinces » – est carrément déresponsabilisant.
Il ne rend pas justice aux provinces en les faisant paraître comme des
gouvernements impuissants. Elles méritent mieux que cette image dépréciative
qu'elles donnent d'elles-mêmes. Comme le rappelait l'OCDE dans une étude
récente3, il serait difficile de trouver des
entités fédérées plus autonomes et responsables de leur budget que ne le
sont nos provinces.
Dans une fédération, il ne peut y avoir de déséquilibre au détriment
d'un ordre de gouvernement quand celui-ci a accès à toutes les sources de
revenus et dispose même d'un monopole sur des sources importantes telles les
redevances sur les ressources naturelles (et le Canada est riche en ressources
naturelles) et les loteries. Le maire de Toronto, M. Mel Lastman, peut se
trouver éventuellement en situation de déséquilibre fiscal, en ce que les
sources de revenus de la ville de Toronto seraient trop limitées par rapport à
ses obligations. Cela ne peut pas être le cas du premier ministre Ernie Eves
car son gouvernement a accès à toutes les sources de revenus.
Chaque gouvernement doit assumer ses responsabilités pour qu'une
fédération fonctionne de façon optimale. Les gouvernements provinciaux ont
choisi de réduire leurs impôts ces dernières années. Ils doivent en assumer
la responsabilité. Alors que les transferts fédéraux aux provinces ont été
restaurés à leur niveau de 1995, les baisses d'impôt des provinces leur
occasionnent un manque à gagner de plus de 22 milliards de dollars. Le
gouvernement du Canada ne leur reproche pas ces réductions d'impôt pas plus
qu'il ne leur recommande de les augmenter. Il dit simplement que le fait que les
provinces réduisent leurs impôts est l'une des preuves de l'inexistence d'un
déséquilibre fiscal.
Comme l'a dit le Premier ministre dans son discours de Saint-Gall :
« Il est illogique pour un gouvernement de choisir de réduire les
impôts, puis de prétendre qu'il ne dispose pas des ressources nécessaires
pour effectuer de nouveaux investissements. »
Votre gouvernement provincial a été particulièrement zélé en matière de
baisse d'impôt. Encore une fois, je ne lui reproche pas ce zèle. Je dis
simplement qu'il doit en assumer les retombées, bonnes ou mauvaises. À lui
seul, il a procédé à 57 % des baisses d'impôt provinciales depuis 1995,
ce qui représente un manque à gagner de 13 milliards de dollars par
rapport aux recettes qu'il aurait perçues, n'eût été des baisses d'impôt.
Les transferts fédéraux en espèces au gouvernement de l'Ontario ont pour leur
part augmenté de 549 millions de dollars pendant la même période. Ces
réductions d'impôt de 13 milliards de dollars ont-elles été profitables
aux Ontariens ou leur ont-elles valu une baisse indue de la qualité des
services dispensés par la province dans les domaines de la santé, de
l'environnement, de l'éducation? Les électeurs ontariens répondront aux
prochaines élections provinciales.
Dans ma province, le gouvernement provincial prélève un impôt sur le
revenu des particuliers et des taxes d'affaires 40 % plus élevés
qu'ailleurs au pays, alors qu'il se classe à l'avant-dernier rang des provinces
pour les dépenses en santé par habitant. Les Québécois en ont-ils pour leur
argent? À eux de répondre aux prochaines élections provinciales.
Il appartient aux gouvernements provinciaux d'assumer la responsabilité de
leurs propres bilans. Le slogan du déséquilibre fiscal ne saurait leur servir
d'échappatoire. Ce slogan n'est qu'une autre façon de répéter à propos de
tout et de rien : « c'est la faute du fédéral. »
Dans le prochain budget fédéral, le gouvernement du Canada augmentera ses
transferts aux provinces car telle est l'une de ses responsabilités. Il est
normal que les provinces le lui rappellent avec toute la fermeté voulue. Mais
convenons que les provinces doivent, elles aussi, assumer leurs propres
responsabilités.
Troisième principe : tous les gouvernements doivent veiller à ce
que le ton de leurs débats fasse honneur aux Canadiens
Je me rappellerai toujours que le principal argument brandi au référendum
de 1995 par ce redoutable tribun qu'était Lucien Bouchard était que la
sécession du Québec entraînerait « la fin de la chicane ». Le
Canada apparaissait aux yeux d'un trop grand nombre de Québécois comme une
chicane perpétuelle.
Aujourd'hui, le mouvement sécessionniste connaît une forte baisse au
Québec. Mais le sentiment que notre fédération est trop chicanière est
encore très présent, au Québec comme ailleurs au pays.
Pourtant, les tensions et les désaccords se produisent dans toutes les
fédérations du monde. La fédération du nirvana n'existe pas. Il est normal
que notre gouvernement fédéral et ceux de nos provinces et territoires aient
des désaccords. On ne doit pas s'attendre à ce qu'ils s'entendent d'emblée
sur tout. L'important est que de cette tension inhérente au fédéralisme se
dégage une synergie bénéfique pour les Canadiens.
Nous devons cesser de dramatiser continuellement ces désaccords normaux. Que
le premier ministre Bernard Landry brandisse le soi-disant déséquilibre fiscal
comme un argument pour justifier la sécession est déjà suffisamment aberrant
en soi : même d'un point de vue sécessionniste, on devrait convenir que
les pays ne se brisent pas pour cause de surplus budgétaire! Mais quand le
ministre de l'environnement de l'Alberta, M. Lorne Taylor, qui, lui, croit dans
le Canada, suggère que la ratification du Protocole de Kyoto pourrait le
conduire au séparatisme4, cela dépasse
l'entendement. Quoi qu'on pense de l'opportunité pour le Canada de ratifier
Kyoto, on doit convenir que cela n'a rien à voir avec l'attachement à notre
pays. Le Canada est certainement le seul pays au monde où la ratification d'un
accord international comme celui de Kyoto peut donner lieu à une remise en
cause de l'unité nationale.
En soi, ce n'est pas le séparatisme qui m'inquiète. Je sais bien que cette
idéologie est marginale dans neuf provinces et trois territoires et devient de
plus en plus minoritaire au Québec. Les questions de sondage5
qui ont pu donner l'impression contraire en Alberta étaient confuses (je m'y
connais en questions confuses sur le séparatisme!). J'ai bien noté que le
ministre Taylor a pris ses distances face à son propos et que le premier
ministre Ralph Klein et les autres membres de son Cabinet ont réitéré leur
attachement inconditionnel au Canada. Non, ce qui m'inquiète, c'est l'effet
délétère que ce genre de discours peut avoir sur la qualité du débat public
au Canada ainsi que sur l'image que les Canadiens se font de leur pays.
Reprenons encore l'exemple du débat sur Kyoto. On ne devrait pas induire
d'équivalence entre un appui pour Kyoto et un sentiment anti-albertain. Même
le leader de l'opposition à la Chambre des communes, M. Stephen Harper, a fait
ce genre de lien injuste : « Ils essaient de le [Protocole de
Kyoto] vendre en se fondant sur un sentiment anti-albertain »6
[traduction], a-t-il dit à propos du gouvernement du Canada. Je ne connais
aucun de mes collègues à la Chambre des communes, peu importe le parti, qui
soit anti-Alberta. Par contre, je sais qu'il y a quantité d'Albertains
attachés à leur province qui sont pro-Kyoto, y compris 58 scientifiques de
différentes universités de l'Alberta qui ont cosigné une lettre dans laquelle
ils font valoir au premier ministre Klein les mérites de ce protocole7.
Nos gouvernements s'engagent dans une autre discussion difficile : le
renforcement de leur partenariat en matière de santé à la suite de la
publication du rapport de la Commission Romanow8
et des nombreux rapports provinciaux sur le même sujet. J'espère que ces
discussions seront exemptes de tout dérapage et empreintes de respect mutuel.
Elles ont malheureusement mal commencé avec la publicité négative des
provinces à la télévision et dans les journaux.
Aujourd'hui, ma critique porte non pas sur le contenu du message des
provinces, mais sur le véhicule choisi. Je ne reprocherai pas aux provinces de
prétendre que la contribution fédérale au financement de la santé n'est que
de 14 %, bien que cette arithmétique soit inexacte. Je dirai plutôt que
leur offensive télévisée n'est pas constructive du point de vue de la bonne
marche de la fédération. Il n'est pas acceptable que, dans une fédération,
un ordre de gouvernement attaque son partenaire constitutionnel par de la
publicité négative. Les contribuables canadiens ne seront guère
impressionnés par ce gaspillage de leur argent. Jusqu'à présent, seulement
deux politiciens canadiens ont régulièrement utilisé la publicité négative
comme arme politique : Mike Harris et Lucien Bouchard. Cela ne leur a rien
donné : sans faire de lien de cause à effet trop simpliste, je note que
les deux ne sont plus en politique.
Imaginez le cercle vicieux si le gouvernement du Canada imitait les
provinces. Si la publicité négative devait devenir un façon courante de mener
les relations intergouvernementales, l'image de tous les gouvernements serait
ternie aux yeux des Canadiens. Il n'y a rien de bon à attendre de cette
pratique.
Je suis heureux que ce gouvernement auquel j'appartiens n'ait, jusqu'à
présent, pas répliqué aux provinces par sa propre publicité négative. Je
préfère que sa publicité porte sur des questions d'intérêt public comme la
lutte contre le tabagisme ou la promotion de l'activité physique.
Je peux vous assurer que le procédé médiatique par lequel les provinces
ont cherché à répandre leur version des faits n'influencera en rien le
gouvernement du Canada. Sa volonté de parvenir à un partenariat optimal avec
les provinces afin d'offrir aux Canadiens les meilleurs soins de santé
possibles ne sera aucunement affectée. C'est ce que les Canadiens attendent de
leurs gouvernements.
Conclusion
Discipline budgétaire, responsabilité budgétaire, respect mutuel, tels
sont les trois principes que nos gouvernements doivent observer en cette ère de
surplus fédéraux.
L'économie canadienne se porte exceptionnellement bien. Il a été dit, et
répété, que nous avons mis nos finances publiques en ordre (voir tableau
1). Mais, ce qu'il faut souligner surtout, c'est que cet assainissement de
notre situation budgétaire s'est accompagné d'un redressement spectaculaire de
notre performance économique. Depuis 1994, cette performance est bien
supérieure à celle des dix années précédentes. Tant du point de vue de la
croissance économique que de la création d'emplois, nous étions à peine dans
la moyenne du G7; nous sommes maintenant les premiers. (voir tableaux
2, 3 et 4)
N'oublions pas que si la santé émerge comme étant de loin la priorité des
Canadiens, c'est en partie parce que des questions comme l'économie, l'emploi,
le déficit et l'unité nationale ne les préoccupent plus comme il y a dix ans.
(voir tableau 5)
Ce redressement spectaculaire de l'économie canadienne ne doit pas nous
porter à la complaisance. Mais il doit nous aider à poser sur notre
fédération le regard serein qui nous permettra de trouver les solutions aux
problèmes qui sont les nôtres, tant dans le domaine de la santé que dans
d'autres domaines. Pour cela, il nous faudra une bonne dose de discipline, de
sens des responsabilités et de respect mutuel. Que tous nos gouvernements
donnent l'exemple!
-
Discours du Premier ministre Jean Chrétien à l’occasion de la
Conférence internationale sur le fédéralisme, Saint-Gall (Suisse), 30
août 2002.
-
Fonds monétaire international, Consultation avec le Canada sur l’article
IV en 2003. Énoncé de la mission du FMI, 15 novembre 2002.
-
Examens territoriaux de l’OCDE : Canada, 2002.
-
The Calgary Sun, 28 octobre 2002, p. A4.
-
Sondages auprès des Albertains : Insight Research and Consulting
Corp., entre le 20 et le 25 octobre 2002; JMCK Communications Inc.,
entre le 30 octobre et le 9 novembre 2002.
-
The Calgary Sun, 18 octobre 2002, p. A19.
-
Open letter to Alberta Premier Ralph Klein about climate change, Edmonton
Journal, 28 octobre 2002, p. A14.
-
Commission sur l’avenir des soins de santé au Canada, 28
novembre 2002.
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