Dossier constitutionnel et dossier de l'unité

L'ACCORD DE CHARLOTTETOWN RÉSUMÉ
(texte non officiel)

INTRODUCTION

Le présent document donne les points saillants de l'entente constitutionnelle qui a obtenu l'unanimité le 28 août 1992. Cette entente a pour but de mener à bien la ronde Canada sur le renouvellement de la Constitution. Elle fait suite à la plus vaste consultation publique jamais entreprise au Canada et à une longue suite de séances de négociations auxquelles ont participé les représentants des provinces, des territoires et des peuples autochtones du Canada.

Les propositions représentent un compromis raisonnable et devraient permettre d'instaurer un nouveau fédéralisme. Ainsi pourrons-nous relever ensemble les défis de demain dans un des pays les plus enviés au monde, un pays que le Programme des Nations unies pour le développement décrit comme le meilleur endroit au monde où l'on puisse vivre.

UNITÉ ET DIVERSITÉ

Le Canada est bien plus que le résultat d'une suite d'accommodements, bien plus aussi qu'un simple arrangement économique. Notre pays est en effet reconnu dans le monde entier pour ces valeurs que nous chérissons — la tolérance et le respect des différentes cultures et des minorités, la générosité, la compassion à l'égard des moins nantis, la liberté individuelle et l'égalité des chances pour tous. Or, ces valeurs ainsi que les autres caractéristiques que partagent tous les Canadiens doivent être le point de départ d'une nouvelle définition de la fédération canadienne.

• La clause Canada. On trouverait dans la Constitution une clause énonçant de manière concise mais significative les valeurs fondamentales du Canada. Cette clause servirait de guide aux tribunaux lorsqu'ils doivent interpréter l'une ou l'autre partie de la Constitution, notamment la Charte canadienne des droits et libertés. C'est dans cette clause Canada qu'il conviendrait de reconnaître que le Québec constitue une société distincte au sein du Canada et d'affirmer l'attachement des Canadiens et de leurs gouvernements à la dualité linguistique.
  
  Seraient également reconnues dans cette clause les caractéristiques importantes et fondamentales suivantes : la démocratie parlementaire et le système fédéral de gouvernement du Canada; les droits des Autochtones et la reconnaissance que les gouvernements autochtones constituent l'un des trois ordres de gouvernement du Canada; le respect des droits et libertés individuels et collectifs; l'égalité raciale et ethnique et la diversité culturelle; l'égalité des femmes et des hommes; l'égalité des provinces, tout en tenant compte de leurs caractéristiques particulières.

• Le caractère distinct du Québec. La clause Canada assurerait que toute interprétation de la Constitution concorde avec la protection et la promotion du caractère distinct du Québec, fondé sur l'usage de la langue française, une culture unique et une tradition de droit civil. Nos institutions juridiques et politiques se sont toujours efforcées de tenir compte de ce caractère distinct et des besoins particuliers du Québec en matière de sécurité culturelle, sociale et économique. Dans le but de renforcer cette sécurité, la reconnaissance du Québec comme société distincte dans la clause Canada serait assortie d'un nouveau partage des responsabilités entre les gouvernements fédéral et provinciaux et de révisions à la formule de modification.

• La dualité linguistique du Canada. Le Canada est composé de deux importantes communautés linguistiques, auxquelles s'ajoutent le riche patrimoine des langues autochtones et la grande diversité linguistique des néo-canadiens. La clause Canada assurerait qu'à l'avenir toute interprétation de la Constitution reflète l'attachement des Canadiens et de leurs gouvernements au développement et à l'épanouissement de la langue et de la culture des communautés minoritaires francophones et anglophones partout au Canada.

• Le Nouveau-Brunswick. En vertu d'une modification distincte exigeant l'approbation du Parlement et celle de l'Assemblée législative du Nouveau-Brunswick, la Constitution serait modifiée de façon que le principe de l'égalité des deux communautés linguistiques du Nouveau-Brunswick y soit inscrit.

• L'union sociale et économique. La Constitution comprendrait un énoncé des grands objectifs communs à tous les gouvernements de la fédération en matière de politique sociale et économique.
  
  En matière de politique sociale, ces grands objectifs comprendraient un régime de soins de santé complet, universel, transférable, accessible et géré par l'État; des services et des avantages sociaux suffisants; une éducation primaire et secondaire de qualité et un accès raisonnable à l'enseignement supérieur; les droits des travailleurs et des travailleuses à la négociation collective; un engagement visant à protéger, à préserver et à maintenir l'intégrité de l'environnement.
  
  Quant aux objectifs en matière de politique économique, ils comprendraient : le renforcement de l'union économique canadienne; la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux; l'assurance d'un niveau de vie raisonnable; le plein emploi; l'assurance d'un développement durable et équitable.
  
  Cette nouvelle disposition aurait pour but de guider tous les gouvernements du Canada dans leurs actions futures et n'aurait pas pour effet de donner aux personnes de nouveaux droits qui pourraient être invoqués devant les tribunaux. Les premiers ministres établiraient un mécanisme pour surveiller la façon dont les gouvernements s'acquittent de leurs engagements envers l'union sociale et économique.

• La péréquation et le développement régional. Le libellé de l'engagement constitutionnel à l'égard de la péréquation serait amélioré, et il énoncerait de manière explicite les obligations du gouvernement fédéral de faire ces paiements de péréquation et de consulter les provinces avant de modifier des lois relatives à ce régime. Il comprendrait également l'engagement de tous les gouvernements de mettre en place des structures économiques comparables et de promouvoir le développement économique régional.

• La réduction des barrières au commerce intérieur. Pour instaurer une union économique véritable, il ne s'agit pas simplement de proscrire les barrières tarifaires qui restreignent la circulation des biens entre les provinces, mais il faut également réduire les plus possible les entraves à la libre circulation intérieure des personnes, des biens, des services et des capitaux. Une nouvelle disposition refléterait l'engagement des gouvernements à l'égard de cet objectif. Les premiers ministres ont convenu de discuter de la meilleure façon de mettre en oeuvre ces principes d'un marché commun intérieur plus fort.
  

DES INSTITUTIONS JUSTES ET RÉCEPTIVES AUX BESOINS DE LA POPULATION CANADIENNE

Dans un système fédéral, les institutions du gouvernement central doivent être réceptives aux besoins et aux particularités de chacune des composantes de la fédération. Le Parlement doit concilier trois visions de l'égalité :

• égalité des citoyens;

• égalité des provinces;

• égalité des communautés linguistiques et culturelles fondatrices française et anglaise.

Il doit également exister, au sein de la fédération, des mécanismes efficaces qui favorisent la coopération entre les gouvernements et facilitent la gestion de leur interdépendance.

• La réforme du Sénat. Le Sénat actuel doit être remplacé par une chambre élue, égale et efficace qui fait contrepoids à la Chambre des communes où prévaut la représentation selon la population. Cette caractéristique est commune aux grandes fédérations qui s'étendent sur de vastes territoires.
  
  Chaque province aurait six sénateurs et chaque territoire en aurait un. D'autres sièges seraient ajoutés pour représenter les Autochtones du Canada. Les élections se dérouleraient sous la compétence fédérale en même temps que les élections à la Chambre des communes. Les élections pourraient se faire par l'ensemble des citoyens ou par les assemblées législatives provinciales ou territoriales. Les provinces et les territoires auraient la possibilité de tenir compte de l'égalité des sexes ou de désigner des sièges à des fins particulières.
  
  Le Sénat pourrait bloquer des nominations importantes, dont celles des dirigeants des organismes de réglementation et des institutions culturelles d'importance. Il aurait également un droit de veto en ce qui a trait aux projets de loi qui entraînent des changements fondamentaux aux politiques financières associées directement aux ressources naturelles. De plus, il aurait le pouvoir d'agir dans un délai de 30 jours civils pour obliger la Chambre des communes à adopter de nouveau les projets de loi de crédits. Une défaite ou la modification de lois ordinaires conduirait à un processus de séance conjointe avec la Chambre des communes. Lors d'une séance conjointe, la question se déciderait à la majorité simple.
  
  Les projets de loi touchant de façon appréciable la langue ou la culture françaises nécessiteraient l'adoption à la double majorité — la majorité de tous les sénateurs votants et la majorité de tous les sénateurs francophones votants.
  
  Les sénateurs pourraient présenter des projets de loi, à l'exception de projets de loi portant sur des mesures financières, et la Chambre des communes devrait les traiter dans un délai raisonnable. Les sénateurs ne seraient pas admissibles à un poste au Cabinet.

• La Chambre des communes. Le Sénat étant basé sur l'égalité des provinces, des sièges s'ajouteraient à la Chambre des communes de façon à mieux traduire la représentation proportionnelle à la population. Le Québec aurait une garantie d'au moins au quart des sièges à la Chambre des communes. Les autres provinces qui verraient le nombre de leurs sièges augmenter au début sont l'Ontario, avec dix-huit sièges additionnels, la Colombie-Britannique, quatre sièges additionnels et l'Alberta, deux sièges additionnels. En plus de la modification normale fondée sur le recensement de 1991, une modification particulière serait apportée après le recensement de 1996. Le nombre combiné des sénateurs et des députés du premier nouveau Parlement (62 + 337) serait le même que dans la situation actuelle.

• La Cour suprême. La composition actuelle de la Cour suprême serait consacrée dans la Constitution. Parmi les neuf juges qui la composent, trois devraient être issus de la tradition de droit civil du Québec. Les provinces participeraient à la nomination des juges en proposant des candidats au gouvernement fédéral, qui, en dernier ressort, ferait les nominations.

• Les conférences des premiers ministres. Afin de favoriser une plus grande coopération fédérale-provinciale, la Constitution exigerait la tenue d'une conférence des premiers ministres une fois l'an. Les dirigeants des peuples autochtones seraient invités à participer aux discussions sur des questions qui les touchent directement. Les dirigeants des territoires seraient invités à toutes les conférences convoquées en vertu de cette disposition.

JUSTICE POUR LES PREMIERS PEUPLES

On ne saurait renouveler le fédéralisme sans aborder la question de la réforme constitutionnelle touchant les Autochtones, en particulier celle de leur autonomie gouvernementale. La Constitution permettrait aux peuples autochtones d'élaborer l'aménagement de leur autonomie gouvernementale et de prendre la place qui leur revient au sein de la fédération canadienne.

• Le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. La Constitution reconnaîtrait le droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale au sein du Canada. Les gouvernements autochtones seraient l'un des trois ordres de gouvernements inscrits dans la Constitution du Canada. L'inscription du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale ne créerait pas de nouveaux droits sur les terres. L'évolution vers l'autonomie gouvernementale se ferait d'une manière ordonnée et convenue.

• Une déclaration contextuelle. Elle donnerait un cadre d'interprétation à la compétence des organismes législatifs des peuples autochtones.

• Le cadre d'application du droit inhérent. Les gouvernements et les peuples autochtones s'engageraient, aux termes de la Constitution, à négocier des ententes qui spécifieraient comment le droit inhérent des Autochtones serait mis en oeuvre. Ces négociations feraient en sorte que les ententes relatives à l'autonomie gouvernementale tiennent compte de la situation et des besoins particuliers des diverses communautés autochtones du Canada.
  
  Un accord politique entre les gouvernements et les peuples autochtones clarifierait le processus de négociation de l'autonomie gouvernementale. Tous les peuples autochtones auraient accès à ce processus de négociation.
  
  En outre, un mécanisme de médiation et d'arbitrage serait créé pour faciliter le processus de négociation.
  
  Une modification de la Constitution retarderait de cinq ans l'intervention des tribunaux dans l'interprétation du droit à l'autonomie gouvernementale. Ce délai permettrait au processus de négociation d'être pleinement engagé et aux gouvernements ainsi qu'aux peuples autochtones d'acquérir une certaine expérience avant que les tribunaux aient le pouvoir de se prononcer sur la portée du droit inhérent ou l'affirmation de ce droit. À la suite de ce délai, une cour ou un tribunal devra être persuadé que tous les efforts ont été faits, et de bonne foi, pour en arriver à une entente négociée. La Charte continuerait de s'appliquer aux gouvernements autochtones qui pourraient se prévaloir des dispositions de la « clause de dérogation », en vertu des dispositions mêmes qui s'appliquent aux gouvernements fédéral et provinciaux.

• La transition. Les lois fédérales et provinciales continueraient de s'appliquer jusqu'à ce qu'elles soient remplacées par des lois adoptées par les gouvernements des peuples autochtones et conformément à leur autorité. Une loi adoptée par un gouvernement autochtone ou une affirmation de son autorité fondée sur la disposition relative au droit inhérent devrait être compatible avec toutes les lois qui sont essentielles au maintien de la paix, de l'ordre et du bon gouvernement du Canada.

• L'égalité. Les droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones continueraient d'être garantis également aux femmes et aux hommes.

• L'égalité d'accès. Une disposition stipulerait clairement que tous les peuples autochtones auraient accès à ces droits ancestraux ou issus de traités, reconnus et confirmés dans l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 qui s'y rapporte.

• Les traités. Le gouvernement fédéral s'engagerait à établir avec les peuples autochtones un processus pour clarifier et mettre en oeuvre les droits issus de traités ou à rectifier les termes des traités lorsqu les parties sont d'accord. Une autre disposition stipulerait que ces droits doivent être interprétés d'une manière juste, large et libérale en tenant compte de l'esprit des traités et du contexte dans lequel ils ont été négociés. Les provinces participeraient au processus lorsqu'elles y seraient invitées par le gouvernement fédéral et la communauté autochtone en cause, ou dans les cas où elles sont partie au traité en question.

• Les Métis. Les rôles et les responsabilités des gouvernements fédéral et provinciaux à l'égard des Métis seront clarifiés au moyen d'un accord politique. Il y aurait, à partir de cet accord, une modification constitutionnelle à l'article 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, qui élargirait la compétence législative du gouvernement fédéral à tous les peuples autochtones, y compris les Métis.

• Le processus constitutionnel relatif à l'avenir des Autochtones. Il y aurait quatre conférences des premiers ministres portant sur les questions constitutionnelles touchant les Autochtones qui se dérouleraient tous les deux ans et ce, à compter de 1996 au plus tard.

• Les institutions fédérales. Le nombre précis de sièges que les Autochtones détiendraient au Sénat, les pouvoirs que détiendraient les sénateurs qui les occuperont ainsi que leur mode de sélection feraient l'objet de discussions entre les gouvernements et les représentants autochtones.
  
  Le rôle des Canadiens autochtones à la Chambre des communes et leur rôle en ce qui concerne la Cour suprême continueraient de faire l'objet de discussions.

• Le consentement des Autochtones. Toutes les parties se sont mises d'accord sur le principe du consentement des Autochtones aux modifications futures à la Constitution qui touchent directement ces peuples. Les discussions sur les mécanismes les plus appropriés pour exprimer ce consentement se poursuivent.

RÉDUIRE LE DOUBLE EMPLOI ET MIEUX SERVIR LES CANADIENS

Il faut redistribuer les rôles et les responsabilités de manière que les activités du gouvernement fédéral soient davantage axées sur les questions canadiennes et internationales et que la compétence des provinces soit clarifiée et protégée. Il faut remplacer le fédéralisme dominateur par un partenariat réel fondé sur le respect mutuel.

• Le pouvoir fédéral de dépenser. Le pouvoir du gouvernement fédéral de dépenser dans des domaines de compétence provinciales exclusive serait limité. Aux termes de la Constitution, le gouvernement fédéral devrait fournir une juste compensation à une province qui choisit de ne pas participer à un nouveau programme cofinancé s'appliquant à l'ensemble du pays si ce programme a trait à un domaine de compétence provinciale exclusive et à condition que la province mette en oeuvre un programme ou une initiative compatible avec les objectifs du programme fédéral.
  
  En outre, un cadre serait établi pour l'utilisation future du pouvoir fédéral de dépenser dans des domaines de compétence provinciale. À l'avenir, le recours à ce pouvoir devrait viser à atteindre des objectifs fixés pour l'ensemble du pays, à réduire le chevauchement et le double emploi, à ne pas déformer les priorités provinciales et à assurer aux provinces un traitement égal. Ce cadre pourrait être protégé par la Constitution et il serait examiné régulièrement par les premiers ministres.

• La protection des ententes intergouvernementales. La Constitution serait modifiée de manière à établir un nouveau mécanisme auquel les gouvernements pourraient recourir afin d'assurer la protection d'ententes désignées contre tout changement unilatéral. Chacune des décisions prises en vertu de ce mécanisme pourrait être reconsidérée après une période de cinq ans.

• La main-d'oeuvre. La formation et le perfectionnement de la main-d'oeuvre seraient reconnus comme des domaines de compétence provinciale exclusive. Une province pourrait exiger du gouvernement fédéral qu'il se retire de ces champs d'activités, ou encore qu'il y maintienne son niveau de financement.
  
  Le gouvernement fédéral conserverait des responsabilités législatives exclusives en matière d'assurance-chômage et de services connexes; il continuerait de financer des programmes de création d'emplois. Il jouerait également un rôle dans l'élaboration, à l'échelle du pays, d'objectifs relatifs à la politique de main-d'oeuvre. Il y aurait un effort renouvelé de tous les gouvernements pour établir des normes professionnelles à la grandeur du Canada.

• L'immigration. Les provinces auraient le choix d'exercer un plus grand contrôle sur l'immigration au sein de leur juridiction, actuellement un domaine de compétence partagée. Le gouvernement fédéral serait enjoint de négocier et de conclure des ententes en matière d'immigration.

• La culture. Il n'existe actuellement dans la Constitution aucune disposition relative à la compétence en matière de culture. En vertu de la nouvelle Constitution, les provinces auraient compétence exclusive sur les questions culturelles sur leur propre territoire, le gouvernement fédéral continuerait d'avoir des responsabilités touchant les questions culturelles canadiennes, notamment à l'égard des institutions culturelles canadiennes et à l'égard des subventions et des contributions accordées par celles-ci. Le gouvernement du Canada s'engage à négocier avec les provinces des ententes culturelles qui visent à leur assurer la maîtrise-d'oeuvre de la culture sur leur territoire, et qui s'harmonisent avec les responsabilités fédérales.

• La compétence provinciale. La Constitution reconnaîtrait la compétence exclusive des provinces dans les domaines des forêts, des mines, du tourisme, du logement, des loisirs et des affaires municipales et urbaines. Chacune des provinces pourrait exiger du gouvernement fédéral qu'il négocie une entente établissant le rôle qu'il devra jouer dans la province, et qu'il y transfère les ressources financières appropriées. Ces changements apportés aux rôles des gouvernements fédéral et provinciaux ne modifiraient en rien les droits ancestraux ni les gouvernements autochtones.

• Le développement régional. Le gouvernement fédéral serait tenu, à la demande de toute provinces, de négocier des ententes de développement régional qui pourraient mettre celle-ci à l'abri de changements unilatéraux.

• Les télécommunications. Le gouvernement du Canada serait tenu de négocier des ententes avec les provinces pour coordonner et harmoniser les activités des organismes de réglementation dans ce domaine.

LA FORMULATION DE MODIFICATION

Les règles s'appliquant aux modifications de la Constitution devraient être suffisamment souples pour s'adapter à de nouveaux besoins et à de nouvelles situations, mais suffisamment fermes pour prévenir des changements arbitraires ou imprévisibles. Toute révision de la formule de modification exige maintenant l'accord unanime des provinces et du gouvernement fédéral.

• Les changements aux institutions nationales. Une fois que la réforme du Sénat aura été achevée dans le cadre de la présente ronde constitutionnelle, la règle de l'unanimité s'appliquerait aux changements futurs se rapportant au Sénat. L'unanimité est déjà nécessaire dans le cas des changements apportés à la composition de la Cour suprême. Le processus de nomination des juges de la Cour suprême continuerait d'être soumis à la formule des 7/50. (L'accord de sept provinces représentant au moins 50 p. 100 de la population). Toute modification ultérieure touchant la Chambre des communes se ferait également à l'unanimité.

• La création de nouvelles provinces. La formule actuelle de modification — formule des 7/50 qui régit la création de nouvelles provinces serait révoquée. Elle serait remplacée par les dispositions qui existaient avant 1982, lesquelles permettaient la création de nouvelles provinces au moyen de l'adoption d'une loi du Parlement, après la tenue de consultations avec toutes les provinces existantes. Les nouvelles provinces n'auraient pas de rôle à jouer dans la formule de modification sans le consentement de toutes les provinces et du gouvernement fédéral, sauf pour les questions unilatérales ou bilatérales. De même, elles n'obtiendraient pas un nombre accru de sénateurs sans le consentement unanime de toutes les provinces et du gouvernement fédéral.

• La compensation dans le cas des modifications transférant des compétences. Dans le cas des modifications qui ont pour effet de transférer des compétentes provinciales au Parlement, le gouvernement fédéral serait tenu de fournir une juste compensation aux provinces pour lesquelles ces modifications ne s'appliquent pas. Il s'agit là de la disposition prévoyant «un droit de retrait avec compensation financière».
  

CONCLUSION

Cette entente, comprenant tous les points exposés ci-dessus, constitue la base du renouvellement de la Constitution canadienne.

(Texte préparé par les Affaires intergouvernementales, Bureau du Conseil privé)