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« Le rééquilibrage de la fédération :
diagnostic et remèdes »
Notes pour une allocution dans le
cadre des déjeuners-causeries Pearson
Edmonton (Alberta)
le 26 avril 1996
Non, je ne parlerai pas de la société distincte aujourd'hui.
Non pas que la reconnaissance du Québec dans la Constitution soit une
question sans importance. Évidemment, que c'est important. Notre pays est en
danger à cause de la politique des symboles, parce que, ce que certains
Canadiens considèrent comme une simple reconnaissance des faits, d'autres le
considèrent comme des privilèges spéciaux. Il est essentiel de régler ce
problème pour parvenir à la réconciliation nationale.
Mais il y a un autre aspect important de ce processus de réconciliation des
Canadiens. Il s'agit du rééquilibrage efficace de la fédération.
Je suis heureux de me retrouver ici, à Edmonton, pour en discuter et je veux
remercier le Parti libéral et ma collègue Ann McLellan de m'avoir invité à
prendre la parole dans le cadre des déjeuners-causeries Pearson.
Lester Pearson a suscité la fierté de tous les Canadiens par ses efforts en
vue de réconcilier les nations au niveau international. C'est Lester Pearson
qui a lancé le premier vrai dialogue pour encourager la réconciliation
canadienne, par la Commission Laurendeau-Dunton en 1964, à laquelle mon père a
eu le privilège de participer. Il convient donc tout à fait que je discute
avec vous de la façon dont nous pouvons réconcilier les Canadiens dans le
cadre d'une série de déjeuners-causeries qui rend hommage à Lester Pearson.
Il convient aussi que je discute de ces questions ici en Alberta. À bien y
penser, le Québec et l'Alberta ont beaucoup en commun. La réconciliation
nationale consistera entre autres à apprendre à mieux nous connaître
mutuellement.
Deux parallèles viennent immédiatement à l'esprit. Premièrement, le
Québec et l'Alberta ont tous deux une profonde tradition politique qui leur a
permis d'être représentés par des politiciens provinciaux énergiques, peu
importe ce que l'on peut penser d'eux. Le Québec a été le berceau de Maurice
Duplessis, René Lévesque et, évidemment, Lucien Bouchard. L'Alberta est la
terre d'origine d'Ernest Manning, Peter Lougheed et, évidemment, Ralph Klein.
Deuxièmement, le Québec et l'Alberta se sentent tous les deux aliénés par
rapport à Ottawa. Ces deux provinces ont l'impression que l'on n'écoute pas ce
qu'elles ont à dire sur les questions qui touchent à leur identité. Elles
estiment toutes les deux que leurs intérêts ne sont pas compris et qu'elles ne
sont pas vraiment respectées. Les deux ont des revendications valides qu'elles
font valoir auprès du gouvernement fédéral.
Mais la comparaison s'arrête là. Car au Québec, ces revendications en
faveur d'une autonomie provinciale et ce sentiment d'aliénation ont donné
naissance à un grand mouvement sécessionniste. Dieu merci, ce n'est pas le cas
en Alberta.
J'ai ma théorie sur les causes de cette différence. Les Québécois se
préoccupent de la survie de la langue française, ce qui me ramène à la
reconnaissance du caractère distinct du Québec, dont j'ai promis de ne pas
parler... aujourd'hui. Pardonnez-moi... Vous savez à quel point j'ai à coeur
de régler ce grand problème qui menace l'unité de notre pays. Mais je m'en
tiendrai là. Revenons au sentiment d'aliénation des Albertains.
Comme je l'ai dit, il y a eu des revendications légitimes par le passé.
Quel politicien libéral n'est pas au courant des mauvais souvenirs qu'évoque
le Programme énergétique national en Alberta? Mais les revendications
provinciales ne sont pas toutes valides.
À en croire les manchettes et les déclarations de nombreux politiciens
provinciaux, ici en Alberta et un peu partout au Canada, on pourrait tirer la
conclusion que notre régime fédéral est le pire au monde. Certains croient à
ce mythe.
Pas moi. J'ai accepté l'invitation du Premier ministre à faire partie de
son équipe pour deux raisons. Premièrement, pour combattre le négativisme et
pour dissiper un grand nombre des mythes répandus dans la population à propos
de la fédération. Deuxièmement, et surtout, pour aider la fédération à
fonctionner encore mieux.
Je ne suis pas docteur en médecine, mais plutôt en science politique. En
tant que docteur, j'estime que nous devons poser un diagnostic juste avant de
pouvoir déterminer le remède le plus efficace pour régler les problèmes de
notre fédération.
Le diagnostic : Les mythes à l'origine du mal
Il n'est pas étonnant que les sécessionnistes dépeignent la situation sous
un jour plus sombre qu'il ne l'est en réalité. Ils veulent détruire le
Canada.
Ce qui est plus inquiétant, c'est lorsque les gens qui croient au Canada
suivent cet exemple par esprit de clocher.
Il est évident que les intérêts régionaux doivent être protégés et
défendus dans une fédération. Mais il faut le faire sans perdre de vue le
bien de l'ensemble du pays.
Et s'il est une chose dont les tous les Canadiens et leurs politiciens
doivent se souvenir, c'est que, malgré nos difficultés, notre pays compte
parmi les meilleurs au monde et qu'il est peut-être même le meilleur au monde.
Les affirmations de Winston Churchill sur la démocratie s'appliquent
peut-être au fédéralisme canadien : c'est le pire système, après tous
les autres.
Considérez les faits suivants :
- année après année, l'ONU classe le Canada au tout premier rang pour sa
qualité de vie;
- les Canadiens ont une espérance de vie parmi les plus élevées au monde
et ils se classent au premier rang en ce qui concerne le pourcentage de la
population qui fréquente l'école;
- le Canada se classe dans les cinq premiers pays de l'OCDE pour ce qui est
du revenu par habitant et du PIB par habitant;
- entre 1960 et 1990, le Canada s'est hissé au deuxième rang des pays du
G-7 pour la croissance économique et au premier rang pour le taux de
création d'emplois.
L'excellente performance du Canada ne saurait être le fruit du hasard. Notre
système fédéral y est pour quelque chose. Si notre système était aussi
lourd et aussi inefficace que certains le prétendent, nos dépenses publiques,
notre fardeau fiscal et la taille de notre secteur public seraient plus élevés
que dans les autres pays comparables. Or, ce n'est pas le cas.
Nos dépenses publiques ne sont pas particulièrement élevées lorsqu'on les
compare à la moyenne des pays de l'OCDE. En 1993, les dépenses totales des
administrations publiques au Canada représentaient 49,7 % du PIB au Canada. Ce
pourcentage est à peu près identique à celui de l'Allemagne (49,4 %), et plus
bas qu'en France (54,8 %), qu'aux Pays-Bas (55,8 %), qu'en Italie (56,2 %) et
qu'en Suède (71,8 %).
La taille du secteur public au Canada n'est pas non plus anormalement
élevée. Au début des années 90, les employés du secteur public occupaient
20,6 % des emplois au Canada. Il s'agit là d'une proportion à peine
supérieure à celle du Royaume-Uni (19,4 %) et inférieure à celle de la
France (22,6 %), du Danemark (30,5 %) ou de la Suède (31,9 %).
Enfin, le fardeau fiscal est plus léger au Canada que dans bon nombre de
pays de l'OCDE comparables. En 1993, l'ensemble des revenus perçus par les
différents paliers de gouvernement représentait 42 % du PIB au Canada, soit
moins que dans 11 de 18 autres pays membres de l'OCDE.
Cela dit, je ne pense pas que nous devrions nous reposer sur nos lauriers. Il
est évident que le fardeau fiscal est plus élevé qu'il ne le devrait; il est
évident que le secteur privé pourrait être plus efficace. Voilà pourquoi les
budgets de réduction du déficit de Paul Martin et l'Examen des programmes sont
si importants, tout comme les progrès réalisés par la plupart des provinces
pour réduire ou éliminer leurs déficits. Mais ne perdons pas le sens des
perspectives : le Canada n'est pas si mal, et notre régime fédéral ne
nous rend pas plus inefficaces que les autres.
D'ailleurs, ce que nous montrent les comparaisons internationales, c'est que
les pays qui ont un régime fédéral sont habituellement plus efficaces et
efficients que les États unitaires. Ce n'est pas par hasard que quatre des cinq
pays ayant le revenu par habitant le plus élevé au monde -- les États-Unis,
l'Allemagne, la Suisse et le Canada -- sont des fédérations.
Et même au sein du groupe des États fédéraux, le Canada n'est pas
extrêmement centralisé. Le Canada a une plus faible proportion de dépenses
publiques fédérales par rapport aux dépenses des administrations régionales
et locales que les États-Unis, l'Allemagne, l'Australie ou même la Suisse.
De nombreux politiciens provinciaux se plaignent qu'Ottawa est trop
interventionniste dans des domaines de compétence provinciale et qu'il en
résulte des chevauchements et des dédoublements excessifs. Il y a
effectivement des chevauchements et des dédoublements, mais on exagère parfois
beaucoup leur importance.
Ainsi, certains se demandent pourquoi Santé Canada a besoin de milliers de
bureaucrates quand la santé relève des provinces. Ne s'agit-il pas simplement
d'un chevauchement excessif?
En réalité, la plupart des employés de Santé Canada fournissent des
services qui ne font pas concurrence aux services provinciaux -- ils fournissent
dans les réserves indiennes des services de santé que n'offrent pas les
provinces, ils font des recherches et évaluent les nouveaux médicaments, et
ils participent à des campagnes nationales de sensibilisation sur l'usage du
tabac et d'autres questions relatives à la santé publique. À peine 25
employés de Santé Canada s'occupent de l'administration et de l'application de
la Loi canadienne sur la santé.
Les avantages du fédéralisme canadien
Un grand nombre des critiques portées à l'endroit de la fédération
canadienne -- que le Canada est inefficace et non productif et excessivement
bureaucratique, que c'est la faute d'un régime fédéral où foisonnent les
chevauchements et les dédoublements -- relèvent davantage du mythe que de la
réalité.
La réalité, c'est que le fédéralisme canadien est l'un de nos plus grands
atouts. Il arrive parfois que même les défenseurs de l'unité canadienne
perdent de vue à quel point notre système fédéral est précieux. Mais
maintenir l'unité du Canada ne veut pas dire simplement représenter toutes les
régions du pays par la même couleur sur le globe terrestre, cela veut dire
défendre un certain idéal de gouvernement, l'idéal fédéral.
Alexis de Tocqueville, le grand penseur politique français, a déclaré un
jour que « le système fédéral a été créé pour combiner les
avantages qui résultent de la grandeur et de la petitesse des nations. »
De Tocqueville faisait remarquer que les grandes nations possèdent des
avantages importants sur le plan commercial, qu'elles sont moins menacées en
temps de guerre ou de crise, tandis que les petites nations ont tendance à
être plus démocratiques, à avoir des institutions plus libres et un sens plus
marqué de l'égalité sociale. Le fédéralisme est l'un des meilleurs moyens
inventés pour combiner les atouts des grandes et des petites nations dans un
même État.
Une autre façon de décrire ce régime consiste à parler d'équilibre entre
deux principes : le principe de la solidarité, qui veut que les
gouvernements agissent pour le bien commun de tous les citoyens et de toutes les
régions, et le principe de la subsidiarité, qui veut que le pouvoir s'exerce
au niveau le plus près possible des gens et que les gouvernements centraux
respectent l'autonomie légitime des citoyens, des institutions indépendantes
et des pouvoirs locaux.
L'équilibre entre la solidarité et la subsidiarité -- ou l'autonomie --
signifie qu'en tant que citoyens et que régions du Canada, nous sommes à la
fois indépendants et interdépendants.
Notre fédéralisme canadien exprime concrètement ces idéaux de solidarité
et de respect de l'autonomie locale.
D'une part, nous avons mis sur pied un réseau de programmes sociaux et un
régime de paiements de péréquation pour que tous les citoyens jouissent d'un
bien-être comparable. Nous avons même inscrit ce principe dans l'article 36 de
la Loi constitutionnelle de 1982, qui oblige les gouvernements à promouvoir
l'égalité des chances de tous les Canadiens, l'égalité entre les régions,
et aussi des services sociaux comparables partout au Canada.
Et je tiens à déclarer ici, en Alberta, l'une des provinces qui a le plus
contribué à promouvoir la solidarité entre les régions, que votre appui à
notre solidarité nationale est grandement respecté et apprécié.
D'autre part, la répartition constitutionnelle des pouvoirs, qui confère
aux provinces des compétences exclusives dans des domaines aussi vitaux que la
santé, l'éducation, les ressources naturelles et le bien-être social,
illustre notre engagement à l'égard d'une grande autonomie locale. En fait,
tant du point de vue des pouvoirs sectoriels que des pouvoirs de taxer et de
dépenser, les provinces canadiennes sont de bien des façons plus puissantes
que les États américains, les Länder allemands ou même les cantons suisses.
Dans le monde entier, on voit des pays et des organismes internationaux comme
l'Union européenne tenter de parvenir à un équilibre entre la solidarité et
l'autonomie locale, entre l'indépendance et l'interdépendance. Loin d'être un
échec, le fédéralisme canadien peut servir de modèle au reste du monde et
montrer comment équilibrer ces principes. Notre expérience fédérale nous
aide à nous adapter aux nouveaux défis planétaires, alors que la
mondialisation et la régionalisation deviennent des forces plus importantes.
Comme le déclarait Jean Chrétien à la Chambre des communes dans sa
réponse au discours du Trône : « Nous voyons que lorsque le monde
se mire dans le Canada il aperçoit l'avenir, ou plutôt le meilleur avenir
possible, l'espoir le plus solide. Ensemble, bâtissons ce modèle d'espoir et
de confiance. Un modèle pour toute l'humanité. »
Le remède : le rééquilibrage de la fédération
En comprenant la nature du fédéralisme canadien, nous pouvons poser un
diagnostic juste qui nous aidera à trouver le meilleur remède. Nous pouvons
admettre que le Canada a certains problèmes, que le gouvernement peut devenir
plus sensible et plus efficient. Mais le fédéralisme en soi, n'est pas un
problème. En fait, une meilleure application du principe fédéral constitue le
remède à nos problèmes.
En cette période où l'unité nationale est mise à dure épreuve, nous
pouvons nous inspirer des occasions où nous avons réussi à concilier la
solidarité et l'autonomie pour faire en sorte que la fédération canadienne
fonctionne encore mieux.
Nous devons trouver des moyens de rendre la fédération canadienne plus
harmonieuse et de réduire les frictions entre les provinces et le gouvernement
fédéral.
C'est exactement ce que propose le gouvernement dans le discours du Trône.
Permettez-moi de souligner quatre grandes mesures en faveur de l'unité
annoncées par le gouvernement fédéral dans le discours du Trône.
Premièrement, le gouvernement fédéral a limité son pouvoir de dépenser.
Nous ne créerons pas de nouveaux programmes à frais partagés dans les
domaines de compétence provinciale sans le consentement des provinces. Les
provinces le demandaient depuis longtemps et c'est la première fois dans notre
histoire que le gouvernement du Canada propose de limiter ainsi ses pouvoirs
hors du contexte de négociations constitutionnelles officielles.
Deuxièmement, en ce qui concerne les programmes à frais partagés dans des
domaines comme la santé, l'éducation post-secondaire et le bien-être social,
nous nous efforcerons de trouver avec les provinces de nouvelles voies de
collaboration tout en maintenant et en protégeant les normes nationales. Là
encore, nous agirons sur la base du consentement mutuel des parties. De cette
façon, nous remplirons notre obligation de maintenir la solidarité tout en
respectant l'autonomie provinciale.
Troisièmement, nous sommes déterminés à éliminer les chevauchements et
les dédoublements. Nous voulons partager plus clairement les responsabilités
entre les divers paliers de gouvernement. Il est beaucoup plus facile de bâtir
l'avenir quand on sait clairement qui fait quoi.
Voilà pourquoi le gouvernement fédéral se retirera complètement des
secteurs tels que la formation professionnelle, les forêts, les mines et les
loisirs, dont la responsabilité convient mieux à d'autres instances.
Nous sommes prêts à négocier pour clarifier les rôles dans des domaines
comme la gestion de l'environnement, le logement social, l'inspection des
aliments, la pêche en eau douce et le tourisme.
Quatrièmement, le gouvernement fédéral jouera un rôle de chef de file
pour promouvoir l'union économique, en favorisant une plus grande mobilité de
la main-d'oeuvre et en libéralisant davantage le commerce interprovincial.
De concert avec les provinces, nous voulons renforcer les institutions pour
promouvoir notre union économique, notamment par une commission canadienne des
valeurs mobilières et un organisme national de perception des impôts.
Ces quatre mesures, et d'autres réformes concrètes de l'appareil
gouvernemental, sont des éléments vitaux de notre démarche en faveur de
l'unité nationale. La prochaine conférence des premiers ministres donnera une
belle occasion de réfléchir aux moyens de clarifier les rôles des
gouvernements et de mieux promouvoir notre union sociale et économique.
Comme vous le voyez, le discours du Trône indique clairement que le
gouvernement fédéral prend les devants pour rééquilibrer la fédération,
mais que nous sommes ouverts aux besoins et aux suggestions des provinces et
d'autres intervenants.
Consultations et conclusion
Nous demanderons aussi aux Canadiens d'exprimer leurs idées sur la façon
dont leurs gouvernements peuvent offrir de meilleurs services et mieux rendre
compte de leurs actes.
Les politiciens ne peuvent pas y parvenir tout seuls. Nous devons consulter
les citoyens pour qu'ils nous disent quels services devraient être offerts par
le gouvernement fédéral, les provinces, les municipalités ou d'autres
instances.
Voilà pourquoi j'appuie les occasions de discuter de ces questions -- que ce
soit des groupes populaires qui discutent de leur gouvernement autour de la
table de cuisine ou des études poussées par des universitaires ou des gens
d'affaires. Toutes les idées sont utiles.
Ce que je demande à toutes les Canadiennes et à tous les Canadiens, ce sont
des suggestions concrètes sur les moyens de rendre les gouvernements plus
efficaces. Notre Premier ministre, Jean Chrétien, connaît probablement notre
pays mieux que quiconque; sa démarche face à l'unité ne repose pas sur une
vision constitutionnelle abstraite mais bien sur une réforme pratique,
concrète. Il est ouvert à presque toutes les suggestions, quand on peut lui
démontrer qu'elles sont pratiques, réalisables et susceptibles d'améliorer la
vie des Canadiens.
Et je pense que, sur ces questions concrètes, nous trouverons beaucoup de
points communs entre les Québécois, les Albertains et tous les autres
Canadiens.
J'espère que la conférence des premiers ministres qui aura lieu dans le
courant de l'année permettra de réaliser des progrès concrets pour que la
fédération fonctionne mieux et qu'elle permettra de tracer la voie vers
d'autres changements.
Je suis convaincu qu'en travaillant main dans la main pour régler ces
problèmes pratiques du rééquilibrage de la fédération et pour trouver
combien nous avons de points en commun, en tant que Canadiens, les Canadiens
auront moins peur de reconnaître les différences légitimes qui existent chez
les autres. Évidement, l'une de ces différences est le caractère distinct du
Québec, dont j'ai promis de ne pas parler... aujourd'hui.
Mais en conjuguant nos efforts pour réformer notre régime fédéral, nous
réaliserons que la diversité du Canada sous toutes ses formes -- ses régions
différentes, son patrimoine multiculturel, ses peuples autochtones, sa dualité
linguistique -- est l'un de nos atouts et que le fédéralisme est le système
qui permet à la diversité d'aboutir à une plus grande unité.
Je vous demande donc de participer au débat dans les mois qui viennent, de
participer à la recherche de solutions pratiques qui nous permettront
d'améliorer et de renforcer notre fédération.
Ensemble, nous pouvons renouveler et améliorer notre système fédéral.
Ensemble, nous pouvons sauver le Canada, ce modèle pour l'humanité tout
entière.
L'allocution prononcée fait foi.
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