Federalismo en Argentina y Canadá:  
cinco criterios de comparación para aprender 
mejor unos de otros

Notas para una alocución
del Honorable Stéphane Dion
Presidente del Consejo Privado y
Ministro de Asuntos Intergubernamentales

Facultad de Derecho
Universidad de Buenos Aires

Buenos Aires (Argentina)

3 de mayo de 2001

Compárese con la alocución pronunciada

          Las relaciones entre Argentina y Canadá experimentaron un gran surgimiento durante la década de 1990. Entre 1992 y 2000, el volumen del comercio entre ambos países casi se triplicó y se multiplicó la cooperación en los campos de las ciencias, las artes, la cultura y muchos otros. Teniendo en cuenta la diversidad de nuestros intereses comunes, no sorprende que la delegación que acompaña a la Jefa de Estado, la Muy Honorable Adrienne Clarkson, Gobernadora General de Canadá, esté integrada por parlamentarios, líderes indígenas, universitarios, artistas, científicos y empresarios. Tras la celebración de la Cumbre de las Américas en Quebec, que concluyó el día 22 de abril, nuestros dos países se aprestan a mantener relaciones cada vez más estrechas, intensas y fructíferas.

          De igual manera, estamos interesados en que nuestros dos países se conozcan mejor. En ese sentido, el hecho de que el federalismo sea una característica común de nuestros países nos será útil. Por supuesto, nuestras dos federaciones son diferentes en bastantes aspectos. Sin embargo, compararlas ciertamente nos servirá como medio para conocernos mejor e intercambiar experiencias en materia de federalismo.

          Ésa es, por otra parte, la vocación del Foro de Federaciones: contribuir al acercamiento entre los países federales basándose en su sistema político común. Por esa razón, agradezco al Foro de Federaciones y a la Asociación Conciencia por haber organizado este encuentro aquí, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Esperamos que este tipo de encuentro se repita con frecuencia, no sólo en las universidades argentinas y canadienses, sino también en las universidades de las otras cinco federaciones de nuestro hemisferio: Brasil, Venezuela, Saint Kitts y Nevis, México y Estados Unidos.

          Sin duda, los países que acabo de mencionar - al igual que los diecisiete países federados que existen en todo el mundo - son muy diferentes entre sí. Algunas de dichas federaciones corresponden a países muy ricos, otras a países menos desarrollados; algunas son países de territorio y población inmensos, otras pertenecen a países de superficie y población modestas.

          A pesar de lo anterior, el hecho de que todos esos países sean federaciones repercute sobre su vida política No pretendo ser un experto de la situación argentina, pero sé que no es posible comprender la situación en Canadá sin tener en cuenta que es una federación. Irrefutablemente, las relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos de las provincias y territorios canadienses constituyen una de las características fundamentales de mi país. Me pregunto, incluso, si existirá en el mundo un país más marcado por sus relaciones intergubernamentales que Canadá.

          Distingo cinco razones por las cuales las relaciones entre el gobierno federal y las provincias canadienses ejercen una influencia fundamental sobre el funcionamiento de mi país. Describiré esas cinco razones, a fin de presentarles un panorama del federalismo canadiense que les permita juzgar, por sí mismos, si existen paralelos con el federalismo argentino.

          Mi objetivo no es, de ninguna manera, tratar de determinar cuál de esos dos federalismos es preferible; cada federación evoluciona a su manera. Simplemente busco proponer criterios de comparación que les permitan a ustedes comprender mejor el federalismo canadiense. Quién sabe, quizás el análisis del federalismo canadiense les permita enriquecer la comprensión de su propio federalismo A modo de conclusión, propondré siete principios de acción que, en mi opinión, conviene que observen todas las federaciones, más allá de las diferencias que puedan existir entre las mismas.

1. La fuerza de nuestras provincias

          En el mundo de las federaciones, existen pocas entidades federales más poderosas que una provincia canadiense. La Constitución de Canadá adjudica a las provincias grandes competencias legislativas propias. El Artículo 75 de la Constitución argentina reformada de 1994 asigna al gobierno federal argentino responsabilidades que, en Canadá, constituyen facultades constitucionales atribuidas exclusivamente a las provincias. Tal es, por ejemplo, el caso del derecho privado o de la educación. En efecto, en Canadá sólo los gobiernos provinciales están habilitados para legislar en materia de educación, desde las escuelas primarias hasta las universidades.

          En Canadá, son muy pocas las políticas que el gobierno federal podría implementar sin necesidad de cooperación con las provincias. Por ejemplo, la negociación más difícil de los últimos años entre el gobierno federal y las provincias ha girado en torno a la implantación de un nuevo programa de ayuda financiera para estudiantes. En las federaciones modernas - incluso en aquéllas donde, al igual que en Canadá, la educación es competencia exclusiva de las provincias - la ayuda financiera para estudiantes interesados en realizar estudios de posgrado es una responsabilidad compartida. Sin embargo, en Canadá nuestros gobiernos provinciales valoran tanto su autonomía que, cuando el gobierno federal lanzó una iniciativa de ayuda financiera para estudiantes - iniciativa que denominó "becas de estudio del milenio" - varias provincias la consideraron un riesgo de invasión de sus competencias en materia de educación. Fue necesario pasar por un arduo proceso de negociaciones antes de poder implantar el programa de modo que resultara aceptable para todos los gobiernos provinciales.

          Incluso en materia de política extranjera, con frecuencia el gobierno federal canadiense debe obtener el apoyo de los gobiernos provinciales. La jurisprudencia constitucional ha acordado de manera inequívoca al gobierno de cada provincia la libertad de decidir si aplica o no un tratado internacional que toca uno o varios campos de su competencia. La aplicación de un tratado de un alcance tan vasto como el del Área de Libre Comercio de las Américas o del Protocolo de Kyoto necesariamente incumbe a las competencias provinciales. Por esa razón, el gobierno federal de Canadá realiza consultas muy estrechas con los gobiernos provinciales durante las negociaciones de ese tipo de acuerdos.

          Otra fuente de poder de nuestras provincias - además del alcance de sus competencias constitucionales en el plan legislativo - reside en su capacidad fiscal y presupuestaria. La Tabla Nº 1 resalta, desde ese punto de vista, el contraste entre las federaciones de nuestros dos países. En cuanto a los ingresos autónomos de los tres niveles de gobierno (federal, provincial y municipal) - es decir sus ingresos excluyendo las transferencias que reciben de otros gobiernos - se puede ver que la parte que corresponde a las provincias es mucho más elevada en Canadá que en Argentina. El caso es el mismo en cuestión de los gastos directos - es decir, los gastos de los gobiernos excluyendo las transferencias que hacen a otros gobiernos. Por otra parte, el peso fiscal y presupuestario de las provincias canadienses está reforzado por el hecho de que dependen menos que las provincias argentinas de las transferencias federales para financiar sus actividades.

2. El número reducido de nuestras provincias

          Canadá tiene pocas provincias: cuenta con sólo 10 provincias (además de tres territorios), frente a 23 provincias (y un distrito federal) en Argentina, 23 estados en Venezuela, 26 estados en Brasil, 31 estados en México y 50 estados en Estados Unidos.

          El número relativamente reducido de nuestras provincias no deja de ser importante para nuestra política. Ese hecho contribuye, por lo menos de tres maneras, a que las provincias sean protagonistas fundamentales del sistema federal canadiense. En primer lugar, facilita que la cohesión entre provincias sea menos complicada. Una simple conferencia telefónica todavía resulta práctica en el caso de diez provincias, pero ya no lo sería si fueran veinte o treinta provincias.

          En segundo lugar, ese número reducido de provincias permite realizar frecuentes reuniones interprovinciales o entre provincias y gobierno federal en todos los campos, ya sea en materia de economía, asuntos sociales, medio ambiente, agricultura. Rara vez transcurre más de una semana sin que tenga lugar por lo menos una reunión semejante. En gran parte, la evolución del sistema federal canadiense se debe al impulso derivado de todos esos intercambios entre ministros o entre altos funcionarios.

          En tercer lugar, el reducido número de nuestras provincias evita la fragmentación del poder provincial. Las provincias más grandes, como Ontario y Quebec, pero también Colombia Británica y Alberta, poseen estructuras político-administrativas de talla considerable en comparación con las estructuras del gobierno federal.

3. La función de nuestra segunda cámara

          Los senadores canadienses no son elegidos, sino nombrados por el poder ejecutivo federal. Ese hecho tiene dos consecuencias desde el punto de vista de nuestro sistema federal.

          En primer lugar, esos senadores no electos no están en posición de competir con los primeros ministros provinciales como portavoces de las provincias. La situación es diferente en Estados Unidos, por ejemplo, donde es necesario contar con los senadores por lo menos tanto como con los gobernadores a la hora de determinar quién habla en nombre de los estados.

          En segundo lugar, como nuestros senadores canadienses son nombrados por el ejecutivo federal - y no por los ejecutivos ni por las asambleas legislativas de las entidades federales - el resultado es que, en Canadá, las relaciones intergubernamentales tienen lugar entre ejecutivos claramente diferenciados y sin vínculo parlamentario institucionalizado. No contamos con una cámara federal de provincias similar a la que tiene, por ejemplo, el modelo alemán de Bundesrat.

          En Argentina, ustedes tenían el modelo alemán y ahora el modelo estadounidense. Los senadores argentinos que antes eran elegidos por las asambleas legislativas de las provincias ahora serán elegidos directamente por la población. Será interesante observar los efectos que dicho cambio tendrá sobre la federación argentina.

4. Fuerza del poder ejecutivo frente al poder legislativo

          Existen veinticuatro federaciones en todo el mundo. Sólo cuatro de ellas combinan el sistema parlamentario y el sistema de escrutinio de pluralidad simple: Canadá, India, Malasia y Saint Kitts y Nevis. Esa combinación tiende a producir - tanto a nivel federal como provincial - gobiernos conformados por un solo partido y que, por lo general, están en posición de hacer adoptar las leyes que proponen. De ello se desprende que, en Canadá, las relaciones intergubernamentales tienen lugar entre gobiernos fuertes. Cuando el Primer Ministro de Canadá y los primeros ministros de las provincias suscriben un acuerdo, normalmente cada uno de ellos está en medida de implantarlo sin tener que negociarlo con una coalición parlamentaria.

          En comparación con lo anterior, las federaciones de sistema presidencial - tales como Argentina, Brasil, Venezuela, México y Estados Unidos -, al igual que las federaciones de sistema de escrutinio proporcional, tienden a tener relaciones intergubernamentales más difusas y profundamente marcadas por los equilibrios entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, al igual que entre las coaliciones de partidos políticos.

          En Estados Unidos, la relación entre la Casa Blanca y el Congreso es la que más llama la atención. En Canadá, la más importante es la relación entre el Primer Ministro y los primeros ministros de las provincias. En varias otras federaciones, se observa, sobre todo, el contexto cambiante de las coaliciones parlamentarias. ¿Cuál es el caso en Argentina?

5. Existencia de un grupo minoritario a escala nacional pero mayoritario en una de las entidades federales

          Por lo común, cuando un país federal tiene minorías étnicas, culturales, lingüísticas o religiosas, estas últimas tienden a identificarse de manera especial con el gobierno federal o con las instituciones federales en general. Dichas minorías tienden a considerar la autoridad federal como una protección. Ignoro si ése es el caso de las minorías en Argentina, pero es un fenómeno que se observa con frecuencia.

          La situación es diferente, sin embargo, cuando una minoría es mayoritaria en una de las provincias. En ese caso, la minoría tiende a identificarse sobre todo con la provincia y las instituciones provinciales, pues es mayoritaria en las mismas.

          Canadá tiene dos idiomas oficiales: el inglés y el francés. Los francohablantes representan 24% de la población nacional, pero 86% de los mismos está concentrado en una provincia, la Provincia de Quebec, donde representan 82% de la población provincial. Por ello, no resulta sorprendente que los quebequeses francohablantes agreguen, a su pertenencia canadiense, una identificación propia de su provincia e instituciones.

          Si en uno de los estados importantes de Estados Unidos 80% de la población fuera de origen hispánico, no cabe duda que la dinámica de la federación estadounidense se modificaría. En Canadá, Quebec es la primera provincia en términos de extensión territorial y segunda en términos demográficos. El gobierno de Quebec desempeña un papel de primer orden en la promoción de la autonomía provincial en Canadá. Más aún, la presencia en esa provincia de un partido separatista en el poder o en la oposición desde hace tres décadas, a menudo otorga a las relaciones intergubernamentales un carácter existencial desconocido en las demás federaciones.

Conclusión

          Ésos son los cinco factores que, me parece, son fundamentales para explicar la importancia excepcional que tienen las relaciones intergubernamentales en Canadá. Ninguna otra federación combina la totalidad de esos cinco factores. Estados Unidos no posee ninguna de esas características. Australia reúne dos de esos factores: un número reducido de entidades federales (sólo tiene seis estados) y la fuerza relativa del poder ejecutivo en relación con el poder legislativo. Sin embargo, los estados australianos tienen sustancialmente menos poderes y recursos autónomos que las provincias canadienses; el senado australiano es elegido y Australia no tiene una minoría nacional que sea mayoritaria en uno de sus estados.

          Puedo estar equivocado, pero me parece que sólo una de esas cinco características se aplica, al menos en parte, a la Argentina: la fuerza del poder ejecutivo. De otra manera, las federaciones de nuestros dos países difieren entre sí en varios aspectos, elemento que habrá que tomar en cuenta a la hora de conocernos mejor y aprender unos de otros.

          Esa mutua comprensión entre federaciones me parece necesaria porque creo que, independientemente de los elementos que las diferencian, su buen funcionamiento depende del acatamiento de ciertos principios fundamentales. Dichos principios, en mi opinión, son siete y los enunciaré rápidamente, a guisa de conclusión.

          1. La Constitución debe ser respetada. Las intrusiones en las competencias legislativas crean una confusión que menoscaba la calidad de las políticas públicas.

          2. La cooperación es una regla básica. La cooperación es más necesaria que nunca debido a que las jurisdicciones de los diversos niveles gubernamentales hacen referencia recíproca entre sí, en prácticamente todos los sectores de actividad.

          3. La capacidad de acción de los gobiernos debe ser preservada. Es necesario fomentar la capacidad de iniciativa e innovación en cada esfera de acción autónoma.

          4. La federación debe ser flexible. La búsqueda de una acción común debe tomar en cuenta la diversidad del país.

          5. La federación debe ser equitativa. Las federaciones deben favorecer la redistribución entre sus entidades federadas, de tal manera que incluso las menos afortunadas de dichas entidades estén en medida de ofrecer una calidad de servicios aceptable a sus ciudadanos.

          6. El intercambio de información es esencial. Permite a los gobiernos comparar su desempeño, evaluar sus iniciativas respectivas y establecer entre ellos una emulación sana.

          7. Las respectivas contribuciones de los diversos gobiernos deben ser conocidas públicamente. Los ciudadanos tienen derecho a saber qué funciones realizan sus gobiernos y a poder evaluar su desempeño.

          La importancia de esos principios para Canadá me parece evidente. No digo que nosotros los canadienses lleguemos a seguirlos enteramente, pero sí que todos deberíamos esforzarnos por respetarlos en su integridad. ¿Que si esos principios son válidos para el contexto argentino y otras federaciones de América? Me inclino por creer que así es, pero lo dejo a criterio de ustedes. Lo que deseo sobre todo, estimados estudiantes argentinos, es que ustedes tengan la oportunidad de compartir sus reflexiones con los jóvenes canadienses, brasileños y mexicanos, pues estoy seguro de que todos podríamos beneficiarnos con este aprendizaje recíproco en materia de federalismo.

Fuente : Argentina : Ernesto Rezk (2000) (datos correspondientes a 1997).

Canadá : Cuentas nacionales de Canadá (datos correspondientes a 1999).

Notas :

¹ Ingreso total menos transferencias recibidas de otros gobiernos.

² Gastos totales menos transferencias realizadas a otros gobiernos.

³ Transferencias recibidas de otros gobiernos, en porcentaje de sus ingresos totales.

⁴ En el caso de Argentina, los ingresos provinciales se consideran, desde el enfoque de la repartición fiscal (fondos en "coparticipación"), como ingresos provinciales autónomos.

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