Allocution de
Mel Cappe
Greffier du Conseil privé et Secrétaire du Cabinet
à l’occasion du
Troisième forum des dirigeants canadiens
sur le secteur bénévole
Ottawa (Ontario)
Le 31 mai 1999
Le texte prononcé fait foi
Je vais aborder ces trois points : l'importance du secteur du point de vue du gouvernement; j'exposerai ensuite certains des défis que nous devons relever pour nouer des liens avec le secteur, et comment nous nous y prenons pour les relever; et l'interdépendance entre les secteurs privé, public et bénévole, ainsi que la nécessité de renforcer le dialogue entre ces trois secteurs.
L'importance du secteur du point de vue du gouvernement
Je voudrais commencer par vous décrire l'importance du secteur bénévole du point de vue du gouvernement. D'abord le secteur bénévole du Canada existe parce que les Canadiens l'ont créé : il n'est pas un prolongement de l'État; il n'est pas subordonné au secteur privé; il existe parce que les Canadiens veulent qu'il existe; et, il existe parce que les canadiens trouvent utiles son travail et les rôles qu'il joue.
Quels sont ces rôles? Au cours des dernières décennies, les rôles fondamentaux des organisations bénévoles du Canada ont évolué de manière à inclure la prestation des services, la participation au dialogue sur la politique publique et l'engagement des citoyens. M'appuyant sur l'excellent travail de Susan Phillips, de l'Université Carleton, je voudrais dire quelques mots sur chacun de ces rôles.
La prestation de services. L'un des éléments essentiels de nombreuses organisations bénévoles est de faire « de bonnes œuvres » en offrant des services à la collectivité. La gamme des services est souvent énorme et comprend parfois l'exécution de programmes au nom du gouvernement. Le Programme des centres d'accueil autochtones en est un exemple.
Pourquoi le gouvernement fédéral s'y intéresse-t-il?
Parce que le secteur bénévole atteint des couches de la société que le gouvernement ne peut pas atteindre aussi facilement ou aussi efficacement. L'une des meilleures façons d'évaluer l'efficacité des services que nous offrons ou appuyons consiste à établir un dialogue avec le secteur, puis à écouter et à apprendre. Qui en profite? Les canadiens, grâce à des services qui correspondent mieux aux besoins.
La participation au dialogue sur la politique publique. Les organisations bénévoles traduisent les intérêts et les préoccupations de leurs membres ... et notamment leurs intérêts à l'égard de la politique publique. L'action sociale en fait partie -- chercher à influencer la politique publique, à sensibiliser la population et à modifier le comportement de la société en général.
Pourquoi le gouvernement fédéral s'y intéresse-t-il? Là encore, parce que le secteur bénévole a des racines profondes dans la société et fournit aux canadiens un autre moyen de se faire entendre. Parce qu'il est si près des citoyens, ce secteur peut agir comme système d'alerte avancée pour signaler les questions de politique émergentes. Qui en profite? Les canadiens, grâce à une connaissance plus approfondie et à un débat public plus profond sur la politique publique.
L'engagement des citoyens. Le secteur bénévole crée et renforce la citoyenneté en faisant participer les citoyens au développement de leurs collectivités. Pourquoi le gouvernement fédéral s'y intéresse-t-il? Parce que le secteur bénévole donne aux citoyens des moyens de s'engager à bâtir des collectivités plus fortes et plus résistantes. J'ai évoqué les trois rôles que joue le secteur bénévole. Permettez-moi de décrire maintenant les raisons plus profondes de l'intérêt du gouvernement fédéral pour le secteur. Certains pourraient prétendre que le secteur bénévole ne fait que combler le vide entre ce que le secteur privé ne veut pas faire et ce que le gouvernement ne peut pas faire. D'un côté, c'est vrai. De l'autre, c'est sous-estimer la contribution du secteur au mieux-être des canadiens. L'importance du secteur et son importance pour le milieu des affaires, sont beaucoup plus profondes que vous pouvez l'imaginer.
L'an dernier, j'ai parlé de Robert Putnam, des parties de quilles en solitaire et du chant choral. Cette année, je veux parler de Francis Fukiyama. Certains d'entre vous se souviendront peut-être de Fukiyama, qui a écrit un livre au titre provocateur de The End of History. Le livre de Fukiyama traite du triomphe des sociétés libres et de sa forme économique : le capitalisme. Fukiyama a également effectué des travaux remarquables sur les fondements économiques des sociétés qui réussissent. Il a découvert que les sociétés qui réussissent possèdent des réseaux d'appui social développés, des réseaux qui correspondent exactement à ceux que le secteur bénévole crée le secteur bénévole. Fukiyama n'est pas seul à faire cette observation. De plus en plus, d'autres études révèlent que le secteur bénévole apporte une contribution au bien-être social qui a été sous-estimée pendant beaucoup trop longtemps. Imaginons la société comme un tabouret à trois pieds : les sociétés qui réussissent possèdent un secteur privé dynamique, un secteur public habile ... et un secteur bénévole souple, sensible et diversifié. Pour que le tabouret puisse supporter du poids, les pieds doivent s'étayer et s'appuyer les uns les autres. Les trois secteurs doivent travailler ensemble.
Voilà pourquoi le gouvernement fédéral veut resserrer ses liens avec le secteur bénévole. Nous nous efforçons de renforcer l'un de ces étais. Et ce forum contribuera peut-être à déclencher le renforcement de l'étai qui relie les entreprises et le secteur bénévole.
Investir dans le développement des enfants, par exemple, n'est pas seulement un objectif majeur de politique sociale, c'est aussi une façon de promouvoir la croissance et le développement économique. Un enfant qui prend un bon départ dans la vie a plus de chance de devenir un citoyen qui dépendra moins de la société et qui contribuera davantage. Donc, comme l'ont fait observer Fukiyama et d'autres, le secteur privé a un intérêt très profond dans la santé du secteur bénévole.
Les défis que présente le développement d'une relation avec le secteur ... et comment nous relevons ce défi
Avant de vous décrire comment nous tentons de développer une nouvelle relation avec le secteur, je voudrais vous exposer certains des défis auxquels nous faisons face. L'enquête nationale de 1997 sur le don, le bénévolat et la participation nous a brossé le premier portrait clair du secteur et de la façon dont il est appuyé.
Cette enquête a révélé que : Le Canada compte plus de 175 000 organisations bénévoles. De ce nombre, plus de 77 000 sont des organismes de bienfaisance enregistrés. Environ 21 millions de canadiens ont fait un don quelconque à des organismes de bienfaisance et à des organisations sans but lucratif. L'appui financier direct aux organismes de bienfaisance et aux organisations sans but lucratif a atteint un montant estimé de 4,51 milliards de dollars. Environ 7,5 millions de canadiens ont donné 1,11 milliard d'heures de leur temps. C'est l'équivalent de 578 000 emplois à plein temps, plus que la population active du Manitoba. Les organismes de bienfaisance enregistrés autres que les hôpitaux et les établissements d'enseignement ont créé plus de 570 000 emplois rémunérés. C'est l'équivalent de toute la population active du Manitoba.
Notre secteur bénévole est vigoureux et actif depuis longtemps et s'est d'ailleurs construit grâce à une fructueuse alliance avec le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux. Vous vous demandez peut-être comment tout cela est appuyé activement?
Permettez-moi de vous répondre du point de vue des organismes de bienfaisance. Je vais également mettre à l'épreuve vos connaissances en mathématiques : Les organismes de bienfaisance tirent environ 57 p. 100 de leurs revenus des gouvernements, principalement les gouvernements provinciaux; 10 p. 100 proviennent des dons des particuliers; 32 p. 100, des droits, des ventes, etc. Il manque encore 1 p. 100. D'où provient-il ce 1 p. 100? La réponse : des entreprises.
Souvenez-vous de mon analogie avec les pieds du tabouret qui doivent s'étayer. Il y a peut-être place à l'amélioration. Je ne veux pas donner l'impression que les liens reposent exclusivement sur l'argent ni que bâtir une relation durable est une sinécure. Songeons aux défis que présente un secteur qui mobilise les efforts de 17 millions de Canadiens qui ne travaillent pas tous au sein des 175 000 organisations.
Je voudrais traiter de cinq défis : le financement, la diversité, la dépense des droits, l'obligation de rendre des comptes et l'engagement fédéral-provincial.
Le financement. Les gouvernements jouent un grand rôle dans le financement du secteur, mais des années de compressions ont laissé des séquelles. Au niveau fédéral, nous devons mieux rendre compte du financement que nous accordons. Nous devons également être conscients des conséquences qu'aura à long terme sur la capacité du secteur notre préférence actuelle pour des projets plutôt que pour du financement de base. Le financement de projets pousse parfois des organisations du secteur bénévole à s'éloigner de leur mission principale. Donc, l'un des défis auxquels nous faisons face consiste à réexaminer notre attitude face au financement.
La diversité. La force du secteur réside dans sa diversité. Il appuie tout, depuis les beaux-arts jusqu'aux banques alimentaires. Il comprend aussi bien le travail de particuliers que celui d'organismes de bienfaisance qui injectent des milliards de dollars dans de nombreux secteurs de la société. Il n'est pas raisonnable de s'attendre à ce qu'un secteur aussi diversifié s'exprime d'une seule voix, pas plus que ce ne serait souhaitable.
Nous devons trouver des moyens d'écouter les nombreuses voix qui s'expriment dans le secteur. Comme le confirmera Al Hatton, du Regroupement des organisations nationales bénévoles, les dirigeants du secteur s'aperçoivent que leur plus grande difficulté consistera à orchestrer ces voix. Alors, peu importe ce que fera le gouvernement fédéral, nous savons déjà qu'il faudra tenir compte de la diversité du secteur ... et y voir un atout! Nous sommes prêts à relever le défi.
La défense des droits. Le groupe Broadbent a abordé l'importance du rôle du secteur eu matière de défense des droits et sa capacité d'éclairer le débat de politique publique par ses recherches approfondies et ses compétences dans le domaine. Nous convenons avec le groupe Broadbent que le secteur bénévole peut apporter une grande contribution. Le défi consistera à trouver des façons de tenir compte systématiquement des points de vue du secteur dans l'élaboration des politiques publiques.
L'obligation de rendre des comptes. Le gouvernement est maintenant beaucoup plus sensible à la nécessité de faire participer le secteur bénévole au dialogue sur la politique publique. Cependant, le défi est de taille, en partie parce que les responsabilités diffèrent. Les politiciens doivent rendre compte de leurs efforts sur de nombreux fronts directement à leurs électeurs et trouver un équilibre entre des intérêts conflictuels pour faire avancer le bien public. Les organisations du secteur bénévole, par contre, s'intéressent habituellement à un nombre plus restreint de problèmes et doivent rendre des comptes à un nombre plus limité de partisans et de clients. Concilier les intérêts du secteur bénévole avec les responsabilités plus larges du gouvernement constituera toujours un défi.
L'engagement fédéral-provincial. Pour que la relation entre le secteur public et le secteur bénévole s'épanouisse vraiment, nous devrons trouver des façons de faire participer les autres paliers de gouvernement à un dialogue national multilatéral. Le Cadre de l'union sociale est un moyen de susciter cet engagement, en inscrivant dans les priorités nationales les efforts fédéraux et provinciaux visant à améliorer nos rapports avec le secteur bénévole.
Je voudrais maintenant vous décrire en détail l'approche retenue par le gouvernement fédéral pour établir cette nouvelle relation. D'abord, vous devez savoir que l'engagement du gouvernement d'approfondir ses liens avec le secteur bénévole se trouve dans le Livre rouge du Parti libéral.
L'allocution du premier ministre devant l'Association internationale pour l'effort volontaire en août 1998 a reformulé cet engagement. Il affirmait : «. . . nous pouvons accomplir beaucoup plus de choses en unissant nos efforts que si chacun reste de son côté. . . L'époque où le secteur bénévole au Canada a été oublié et négligé est bel et bien révolue. . . nous voulons bâtir un partenariat nouveau et durable. . . ».
Depuis quelques années, nous comprenons mieux que nos objectifs économiques et sociaux sont complémentaires. À l'origine de cette démarche réside une nouvelle conception du rôle des gouvernements, à l'œuvre non seulement ici au Canada mais partout dans le monde. De toute évidence, le fruit est mûr. Les dirigeants du secteur bénévole semblent croire eux aussi que le fruit est mûr. Mais je laisserai mon collègue, Al Hatton, vous en dire plus long à ce sujet. Nous ne partons pas à zéro.
De nombreux ministères ont déjà noué des liens importants avec le secteur bénévole : Un sondage récent a dénombré plus de 250 initiatives de ce genre avec 32 ministères et organismes fédéraux. Nous savons que nous voulons nouer des liens plus stratégiques qui s'appuient sur les réalisations antérieures et corrigent les lacunes du passé.
Afin de lancer cette initiative, des ministres ont rencontré récemment des dirigeants du secteur bénévole. Cette réunion a jeté les bases des entretiens exploratoires sur les options stratégiques qui ont débuté en avril 1999 et mené à la création de trois Tables conjointes. À chaque table, des dirigeants du secteur bénévole se sont unis à des hauts fonctionnaires pour étudier les moyens d'établir cette nouvelle relation. Les Tables elles-mêmes représentent une nouvelle façon - meilleure, nous l'espérons - d'effectuer les premiers travaux exploratoires d'élaboration des politiques. La participation des dirigeants du secteur aux premières étapes accroît les chances que nos options stratégiques soient bien fondées et trouvent un écho dans l'ensemble du secteur.
Les trois Tables tiendront compte des engagements du gouvernement dans le Livre rouge Bâtir notre avenir ensemble, ainsi que du rapport du groupe Broadbent, qui demandait également une intervention. Il nous faut donc trouver des réponses exactes aux questions suivantes : quelle doit être cette nouvelle relation et comment pouvons-nous l'entretenir?
La Table sur la relation. Les membres de la Table sur la relation sont en train de définir les caractéristiques de la nouvelle relation dans un document cadre, semblable à bien des égards au cadre britannique. Les participants explorent également les types de structures, de mécanismes et de processus qui pourraient être mis en place, au gouvernement et dans le secteur, afin que la relation puisse s'épanouir. Le plus grand défi consistera peut-être à trouver des moyens permettant au gouvernement fédéral et au secteur de se parler sur les questions d'intérêt commun.
Cette Table établit également un plan d'action pour définir ce qui pourrait arriver lorsque les Tables auront terminé leur travail. Il y aurait notamment des consultations en aval. Parce qu'il est clair que le travail des Tables ne fait que commencer, nous devons nous assurer que le dialogue se poursuivra. Nous devons inclure les autres intervenants, à savoir les provinces et le secteur privé.
La Table sur les moyens d'action. Les membres de la Table sur les moyens d'action discutent des façons de renforcer la capacité du secteur de poursuivre son bon travail. Sa liste de priorités comprend le financement, les ressources humaines, la technologie et le savoir. Renforcer les moyens d'action du secteur pourrait comporter du financement public, mais il faudra probablement aussi du financement provenant d'autres sources. N'oublions pas que les gouvernements participent déjà beaucoup au financement des organisations bénévoles. Le secteur privé l'est beaucoup moins.
La Table sur le cadre réglementaire. La Table sur le cadre réglementaire cherche des façons d'améliorer la réglementation et l'obligation de rendre compte des organismes de bienfaisance et des autres organisations sans but lucratif. Elle examine des options pour une nouvelle démarche réglementaire, y compris la possibilité de renforcer la section des organismes de bienfaisance de Revenu Canada. Comment tirer la ligne entre l'éducation, la défense des droits et l'activité politique est également un élément important du programme de cette table. La Table sur le cadre réglementaire effectue également des recherches sur le soutien financier qu'apporte le gouvernement fédéral au secteur : pourquoi, comment et à qui. Je tiens à souligner que les travaux des Tables conjointes sont de nature exploratoire, puisqu'il s'agit d'analyses préliminaires des politiques. Ce genre de travail a toujours été l'apanage des « mordus de la politique », effectué en coulisses avec le concours limité des intervenants. Les Tables conjointes sont une façon d'ouvrir ce travail préliminaire. Mais il y a des risques. Les travaux eux-mêmes sont exploratoires, et l'exploration est parfois une entreprise embrouillée et controversée. Pour le moment, nous ne pouvons faire participer tous ceux que nous voudrions voir participer. Certains pourraient craindre les résultats.
Je veux prendre une minute pour dissiper les craintes de ceux qui n'ont pas encore participé jusqu'ici. Et je tiens à le faire pour deux raisons. Premièrement, les Tables effectuent des études de politique préliminaires; des consultations plus larges suivront. Deuxièmement, établir une relation plus solide et plus stratégique avec le secteur bénévole suppose des efforts échelonnés sur de nombreuses années. Les Tables conjointes ne sont que le début. Nous avançons une étape à la fois.
Les rapports des Tables conjointes seront présentés aux ministres et aux dirigeants du secteur bénévole au début de l'été. Mais assez parlé des Tables conjointes, examinons maintenant les résultats auxquels nous pouvons nous attendre. De la Table sur les moyens d'action, nous attendons des propositions qui aboutiraient à un cadre de financement plus stable. De la Table sur le cadre réglementaire, nous attendons des propositions qui, nous l'espérons, aboutiraient à une réglementation plus juste et plus uniforme.
De la Table sur la relation, nous attendons davantage. Nous nous attendons à ce qu'elle fasse des propositions en vue de créer un espace pour un dialogue permanent entre le gouvernement fédéral et le secteur bénévole. Nous prévoyons que ce dialogue touchera notamment aux moyens d'action, au cadre réglementaire. Et nous comptons que cette Table nous guidera pour mettre en place des mécanismes souples pouvant s'adapter à mesure que la relation évolue.
Je voudrais maintenant brosser sur une toile beaucoup plus grande un tableau de ce à quoi nous pouvons nous attendre de cette relation. Dans quinze ans, comment saurons-nous si nous avons réussi? La participation du secteur bénévole au dialogue de politique sera si profondément enracinée que personne n'y réfléchira deux fois.
Les gestionnaires de programme feront participer tout naturellement le secteur bénévole à la conception et à la mise en œuvre. Ce sera la façon reconnue de faire affaire dans tous les ministères. Le dialogue entre le secteur bénévole et le gouvernement fédéral se caractérisera par le respect. Appuyé par un cadre toujours d'actualité qui aura évolué en même temps que la relation.
Le secteur sera en mesure de remplir ses obligations mais aussi de combler nos attentes réciproques. Évidemment, il y a encore beaucoup de pain sur la planche.
Je voudrais vous laisser trois messages concernant la démarche du gouvernement pour établir une relation avec le secteur bénévole : Les Tables conjointes sont la première étape d'un long voyage; nous avancerons une étape à la fois; et nous sommes déterminés à avancer ensemble.
La nécessité d'un dialogue entre trois secteurs interdépendants
Je voudrais conclure mon exposé en parlant de l'interdépendance entre les secteurs privé, public, bénévole ainsi que de la nécessité de faire avancer le dialogue entre ces trois secteurs. Certains d'entre vous se souviendront peut-être qu'à Banff l'an dernier, j'ai parlé de mon premier contact avec le secteur bénévole en évoquant le village de mon grand-père en Russie et le rôle joué par la société qui aidait les malades. Récemment, nous avons vu les images des réfugiés du Kosovo arrivant à Trenton. Le ministère de L'immigration et la Citoyenneté et les militaires se sont unis à la Croix-rouge et à des organisations religieuses ... nous avons vu également les contributions du secteur privé couler à flot.
Le secteur bénévole joue un peu le rôle des amortisseurs sur une voiture. Quand une usine ferme ou qu'un gouvernement restructure ses services, le secteur bénévole se trouve souvent en première ligne, pressé de répondre aux besoins. Il le fait en atténuant les répercussions grâce aux services communautaires qu'il offre, en amortissant les effets grâce aux réseaux de soutien qu'il a créés en engageant les citoyens, et en rendant les gens plus conscients des conséquences de ces changements par son rôle de défense des droits.
Le secteur bénévole au Canada est-il équipé pour amortir les chocs qu'on lui demande de plus en plus d'amortir? Dans la négative, que peut-on faire pour corriger la situation?
Revenons à l'analogie du tabouret à trois pieds. Il y a quelques années, le gouvernement fédéral a collaboré avec le secteur privé pour établir une relation imparfaite mais néanmoins viable. Le gouvernement fédéral collabore maintenant avec les dirigeants du secteur bénévole pour étayer une autre partie de la relation sociale. Le défi auquel font face les membres de cet auditoire consiste à étudier les façons d'étayer la relation entre le secteur bénévole et le milieu des affaires. Et le milieu des affaires pourrait souhaiter considérer le secteur bénévole non pas comme un objet de charité mais comme un partenaire clé dans le développement d'une économie florissante. Albert Einstein a fait observer un jour que «. . . les grands problèmes auxquels nous faisons face ne peuvent être résolus au même niveau de réflexion où nous étions lorsque nous les avons créés. . . ». Le Canada doit relever des défis ... et pour y parvenir, le secteur public, le secteur privé et le secteur bénévole doivent travailler ensemble.