Lois et règlements : l’essentiel

Partie 1 - Cadre général de l’activité législative

Chapitre 1.1 - Choisir les meilleurs outils

Ce chapitre complète la section 2 de la Directive du Cabinet sur l’activité législative, qui prévoit ce qui suit :

La voie législative devrait être strictement réservée aux cas où elle constitue la meilleure solution possible. Il appartient au ministre responsable de démontrer au Cabinet que ce principe a été respecté et qu’il y va de la réalisation des objectifs du gouvernement.

Ce chapitre a pour but d’aider les fonctionnaires à se conformer à cette exigence. Plus concrètement, il poursuit les objectifs suivants :

• donner aux fonctionnaires un aperçu des divers outils (ou des diverses techniques) dont dispose le gouvernement pour atteindre ses objectifs;
• les aider à repérer les outils les plus appropriés;
• les aider à déterminer l'opportunité de l'intervention législative.

Les fonctionnaires sont encouragés à aborder la mise en œuvre des objectifs gouvernementaux de façon globale, en se concentrant sur les buts à atteindre et en ne préjugeant pas de l’efficacité d’une technique donnée, par exemple une mesure législative. Et si, après lecture de ce chapitre, on en vient à la conclusion qu’une mesure législative est souhaitable, il faudra s’interroger sur son contenu. On pourra alors consulter la Liste de contrôle pour l’élaboration des instructions de rédaction au chapitre 2.2.

Les responsables de programmes ministériels et leurs conseillers juridiques.

• Les questions liées au choix des outils d’intervention devraient être abordées au début du processus d’élaboration des orientations.
• Le gouvernement ne peut pas intervenir dans tous les cas. Il importe de bien apprécier l'opportunité de son intervention éventuelle à la lumière de ses responsabilités, de ses ressources et de l’efficacité probable de son intervention par comparaison à celle d’autres ordres de gouvernement ou du secteur privé.
• L’éventail des outils d’intervention dont dispose le gouvernement pour atteindre ses objectifs est très large, ce qui lui permet de choisir le type et la portée de son intervention, le cas échéant.
• La décision de proposer une mesure législative ne devrait être prise qu’au terme d’une évaluation détaillée des divers outils d’intervention disponibles.
• Le choix des outils d’intervention est lourd de conséquences et constitue un élément important de nombreuses activités gouvernementales.
• La consultation, au sein du gouvernement comme à l’extérieur, est un élément essentiel à un choix éclairé.

Introduction

Il y a lieu d'examiner soigneusement toute situation qui semble requérir l’attention du gouvernement, de façon à déterminer l'opportunité de l’intervention gouvernementale et, le cas échéant, la forme qu'elle doit revêtir. Pour ce faire, il faut bien définir les objectifs et recenser les meilleures façons de les réaliser. Ce ciblage devrait être fait le plus tôt possible dans le processus d’élaboration des orientations. Voici quelques questions utiles pour qui se prête à cet exercice :

• Quelle est la situation?
• Quels sont les objectifs poursuivis et les résultats escomptés?
• Le gouvernement du Canada a-t-il un rôle à jouer?
• Quels outils d’intervention permettent d’atteindre les résultats escomptés?
• Qu’implique le recours à ces outils d’intervention?
• Quels seraient les effets du recours à ces outils?
• Comment mesurer l’efficacité de ces outils d’intervention?
• Quels outils devraient être retenus, le cas échéant?

Le processus d'appréciation ne suit pas nécessairement l’ordre dans lequel ces questions sont énoncées. Il peut être nécessaire de revenir sur les réponses obtenues à l’une ou l’autre des étapes du processus à la lumière de faits nouveaux.

Pour obtenir des réponses utiles, il importe avant tout de mener les consultations appropriées.

Quelle est la situation?

Il s’agit avant tout de faire ressortir les caractéristiques de la situation qui peut requérir l’attention du gouvernement. Cette situation peut se présenter sous la forme d’un problème à régler, auquel cas il importe de remonter à la cause véritable du problème et de ne pas tenter de le définir par ses symptômes.

La situation peut également donner l’occasion au gouvernement d’intervenir de façon créative ou positive, par exemple en célébrant un fait d'importance nationale ou internationale, plutôt que de se contenter de répondre à un problème.

La définition d’une situation passe souvent par la description de comportements, qu’ils soient observables ou à prévoir. Ces comportements peuvent être actifs (faire quelque chose) ou passifs (ne pas faire quelque chose). L’approche axée sur les comportements consiste, entre autres, à déterminer :

• le comportement qui donne lieu à la situation ou y contribue;
• qui adopte ce comportement;
• qui est touché par ce comportement et quels en sont les effets;
• si certaines formes de comportement ou le comportement de certaines personnes ont plus d’influence que d’autres;
• quels facteurs externes influent sur le comportement;
• quels changements de comportement sont nécessaires pour régler la situation.

Quels sont les objectifs poursuivis et les résultats escomptés?

Pour répondre adéquatement à cette question, il importe de définir le plus concrètement possible les objectifs en précisant quels résultats précis sont escomptés. Il est vrai qu’objectifs et résultats escomptés vont de pair. Il existe toutefois une distinction.

L'objectif pourrait consister, par exemple, à rendre une activité plus sûre, alors que le résultat escompté serait de réduire de 30 % le nombre d'accidents attribuables à cette activité.

Autre exemple. L’objectif pourrait être d’accroître les compétences en technologie de l’information au Canada alors que le résultat escompté pourrait être d’accroître de 500 le nombre d’immigrants possédant ces compétences au cours des deux prochaines années.

Le gouvernement du Canada a-t-il un rôle à jouer?

Il faut ensuite se demander si l'intervention du gouvernement est possible et souhaitable. La Constitution limite les pouvoirs du gouvernement de diverses façons :

• le partage des compétences législatives entre le fédéral et les provinces (bien que ce partage soit relativisé par des pouvoirs comme celui de dépenser ou celui permettant de déclarer des ouvrages à l’avantage général du Canada);
• l’encadrement de l’exercice du pouvoir législatif par les textes constitutionnels, en particulier la Charte canadienne des droits et libertés;
• diverses obligations, telle l’exigence de bilinguisme dans la prestation de services.

Les orientations en cause devraient être considérées dans la perspective globale du programme politique du gouvernement. Ainsi, la compatibilité de l’intervention avec ce programme et la façon dont le gouvernement aborde les relations fédéro-provinciales devraient être prises en compte.

Enfin, d'un point de vue purement pratique, le gouvernement dispose de ressources limitées et ne peut manifestement pas résoudre tous les problèmes; d’autres parties sont peut-être mieux à même d’atteindre les objectifs poursuivis.

Si le gouvernement devait intervenir, quel rôle devrait-il jouer? Devrait-il, par exemple, jouer un rôle de leader, agir en partenariat avec d’autres intervenants ou se contenter de stimuler ou de faciliter certaines mesures?

Quels outils d’intervention permettent d’atteindre les résultats escomptés?

Pour répondre à cette question, il est utile d’examiner l’éventail des outils d’intervention possibles, qu’on peut classer en cinq catégories :

• diffusion d’information;
• renforcement des capacités;
• outils de nature économique (notamment les contributions, redevances et affectations de fonds publics);
• assujettissement à des règles;
• structures organisationnelles.

L’information peut être un outil très efficace. Les gens ajustent leur comportement en fonction de l’information dont ils disposent. En leur communiquant une information donnée, on peut influencer leur comportement; voici quelques exemples :

• information concernant la qualité ou la sûreté des produits;
• campagnes d’information concernant la santé et la sécurité au travail;
• campagnes de publicité et d’éducation contre certains comportements comme le fait de conduire après avoir consommé de l’alcool;
• campagnes de promotion des produits canadiens;
• programmes de sensibilisation à l’environnement;
• information concernant l’administration de programmes ou les méthodes administratives;
• gestes symboliques.

Le renforcement des capacités consiste pour les individus et les organisations à développer leur aptitude à mettre en oeuvre les objectifs politiques du gouvernement. Plus que la simple communication d’information, il suppose la transmission à ces personnes et organisations des moyens de développer cette aptitude, par exemple :

• programmes d’acquisition de compétences liées à l’emploi;
• programmes d’aide à la recherche scientifique et de vulgarisation des résultats de recherches;
• collecte d’information au moyen de consultations ou de vérifications;
• collaboration avec certaines industries en vue de les aider à établir des codes volontaires de conduite pour régir leurs activités.

Bon nombre d'outils sont de nature économique. Ils influencent les comportements des individus dans toutes leurs activités économiques; pensons notamment aux contributions, redevances et affectations de fonds publics. Mentionnons aussi la création de droits exclusifs ou limités tels les permis, les licences et les contingents de production qui, parce que négociables, sont susceptibles d'appréciation.

L’imposition d’obligations en matière d'assurance constitue également un outil de nature économique en ce qu’elle peut, par exemple, forcer une entreprise à évaluer et à réduire les risques liés à l’exercice de ses activités et à s’assurer que les prix qu'elle pratique couvrent les frais d’assurance et autres mesures de prévention.

L’objet premier des contributions et redevances consiste à prélever des fonds. Toutefois, il s’agit aussi d’outils permettant d’influencer les choix concernant les activités auxquelles ils s’appliquent. C’est dans ce sens que les contributions et redevances peuvent s’avérer utiles dans l’atteinte des objectifs gouvernementaux; voici quelques exemples :

• les contributions comme l’impôt sur le revenu, l’impôt foncier ou la taxe de vente;
• les droits de douanes;
• les droits à verser pour l’obtention de permis ou la prestation de services;
• les exonérations, dégrèvements, crédits et remises d'impôt.

Pour plus d’information concernant les frais d’utilisation et le recouvrement des coûts, on peut consulter les documents suivants du Secrétariat du Conseil du Trésor :

• Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification : http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/opepubs/TB_H/CRP_f.html;
• Information sur les frais d'utilisation externe : http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/opepubs/TB_H/FeeInfof.html.

Le gouvernement peut intervenir de façon ciblée en injectant des fonds dans un domaine d’activité. Il s’agit d’un mécanisme permettant d’encourager certains comportements qui correspondent aux objectifs poursuivis par le gouvernement; par exemple :

• les prestations, les bourses et les subventions;
• les prêts et le cautionnement de prêts;
• les bons échangeables contre des biens ou des services;
• les transferts de fonds aux provinces et territoires pour l’éducation ou la santé.

La réglementation, au sens large, consiste à dicter aux administrés la façon d'exercer leurs activités. Il existe plusieurs types de règles. Ainsi, elles peuvent varier dans leur façon d'influencer les comportements :

• les lois, règlements et directives s’appliquent à des collectivités d'individus et ont force obligatoire car ils sont susceptibles d'exécution forcée par les tribunaux;
• les contrats et accords ont également un effet juridique, mais ne sont généralement opposables qu’aux parties contractantes;
• les lignes directrices, normes d’application volontaire et mécanismes d’autoréglementation s’appliquent à des collectivités de personnes, mais n’ont pas force de loi, leur effet étant plutôt persuasif et générateur d'obligations morales.

Les règles ayant force de loi trouvent généralement leur expression dans les obligations, les interdictions ou les droits qu'elles établissent; voici quelques exemples :

• règle consacrant le droit à l'égalité des citoyens pour ce qui concerne l'obtention d'un bien ou d'un service ou encore l'accès à un emploi, et établissant l'obligation correspondante de fournir ce bien ou ce service ou de donner accès à cet emploi à ceux qui y sont admissibles;
• règle interdisant l’exercice d’une activité sauf en conformité avec un permis ou une licence conférant le droit d’exercer cette activité; c'est le cas des droits exclusifs ou limités, tels les permis ou licences négociables ou les contingents de production qui sont susceptibles d'appréciation.

Les règles présentent différents niveaux de détail. Par exemple :

• elles peuvent prendre la forme d’exigences précises indiquant aux administrés ce qu’ils doivent faire;
• elles peuvent aussi prévoir des normes de rendement qu'il incombe aux administrés d’atteindre.

Enfin, mentionnons la technique rédactionnelle qu’est l’incorporation par renvoi. Cette technique permet de rédiger des règles (lois, règlements) de façon à incorporer – par simple renvoi – d’autres règles (lois ou règlements, mais aussi des normes industrielles, etc.), leur donnant ainsi force de loi sans avoir à les reproduire textuellement. Cette technique permet, entre autres, d’harmoniser les lois de plusieurs législatures, notamment si elles incorporent toutes les mêmes règles. Il faut toutefois noter que cette technique, surtout dans le contexte réglementaire, est assujettie à plusieurs contraintes juridiques, telles les exigences de publication des lois dans les deux langues officielles et d’accès aux textes législatifs.

Pour plus de renseignements concernant les types de règles, on consultera la liste des publications figurant à la fin de ce chapitre, de même que la Liste de contrôle pour l’élaboration des instructions de rédaction au chapitre 2.2.

Les structures organisationnelles contribuent souvent de façon sensible à l’atteinte des objectifs. Elles sous-tendent l’emploi d’autres outils en permettant de les administrer efficacement, par exemple :

• mise en place de structures au sein d'un ministère ou organisme pour la mise en œuvre d'un programme;
• accords cadres et partenariats avec d’autres gouvernements ou organismes;
• privatisation ou commercialisation de services publics;
• investissements publics dans des entreprises privées.

Pour plus d’information concernant les structures organisationnelles, consulter les Modes d’exécution des programmes – politiques et programmes du Secrétariat du Conseil du Trésor, à : http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/opepubs/TB_B4/siglist_f.html ou la page d’accueil de la Division de la diversification des modes de prestation de services, à : http://www.tbs-sct.gc.ca/asd-dmps/ .

Ces outils ne sont pas nécessairement exclusifs les uns des autres. Selon les circonstances, ils peuvent aussi se compléter. Par exemple, l’information est essentielle au fonctionnement d’une organisation et les structures organisationnelles sont souvent nécessaires à la mise en œuvre de règles de conduite comme les lois ou les règlements qui, à leur tour, peuvent être nécessaires à la création d'un organisme.

Le choix des outils d’intervention appropriés est aussi fonction du moment. Certains outils sont plus efficaces au début du processus de mise en œuvre des orientations alors que d’autres peuvent n’être requis que plus tard, selon les circonstances. Par exemple, la mise en œuvre d'une mesure législative est souvent précédée d'une campagne d'information qui, si elle est efficace, peut même rendre la mesure superflue.

Qu’implique le recours à ces outils d’intervention?

Il s'agit de déterminer les répercussions d’ordre juridique et organisationnel du recours à ces outils d’intervention, ainsi que les conditions processuelles de leur fonctionnement. Il importe d'apprécier les éléments qui suivent à la lumière du rôle que le gouvernement est à même de jouer, seul ou de concert avec d’autres ordres de gouvernement ou le secteur privé.

• L’utilisation de cet outil d’intervention fait-elle partie des attributions générales du gouvernement?
• La mesure exige-t-elle, au contraire, un fondement juridique spécifique, par ex. pour l’imposition de contributions ou la création de sanctions et, le cas échéant :
  • une intervention législative (loi ou règlement) est-elle nécessaire?
  • le fédéral a-t-il la compétence voulue pour procéder à cette intervention?
  • la nouvelle mesure législative est-elle compatible avec les obligations internationales du Canada?

Il importe de consulter un conseiller juridique ministériel pour l’analyse juridique de la question.

• Quels seraient les changements organisationnels et les besoins financiers à court et à long terme, notamment :
  • la mise sur pied des structures et l’embauche du personnel nécessaires à l’administration de ces outils (par ex. les services nécessaires à l'examen des demandes de prestations ou au contrôle de l'application);
  • le coût de l'accroissement de la charge de travail des tribunaux et son effet sur l’efficacité globale du système d’administration de la justice.
• Qui devrait être consulté avant le recours à ces outils (autres ministères, autres ordres de gouvernements, autres intéressés)?
• Quelles sont les formalités à suivre avant de recourir à ces outils, notamment du point de vue des processus législatif et réglementaire décrits dans le présent guide?
• Quels seraient les mécanismes de vérification ou de contrôle d’application nécessaires, comme les peines, les visites ou les poursuites judiciaires (cette question est intimement liée à celle des effets du recours à ces outils, discutée ci-après)?

Quels seraient les effets du recours à ces outils?

Il s'agit ici de prévoir le résultat du recours à ces outils, notamment :

• leur capacité à atteindre les résultats recherchés, c'est-à-dire à inciter les intéressés à s'y conformer, plutôt que de résister ou de chercher des échappatoires;
• les conséquences non voulues qu'ils pourraient avoir sur les intéressés, notamment sur le plan financier ou celui de l'exercice d'activités;
• l’étendue et la nature de leurs effets sur l’environnement, surtout les effets dommageables, et les moyens d’éviter ou de réduire ces effets;
• leurs effets sur les relations fédéro-provinciales ou internationales, surtout à la lumière des obligations du gouvernement découlant des accords interprovinciaux ou internationaux;
• la réaction du public à leur utilisation et, notamment, sa perception quant à leur efficacité.

Les règles de droit ont leurs forces et faiblesses et il importe d'en tenir compte au moment de décider d'y recourir. En raison de leur nature contraignante et de la possibilité d'en forcer l'exécution devant les tribunaux, elles permettent de venir à bout des obstacles qui entravent l’atteinte des résultats escomptés. Elles risquent toutefois de susciter l'hostilité et d’étouffer toute initiative qui aurait permis de réaliser les objectifs poursuivis. Il faut par ailleurs garder à l’esprit qu’une interdiction ou une obligation, même couchée dans un texte législatif, n’a pas toujours pour effet de modifier le comportement des gens de la façon escomptée.

Comment mesurer l’efficacité de ces outils d’intervention?

Il ne suffit pas de choisir les outils d’intervention et de les mettre à l'oeuvre. Il faut encore s’assurer d’un moyen d’en déterminer l’efficacité par l’établissement d’objectifs précis et mesurables et un contrôle adéquat des étapes clés. Le suivi devrait être continu et prendre en compte les solutions apportées par d’autres gouvernements à des situations semblables. Cette démarche est nécessaire non seulement pour savoir s’il faut poursuivre ou interrompre l’emploi des outils retenus, mais aussi pour étayer les choix futurs.

Quels outils devraient être retenus?

L’étape suivante consiste à choisir les outils les plus efficaces pour réaliser les objectifs. Force est de constater qu’un seul outil suffit rarement et que, dans la plupart des cas, il faudra opter pour une combinaison d’outils, laquelle pourra d’ailleurs varier selon les étapes de mise en œuvre des orientations. Ces outils devraient être choisis au terme d’une analyse coûts-avantages et au regard des réponses aux questions formulées précédemment.

Le moment paraît aussi bien choisi pour réexaminer l'opportunité de l'intervention du gouvernement fédéral. Peut-être qu’aucun outil d’intervention ne devrait être retenu dans les cas suivants :

• la situation ne justifie pas l’intervention du gouvernement, soit parce qu’il n’y a pas de problème réel ou parce que la situation déborde les attributions du gouvernement ou sa liste de priorités;
• le problème se résoudra de lui-même ou sera réglé par d’autres;
• le gouvernement ne dispose pas des ressources nécessaires à la solution du problème;
• l'intervention constituerait un précédent difficile à gérer dans d’autres cas semblables.

Information complémentaire

Pour plus d’information sur les diverses méthodes de mise en œuvre des objectifs gouvernementaux, on peut consulter les ouvrages suivants :

• Les codes volontaires : Guide d’élaboration et d’utilisation, Direction des affaires réglementaires et de la politique des normes, Industrie Canada : http://strategis.ic.gc.ca/volcodes;
• La page d’accueil de la Division de la diversification des modes de prestation de services du Secrétariat du Conseil du Trésor : http://www.tbs-sct.gc.ca/asd-dmps/;
• Évaluation des solutions de rechange à la réglementation, Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil, Bureau du Conseil privé : http://www.pco-bcp.gc.ca/raoics-srdc/docs/publications/assessing_reg_alternatives_f.pdf;
• Information sur les frais d'utilisation externe, Secrétariat du Conseil du Trésor : http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/opepubs/TB_H/FeeInfof.html;
• Modes d’exécution des programmes – politiques et programmes, Secrétariat du Conseil du Trésor : http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/opepubs/TB_B4/siglist_f.html;
• Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification, Secrétariat du Conseil du Trésor : http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/opepubs/TB_H/CRP_f.html;
• Pour une réglementation préventive, Section du droit constitutionnel et administratif, ministère de la Justice;
• Directive du Cabinet de 1999 sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, Agence canadienne d’évaluation environnementale : http://www.acee-ceaa.gc.ca/0011/0001/index_f.htm;
• Systèmes de normes : Guide à l’intention des organismes de réglementation canadiens, Direction des affaires réglementaires et de la politique des normes, Industrie Canada : http://strategis.ic.gc.ca/normesguide.

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