La Constitution canadienne attribue à la Couronne les pouvoirs exécutifs prévus par notre système parlementaire de gouvernement responsable, mais, en pratique, ces pouvoirs sont exercés par le Premier ministre et par le Cabinet tant et aussi longtemps qu’ils ont la confiance du Parlement. Ces deux institutions fondamentales du régime parlementaire ne sont définies ni dans la Constitution ni dans la loi.
I LE PROCESSUS DÉCISIONNEL
La constitution du Conseil des ministres et la structure de prise de décision du Cabinet sont au nombre des plus importantes prérogatives du Premier ministre. Toutefois, les membres du Conseil des ministres ne font pas tous partie du Cabinet : le Conseil des ministres comprend actuellement 28 ministres (dont le Premier ministre) et neuf secrétaires d’État. Le poste de secrétaire d’État a été créé en novembre 1993 afin de seconder les membres du Cabinet et le gouvernement dans la poursuite des objectifs fixés par le Premier ministre.
Le Premier ministre a, de par ses fonctions, la prérogative d’organiser la prise de décision du Cabinet et de ses comités, d’établir l’ordre du jour des travaux du Cabinet et de désigner des présidents de comité chargés d’agir en son nom. Il existe actuellement quatre comités du Cabinet, soit :
- le Comité du Cabinet chargé de l’union économique (17);*
- le Comité du Cabinet chargé de l’union sociale (12);
- le Comité spécial du Conseil (9); et
- le Conseil du Trésor (6).
Le Premier ministre peut en outre décider de constituer des comités spéciaux du Cabinet lorsque nécessaire.
Le processus décisionnel du Cabinet est guidé par certaines déclarations fondamentales sur la politique et les priorités du gouvernement : le discours du Trône fournit un cadre de politiques au Cabinet, et le travail d’établissement du budget, qui aboutit au dépôt du Budget des dépenses, établit le cadre financier. Ces deux cadres déterminent l’orientation d’ensemble du gouvernement et éclairent les travaux des comités du Cabinet.
Conformément à la longue tradition du gouvernement de Cabinet, seuls les ministres peuvent assister aux réunions du Cabinet et de ses comités. Les secrétaires d’État sont assermentés en tant que conseillers privés, tout comme les ministres, et peuvent être invités à accompagner les ministres responsables de leur portefeuille aux réunions du Cabinet ou de ses comités. Cela n’est pas le cas pour les secrétaires parlementaires, car ils ne font pas partie du Conseil des ministres et ne sont pas assermentés au Conseil privé. Le Premier ministre décide s’il y a lieu de faire des exceptions à ces usages. Le secrétaire du Cabinet assiste aux réunions du Cabinet, et certains hauts fonctionnaires y participent au besoin.
De façon générale, les travaux du Cabinet comprennent les mesures projetées en vue d’exécuter le programme du gouvernement, les questions présentant une urgence particulière, les affaires parlementaires, les questions politiques, l’examen des nominations de personnel supérieur, et toute autre affaire d’intérêt général pour la population canadienne ou pour le gouvernement.
Les questions sont normalement présentées par un ministre sous la forme d’un mémoire au Cabinet qui est soumis au comité du Cabinet compétent après avoir été distribué à tous les ministres. Le Premier ministre s’attend à ce que les questions soient débattues à ce stade. Les réunions du Cabinet ne doivent pas servir à mettre sur le tapis des aspects préliminaires se rapportant à la question à l’étude. Il incombe aux sous-ministres de s’assurer que les ministères intéressés soient informés suffisamment à l’avance des questions dont le Cabinet sera saisi. Ainsi, la majorité des délibérations collectives des ministres se déroule au sein des comités, et les rapports de ces derniers doivent être ratifiés par le Cabinet. Cela permet à ce dernier de se concentrer sur les questions prioritaires et sur les enjeux globaux de politiques publiques et leurs implications politiques. Il n’est pas demandé aux ministres de voter sur les diverses questions. Une fois que les discussions ont eu lieu et que les ministres ont exprimé leurs points de vue, le Premier ministre demande s’il y a un consensus. Les décisions, une fois prises, sont consignées et communiquées à l’ensemble du gouvernement.
II LE CABINET DU PREMIER MINISTRE
Le Premier ministre est soutenu directement par deux organismes faisant partie de son portefeuille. Le Cabinet du Premier ministre comprend son personnel particulier et politique. Le Bureau du Conseil privé le sert à titre de ministère de la fonction publique et de secrétariat du Cabinet et de ses comités. Les rôles et mandats respectifs de ces deux organismes diffèrent grandement, mais ils sont sensibles au besoin de se consulter et de coordonner leurs efforts afin de mieux servir le Premier ministre et le Cabinet.
Le rôle précis du Cabinet du Premier ministre varie selon le style et les préférences du Premier ministre en exercice, et son organisation est laissée entièrement à la discrétion de celui-ci. Le Cabinet du Premier ministre actuel, que dirige le chef de cabinet, se compose d’employés à orientation politique et qui ne sont pas fonctionnaires.
Le Cabinet du Premier ministre conseille et soutient le Premier ministre, en sa qualité de chef du parti politique qui forme le gouvernement, sur les questions touchant les priorités, la stratégie et la tactique politiques, ainsi que sur les aspects politiques des nouvelles initiatives. Il est organisé de façon à assurer la liaison politique nationale avec les ministres, le caucus et le parti en général. Il appuie également le Premier ministre dans l’exercice de ses fonctions de député et traite toutes les questions intéressant sa circonscription. Une équipe de conseillers est également chargée de renseigner le Premier ministre sur les principales affaires se rapportant à l’évolution de la société canadienne et de la communauté internationale.
Les fonctions de soutien du Cabinet du Premier ministre englobent la gestion de son temps, la coordination de son programme et de ses déplacements, et la rédaction de la correspondance.
III LES ORGANISMES CENTRAUX
Dans l’exercice de leurs fonctions, le Premier ministre et le Cabinet sont soutenus à la fois par les ministères d’exécution et par les organismes centraux. Ces derniers jouent un rôle clé dans l’élaboration et la mise en oeuvre des politiques et des programmes gouvernementaux en veillant au partage de l’information, à la consultation et à la coordination entre ministres. Ils devraient fournir des avis et un appui intégrés au Premier ministre et au Cabinet sur les questions et les préoccupations intéressant l’ensemble du gouvernement.
1. Le Bureau du Conseil privé
Le Bureau du Conseil privé soutient directement le Premier ministre dans l’exercice de toutes ses responsabilités de chef du gouvernement. Sous la direction du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, il sert de ministère de la fonction publique au Premier ministre et agit à titre de secrétariat du Cabinet et de ses comités.
À l’appui de la responsabilité du Premier ministre d’assurer l’efficacité et le bon fonctionnement du gouvernement, le Bureau du Conseil privé donne des conseils sur des questions comme l’organisation générale du gouvernement, la nomination de personnes à des postes clés et les mandats de ces hauts fonctionnaires.
En tant que secrétariat du Cabinet, rôle officialisé par décret en 1940, le Bureau du Conseil privé a la responsabilité du bon fonctionnement du Cabinet. Cela suppose non seulement d’assurer les services de secrétariat au Cabinet et à ses comités, mais encore, de donner des conseils au Premier ministre sur la structure générale du processus décisionnel. Le Bureau du Conseil privé fournit au Cabinet et à ses comités le soutien nécessaire pour préparer et tenir leurs réunions. Il les organise, en diffuse les ordres du jour, voit à la distribution de documents, fournit des avis au président de chaque comité sur les points à l’ordre du jour, rédige les procès-verbaux et consigne les décisions du Cabinet. Il gère en outre la marche des travaux pour s’assurer que le processus décisionnel fonctionne conformément aux normes établies par le Premier ministre.
Le Bureau du Conseil privé joue un rôle clé dans l’élaboration de la politique gouvernementale en aidant le Premier ministre à diriger et orienter le gouvernement. La coordination qu’exige la bonne exécution de cette tâche résulte en une collaboration étroite avec les ministères d’exécution, de même qu’avec le Cabinet du Premier ministre, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances afin de s’assurer que les nouvelles propositions soient compatibles avec les objectifs et politiques d’ensemble du gouvernement, et que toutes les parties intéressées aient été consultées. Une fois les décisions prises par le Cabinet, le Bureau du Conseil privé veille à ce qu’elles soient communiquées aux ministères concernés et qu’elles soient mises en exécution.
Le Bureau du Conseil privé assure en outre la direction et la coordination des relations du gouvernement fédéral avec les gouvernements provinciaux et territoriaux. Cette responsabilité englobe la liaison avec ceux-ci et la prestation de conseils sur les questions constitutionnelles et les initiatives stratégiques dans l’optique des relations fédérales-provinciales.
Les modifications à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, adoptées en décembre 1992, ont donné une assise législative au rôle du greffier du Conseil privé comme « chef de la fonction publique ». À ce titre, le greffier est responsable de la qualité des conseils et des services de spécialistes professionnels et non partisans fournis par la fonction publique au Premier ministre et au Cabinet. En sa qualité de premier sous-ministre, le greffier du Conseil privé communique une vision et une orientation stratégique pour la fonction publique par son leadership au sein du groupe des sous-ministres. Les réunions hebdomadaires des sous-ministres, les groupes de travail de sous-ministres, le Comité de coordination des sous-ministres (CCSM) et le Comité des hauts fonctionnaires (CHF) sont autant de moyens que le greffier utilise pour diriger le processus de planification et pour refléter les valeurs d’une fonction publique renouvelée.
Le greffier du Conseil privé a en outre la responsabilité de diriger les évaluations du rendement des sous-ministres. Elle les rencontre d’abord pour discuter de leurs objectifs pour la période à venir. À la fin de celle-ci, les sous-ministres procèdent à une autoévaluation de leur rendement. Il leur est demandé de commenter des points précis, comme les objectifs qu’ils ont atteints au regard de ce qui avait été déterminé auparavant, les éléments clés qui ont contribué à leur réussite (p. ex. leur style de direction), et leur contribution à l’ensemble du programme du gouvernement. Le greffier rencontre ensuite chaque ministre afin d’obtenir son avis sur le rendement du sous-ministre, du ministère et de l’équipe de gestion dans son ensemble. Le Comité des hauts fonctionnaires (CHF) se réunit ensuite pour examiner et évaluer le rendement des sous-ministres en se fondant sur tous les avis reçus. Ce comité se compose des sous-ministres de tous les organismes centraux et de certains sous-ministres de ministères d’exécution, qui y siègent à tour de rôle. Les cotes finales sont approuvées par le Premier ministre.
Les agents du Bureau du Conseil privé proviennent souvent des ministères d’exécution et travaillent au Bureau du Conseil privé pendant une période déterminée à l’issue de laquelle ils assument de nouvelles responsabilités ailleurs dans la fonction publique. Ce genre de recrutement favorise le perfectionnement professionnel des fonctionnaires. Les personnes recrutées apportent en effet leur expérience et leurs compétences particulières au travail qu’elles accomplissent au Bureau du Conseil privé et, à leur départ, elles emportent avec elles une meilleure compréhension des rouages du processus décisionnel central et des interrelations fondamentales dont il faut tenir compte lors de l’élaboration des programmes ou de la gestion des activités.
Comme le déclarait en 1971 Gordon Robertson, alors greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet : « Le Cabinet du Premier ministre est partisan, polarisé par la politique, et cependant attentif à la réalité administrative. Le Bureau du Conseil privé est non partisan, polarisé par l’administration, et cependant attentif à la réalité politique. [...] Nous nous renseignons librement et ouvertement les uns les autres si cela se révèle pertinent ou nécessaire pour le travail, mais chacun agit dans une perspective très différente. » Cette description des relations entre les deux organismes rend toujours compte de leurs rapports quotidiens. Malgré les différences importantes qui existent entre leurs mandats respectifs, le Cabinet du Premier ministre et le Bureau du Conseil privé travaillent en étroite collaboration pour fournir au Premier ministre et au Cabinet des avis de haute qualité qui tiennent compte des facteurs tant politiques qu’opérationnels.
Il existe des mécanismes de consultation pour faciliter la coordination des avis fournis au Premier ministre par le Bureau du Conseil privé et par le Cabinet du Premier ministre. Le Premier ministre se réunit quotidiennement avec son chef de cabinet et avec le greffier du Conseil privé. Il est alors mis au courant des questions de l’heure qui réclament son attention; de sa part, il soulève des questions et fournit des directives. Ces réunions permettent par ailleurs au chef de cabinet et au greffier d’évaluer les facteurs politiques et opérationnels sous-jacents à ces questions.
2. Le Conseil du Trésor
Le Conseil du Trésor est un comité du Cabinet établi par la loi; il se compose de six ministres responsables de la gestion des dépenses du gouvernement et des ressources humaines dans la fonction publique. Il est soutenu dans l’exercice de ces responsabilités par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Bien qu’il incombe au ministère des Finances d’établir la politique générale touchant les recettes et les dépenses du gouvernement, le Conseil du Trésor veille à la gestion du budget et des crédits. Il exerce en outre une fonction de coordination lors de la préparation du budget des dépenses. Conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trésor peut traiter toute question se rapportant à la gestion financière, ce qui lui donne voix au chapitre touchant les budgets des ministères, les dépenses, les engagements financiers, les recettes, les comptes, la gestion du personnel, ainsi que tous les principes régissant l’administration de la fonction publique. En somme, le Conseil du Trésor est l’employeur et l’administrateur général de la fonction publique.
3. Le ministère des Finances
Le ministère des Finances est aussi un organisme central ayant un rôle de coordination à jouer au sein du processus décisionnel. Le ministre des Finances a la responsabilité de la politique macroéconomique du gouvernement, y compris la politique fiscale et les dépenses fiscales. C’est à l’occasion de l’élaboration du budget qu’il établit le cadre financier à l’intérieur duquel le système de gestion des dépenses du gouvernement peut fonctionner de manière efficace.
Le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor assurent la cohésion et l’efficacité du processus décisionnel en collaborant et en se consultant étroitement. Par l’intermédiaire du Bureau du Conseil privé, ces deux organismes donnent des avis au Premier ministre et aux comités du Cabinet touchant les politiques, les questions de financement connexes et les incidences économiques des propositions dont le Cabinet est saisi. Le ministère des Finances soutient son ministre et, à cette fin, maintient une importante capacité analytique en matière socio-économique.
IV LE SYSTÈME DE GESTION DES DÉPENSES (SGD)
Le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances sont les premiers responsables de l’application du système de gestion des dépenses (SGD) du gouvernement. Le SGD consiste en un examen constant de la répartition des dépenses destiné à évaluer les possibilités de réaffecter des ressources à des programmes revêtant une plus haute priorité. Il permet d’effectuer une meilleure planification stratégique à long terme et d’adapter les programmes et les services aux ressources disponibles, grâce à l’exécution des plans d’activités des ministères. Il favorise ainsi l’exercice d’une plus grande responsabilité financière par les ministères et les autres organismes de l’État.
Lors de l’élaboration du budget, le ministère des Finances tient compte des résultats du travail de consultation sur le budget et des avis des comités de politique du Cabinet touchant les priorités et les nouvelles initiatives du gouvernement. Le ministre des Finances fournit des avis sur les objectifs financiers et de dépenses et, en étroite collaboration avec le président du Conseil du Trésor, sur les possibilités de réaffectation des ressources et de réduction des dépenses.
Les plans d’activités des ministères sont également un élément important du SGD. Les ministères ont la responsabilité d’y déterminer comment les programmes existants doivent être modifiés pour permettre d’atteindre les objectifs de dépenses et de donner suite aux nouvelles priorités du gouvernement. Les plans d’activités visent à aller au delà de l’examen et de l’approbation traditionnels des autorisations de dépenses pour offrir une vue intégrée et stratégique de la gestion des ressources d’ensemble de chaque ministère, qui englobe les incidences humaines, financières et technologiques de l’exécution des programmes actuels et futurs.
V LA DOTATION DES POSTES DANS LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE
1. La Commission de la fonction publique
La Commission de la fonction publique est chargée de l’application de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. Elle s’assure que la dotation se fait conformément aux principes du mérite et de l’équité, et sans discrimination. La Commission veille à ce que les candidats retenus soient compétents, et elle est responsable devant le Parlement à cet égard. Elle est composée de trois commissaires, dont le président, nommés par le gouverneur en conseil.
La Commission est chargée du recrutement, de la sélection et de la nomination de personnes compétentes au sein de la fonction publique. Afin de répondre aux besoins en personnel des ministères et organismes de l’État, elle se livre à un recrutement actif partout au Canada. Elle effectue des examens périodiques dans les ministères qui bénéficient de cette délégation pour s’assurer qu’ils appliquent correctement les politiques de dotation. La loi offre par ailleurs des moyens de recours impartiaux pour contester les nominations et pour traiter les plaintes des employés. Elle est enfin chargée d’offrir certains programmes de formation et de perfectionnement du personnel.
Le 4 juin 1998, le Premier ministre a annoncé la création du Réseau du leadership, nouvel organisme horizontal au sein du portefeuille du Premier ministre. Le rôle du Réseau du leadership consiste à faciliter la gestion collective des sous-ministres adjoints et à aider les gestionnaires de tous les niveaux de la fonction publique à relever le défi du renouvellement.
2. Les nominations du gouverneur en conseil
Nombre de postes sont comblés par des nominations du gouverneur en conseil, y compris la majorité des postes supérieurs de la fonction publique. Plusieurs de ces postes exigent un travail intense qui comporte des décisions complexes.
Les nominations du gouverneur en conseil sont effectuées par le Gouverneur général sur recommandation du Conseil privé de la Reine pour le Canada, représenté par le Cabinet. Ces nominations se font au moyen d’un processus d’approbation qui émane de la prérogative du Premier ministre touchant les nominations faites par le gouverneur en conseil. Le Premier ministre est soutenu à cet égard par le directeur des nominations, qui fait partie de son cabinet et est chargé de rechercher des candidats chevronnés pour les divers postes à pourvoir. Le Premier ministre sollicite l’avis du greffier du Conseil privé dans le cas de certaines nominations, par exemple celles de sous-ministres et de sous-ministres adjoints.
Le Bureau du Conseil privé joue un rôle de soutien auprès du Cabinet du Premier ministre et du greffier du Conseil privé à cet égard, et collabore avec le directeur des nominations lorsqu’il s’agit de recenser les postes vacants et d’interviewer des candidats potentiels. Le Bureau du Conseil privé veille au respect de la loi, de la réglementation et de la procédure et donne des conseils sur les questions de faisabilité, de rémunération, d’examen du rendement et de révocation des personnes nommées par le gouverneur en conseil.
* Le chiffre entre parentheses indique le nombre de ministres faisant partie de chacun des comités du Cabinet.
Annexe 1 - Le traitement des dossiers au Cabinet
Annexe 2 - La structure du gouvernement fédéral
Annexe 3 - Structure des comités du Cabinet
Annexe 4 - Bureau du Conseil privé - Structure organisationnelle
