QUÉBEC
I LE PROCESSUS DÉCISIONNEL
Au Québec, le Conseil des ministres se retrouve au coeur du processus décisionnel. Principal organe décisionnel du gouvernement, le Conseil des ministres, présidé par le Premier ministre, assume la direction du gouvernement, la mise en application des lois et l’administration de l’État. C’est l’organisme qui regroupe les activités essentielles à la gestion de l’État. Le Conseil des ministres est composé de ministres, de ministres d’État et de ministres délégués. Ses responsabilités comprennent, entre autres, l’approbation de projets de lois et de projets de règlements, la définition d’un cadre financier, la définition de politiques et de programmes, la coordination de l’action des ministères et organismes et la nomination des hauts fonctionnaires et des dirigeants d’organismes et de sociétés publiques.
Le Premier ministre a choisi de ne pas confier aux ministres leurs responsabilités par l’entremise d’une lettre de mandat. Plutôt, le Premier ministre communique ses attentes aux ministres lors d’un entretien, préalable ou subséquent à leur nomination au Conseil des ministres. Le Premier ministre Parizeau a, une fois, formulé des objectifs spécifiques en ce qui a trait au portefeuille de chaque ministre dans le cadre de son discours inaugural prononcé à l’Assemblée nationale, mais cette façon de faire n’est pas devenue une pratique.
Afin d’accroître ses efforts de planification et de coordination et afin d’améliorer l’efficacité et la cohérence de l’action gouvernementale, le Conseil des ministres s’est doté de comités ministériels dont la nature les différencie mais dont les missions sont complémentaires. Trois comités ministériels sont spécialement consacrés à l’élaboration des grandes stratégies et permettent les grands arbitrages politiques et budgétaires :
- le Comité des priorités (10);*
- le Conseil du Trésor (5); et
- le Comité de législation (6).
De plus, rattachés au Conseil des ministres, quatre comités ministériels permanents sont surtout voués à une mission de coordination de l’action gouvernementale, notamment celle des ministres dans leurs secteurs d’activités respectifs :
- le Comité ministériel des Affaires régionales et territoriales (16);
- le Comité ministériel de l’Éducation et de la Culture (6);
- le Comité ministériel de l’Emploi et du Développement économique (10); et
- le Comité ministériel du Développement social (9).
Tout ministre qui veut saisir le Conseil des ministres d’une question doit le faire au moyen d’un mémoire dont la forme et le contenu respectent les exigences adoptées par le Conseil des ministres. Avant d’être soumis à une séance du Conseil des ministres pour décision, un mémoire peut être appelé à franchir plusieurs étapes qui ont pour objectif de permettre aux membres du Conseil des ministres de prendre les décisions les plus pertinentes et les plus éclairées.
Le mémoire doit d’abord être soumis au Secrétariat général du Conseil exécutif. Le Secrétaire général peut transmettre pour avis tout mémoire reçu par son cabinet à un des comités ministériels, à un secrétariat du ministère du Conseil exécutif ou encore, à tout ministère concerné par le sujet. Le comité, secrétariat ou ministère ayant reçu une demande d’examen doit respecter un délai de traitement de deux semaines. Les avis et les recommandations sont habituellement acheminés au comité devant lequel le mémoire est à l’étude. Ce n’est que lorsque tous les avis et recommandations requis ont été produits que le mémoire est ensuite acheminé au Conseil des ministres. Toutefois, le mémoire ne pourra être présenté au Conseil des ministres qu’une semaine après la réception de tous ces avis et recommandations.
On considère qu’un mémoire est prêt à être soumis au Conseil des ministres lorsque ont été reçus au cabinet du Secrétaire général tous les avis et analyses demandés à son sujet et que, d’un point de vue administratif, il est complet. Évidemment, un mémoire ne sera pas inscrit à l’ordre du jour du Conseil des ministres tant que toutes les difficultés qu’il pose en termes de coordination ministérielle n’auront pas été résolues. À cet égard, le rôle des comités ministériels de coordination est primordial puisque c’est à ces comités, plus particulièrement à leur président secondé par le secrétaire du comité, qu’il revient d’assurer la cohérence des politiques et actions gouvernementales et, à ce titre, de résoudre les différends qui peuvent survenir entre les ministres concernés par un mémoire. Les comités ministériels formulent des recommandations au Conseil des ministres quant à l’opportunité de procéder dans un dossier et quant à son contenu.
Lorsqu’un mémoire est inscrit à l’ordre du jour d’une séance du Conseil des ministres, il est habituellement discuté à cette séance, à moins que le ministre qui le soumet ne soit absent. Pour qu’une décision soit prise au Conseil des ministres, il doit y avoir consensus parmi les membres. Si ce consensus fait défaut, le Premier ministre ajourne habituellement le débat afin d’accorder une période de réflexion, de parfaire le dossier ou d’effectuer des consultations additionnelles. Une fois la séance levée, le Secrétaire général veille à la préparation d’un mémoire des délibérations du Conseil exécutif et au suivi des décisions.
Dans le cas où la décision prise implique le dépôt d’un projet de loi à l’Assemblée nationale, le cabinet du Secrétaire général transmet la décision, ainsi que le mémoire qui y a donné lieu et le texte du projet de loi qui l’accompagne, au Comité de législation. Ce comité assure la cohérence juridique et législative du projet de loi. Il considère également son harmonisation avec l’ensemble de la législation adoptée par l’Assemblée nationale. Il considère enfin l’adéquation de la législation proposée eu égard à l’objectif visé, la complexité, l’ampleur et les conséquences du projet sur le plan juridique, ainsi que la simplicité et la qualité de la terminologie du texte. Le Comité de législation s’assure également de la conformité du projet de loi avec la décision du Conseil des ministres.
Enfin, le comité vérifie que toutes les étapes du processus d’élaboration du projet de loi à l’étude ont été franchies et que les consultations qu’il pouvait requérir ont été effectivement tenues. Dès que le comité a terminé l’étude du projet de loi, le secrétaire du comité le transmet au service de l’Assemblée nationale chargé d’en assurer la traduction et l’impression. Un projet de loi ministériel n’est imprimé qu’avec l’approbation écrite du Premier ministre ou du président du Comité de législation.
Ce processus d’approbation développe une solidarité ministérielle accrue autour des projets gouvernementaux et conscientise chaque ministre sur la dimension intersectorielle des actions qu’il entend initier. Une meilleure coordination au préalable est favorisée dans l’élaboration des dossiers majeurs à présenter au Conseil des ministres. Le processus permet au ministre concerné d’informer adéquatement certains collègues sur la problématique, les enjeux et les effets appréhendés de son projet.
Seuls les membres du Conseil des ministres siègent auprès des divers comités ministériels. Les députés sans portefeuille ministériel ne siègent pas aux comités ministériels et n’assistent pas aux réunions du Conseil des ministres. Bien que ces députés ne jouent aucun rôle direct dans le processus décisionnel, ils peuvent tout de même influencer l’action gouvernementale de façon indirecte par l’entremise des commissions permanentes de l’Assemblée nationale. Ces commissions peuvent se saisir de leur propre chef de questions sur lesquelles elles désirent faire enquête. De plus, lorsque le Conseil des ministres se propose de déposer à l’Assemblée nationale un projet de loi plutôt délicat, il s’assure de consulter le caucus avant de procéder.
Le gouvernement dispose de plusieurs moyens lui permettant d’évaluer ses politiques et ses programmes. Dans un premier temps, les retraites du Cabinet permettent à l’exécutif de se pencher sur les réalisations du gouvernement et de préparer la session parlementaire à venir. Ces retraites sont suivies de retraites du caucus, où les mêmes questions seront posées et débattues. Ce forum offre au caucus un outil additionnel lui permettant d’influencer le processus décisionnel. Également, chaque parti politique organise annuellement des conseils généraux, à l’occasion desquels les membres formulent habituellement des recommandations très précises quant à l’orientation des politiques gouvernementales, ainsi que leur appréciation du comportement du gouvernement. Les ministres tiennent à être très présents lors de ces conseils généraux.
Dans la même veine, le Comité des priorités mène sur une base pluriannuelle un exercice de révision orchestré par le Secrétariat du Comité des priorités afin d’évaluer les politiques et les programmes du gouvernement. Ces évaluations peuvent parfois mener à l’établissement de Sommets chargés de constater l’état de la situation, de prendre connaissance des évaluations et de définir les orientations à adopter pour les années à venir.
À l’heure actuelle, l’Assemblée nationale compte 125 membres, dont 74 sont des députés du parti au pouvoir. Le Conseil des ministres est composé de 23 ministres, y compris le Premier ministre. De plus, certains députés sans portefeuille ministériel agissent à titre d’adjoints parlementaires et de présidents de commissions parlementaires.
II LES ORGANISMES CENTRAUX
Le ministère du Conseil exécutif a pour mission première d’appuyer le Premier ministre et le Conseil des ministres dans leur rôle de direction de l’État. Il est dirigé par le Premier ministre et il est placé sous la responsabilité du Secrétaire général. D’autre part, le processus décisionnel se voit appuyé aussi par le Cabinet du Premier ministre et le Conseil du Trésor.
1. Le Cabinet du Premier ministre
Le Cabinet du Premier ministre du Québec, dirigé par le Directeur de cabinet, se compose d’employés choisis par le Cabinet du Premier ministre.
Le Cabinet du Premier ministre conseille et soutient le Premier ministre en sa qualité de chef du parti politique qui forme le gouvernement. Il assure la liaison avec les ministres et les députés sans portefeuille ministériel et veille également à la bonne marche de l’appareil du parti. Le Cabinet du Premier ministre conseille le Premier ministre sur les stratégies d’ensemble, ainsi que sur les initiatives majeures entreprises par le gouvernement. Le Cabinet du Premier ministre n’a aucun rôle formel à jouer en ce qui a trait aux nominations des sous-ministres ou des sous-ministres adjoints. Le Directeur de cabinet joue toutefois un rôle informel à cet égard lorsqu’il s’agit de nominations importantes.
Les fonctions de soutien du Cabinet du Premier ministre englobent l’affectation de son temps, la coordination de son programme et de ses déplacements, et la rédaction de la correspondance.
2. Le ministère du Conseil exécutif
Premier fonctionnaire du Québec, le Secrétaire général et greffier du Conseil exécutif est responsable du fonctionnement du Secrétariat général et exerce, à l’égard du Secrétariat général et du ministère du Conseil exécutif, les fonctions attribuées au sous-ministre d’un ministère.
Le Secrétaire général et le Secrétariat général dont il a la responsabilité, ont pour fonction de fournir au Conseil des ministres et à ses comités, les services de soutien administratif nécessaires à leur fonctionnement. Il assume la liaison entre le Conseil exécutif, les comités, les ministères et les organismes. À ce titre, sont placées sous son autorité l’ensemble des unités qui composent le ministère du Conseil exécutif.
Le Secrétaire général est également greffier. À ce titre, il dirige un service administratif de soutien technique chargé du traitement des projets de décrets qui doivent être adoptés par le Conseil des ministres.
a) Le Secrétariat du Comité des priorités
Le Comité des priorités est appuyé par une équipe chargée de l’aider à exercer efficacement sa tâche. Ce rôle conseil est assumé par le Secrétariat du Comité des priorités, sous la responsabilité d’un secrétaire général associé.
Le rôle du Secrétariat n’est pas de réaliser des projets de recherche, ni de se substituer aux ministères et organismes. L’expertise en matière de programmes se situe dans les ministères et doit y demeurer. En conséquence, l’élaboration d’un plan stratégique ministériel triennal demeure l’entière responsabilité des ministères. Ceux-ci ont la tâche de proposer les moyens (politiques, programmes) appropriés afin de rencontrer les objectifs gouvernementaux. Il leur appartient également de mobiliser leurs partenaires et leurs clientèles dans l’élaboration de leur plan stratégique afin d’amener ceux-ci à contribuer aux objectifs poursuivis.
Le Secrétariat exerce les tâches suivantes :
- proposer au Comité un plan et des méthodes de travail lui permettant d’étudier adéquatement les questions qui lui sont confiées et de réaliser des consensus sur les points jugés importants;
- fournir au Comité des données, des informations, des analyses et des propositions visant à faciliter sa tâche;
- aider le Comité à diversifier ses sources de conseils tant pour l’obtention d’informations que pour la définition d’orientations;
- développer des indicateurs de développement économique et social permettant de comparer le Québec avec d’autres sociétés développées et de mesurer les impacts de l’action gouvernementale; et
- appuyer les ministères dans l’élaboration de leur plan stratégique en les informant des décisions prises au Comité des priorités quant à la nature de l’intervention du gouvernement, l’importance des ressources à affecter à ces interventions et les orientations privilégiées.
b) Le Secrétariat des comités ministériels de coordination
Les quatre comités ministériels de coordination reçoivent l’appui d’un secrétariat dirigé par des secrétaires adjoints.
Le Secrétariat, auprès de chacun des présidents des comités dont il assure le soutien, a pour fonctions :
- de préparer une synthèse des mémoires, des analyses et des avis produits par les entités administratives concernées (Conseil du Trésor, ministère des Finances, ministères et secrétariats concernés);
- d’établir le degré de conformité de ces propositions de politiques ou de mesures interministérielles avec les plans stratégiques approuvés par le Comité des priorités;
- d’évaluer la cohérence interministérielle et intersectorielle des actions proposées dans les mémoires portés à son attention; et
- de faciliter, au besoin et à la demande du président du Comité ministériel de coordination concerné, la conciliation entre les ministères parties prenantes.
c) Le Secrétariat à la législation
Le Comité de législation est assisté dans ses travaux par une section du Secrétariat général exclusivement affectée à cette fin. Ce secrétariat, qui est constitué d’un petit nombre de conseillers-cadres et d’employés de secrétariat, sous la responsabilité d’un secrétaire général associé, assure la préparation et la tenue des réunions du Comité et rédige les comptes rendus des travaux qui seront ensuite, au besoin, transmis au Conseil des ministres.
Plus généralement, il procède, à l’intention du Comité, à l’analyse des mémoires ou projets de loi qui doivent être soumis à son attention et voit à ce que les travaux d’élaboration des projets de loi, dans les ministères et au Bureau des lois du ministère de la Justice, soient exécutés selon un calendrier permettant la mise en oeuvre du programme législatif du gouvernement. Il coordonne les travaux de révision des projets de loi que le gouvernement entend proposer à l’Assemblée nationale. Enfin, il assure un lien institutionnel avec les services de l’Assemblée nationale chargés de la traduction et de l’impression des projets de loi.
d) Le Secrétariat aux emplois supérieurs
Placé sous l’autorité d’un secrétaire général associé, ce Secrétariat a la responsabilité des emplois supérieurs.
À ce titre, le Secrétariat est chargé, de concert avec le Premier ministre et les ministres responsables, de rechercher et de recommander des candidats pour les postes comblés à la discrétion du gouvernement, tels que les postes de sous-ministres, sous-ministres adjoints et associés et dirigeants et membres d’organismes. Cette responsabilité couvre également la gestion de la carrière des administrateurs d’État au sens de la Loi sur la fonction publique, leur développement et la détermination de leur rémunération et autres conditions de travail, de même que celles des présidents, vice-présidents, secrétaires et membres d’organismes.
Il a également pour fonction d’analyser les diverses questions relatives à l’organisation des postes de haute direction dans les différents ministères et organismes. Finalement, il conseille et soutient le Secrétaire général en matière d’application des règles d’éthique et de déontologie concernant la haute fonction publique.
e) Le Secrétariat à la déréglementation
Le Secrétariat à la déréglementation, placé sous la responsabilité d’un secrétaire général associé, a notamment pour mandat de s’assurer de l’application de la politique sur l’activité réglementaire, qui consiste pour l’essentiel à resserrer le processus d’élaboration de la réglementation gouvernementale, de demander aux ministères et organismes de préparer leurs plans triennaux de révision réglementaire conformément à la politique en vigueur, d’en analyser le contenu, de faire rapport au Conseil des ministres et d’en assurer le suivi. Il a, de plus, la responsabilité d’examiner les projets de loi et de règlement à la lumière des dispositions de la politique réglementaire, ainsi que de recommander des mesures de simplification administrative dans l’application des lois et des règlements touchant les entreprises et les individus et de favoriser leur mise en oeuvre par les ministères et organismes.
f) Le Secrétariat du Sommet sur l’économie et l’emploi
Sous la responsabilité d’un secrétaire général associé, ce secrétariat a pour mandat d’apporter le soutien, en termes de contenu, de liaison et de logistique, au mécanisme de suivi présidé par le Premier ministre, de voir à la réalisation des projets de création d’emplois issus du Sommet dans le secteur de l’économie sociale en coordonnant les actions des ministères et organismes et en coordonnant les liaisons avec les organisations externes chargées de la promotion de l’économie sociale. Il apporte également le soutien nécessaire au comité aviseur mis en place dans le cadre de la création du fonds de 250 millions de dollars de lutte à la pauvreté par l’intégration au travail. De plus, il assure, en liaison avec les ministères et les comités ministériels, le suivi des politiques et actions gouvernementales découlant du Sommet, autres que les réformes des services publics.
g) Le Secrétariat aux organismes gouvernementaux
Le Secrétariat aux organismes gouvernementaux a été mis sur pied en octobre 1997 afin de voir à la mise en oeuvre des recommandations du Groupe de travail sur l’examen des organismes gouvernementaux.
Sous la responsabilité d’un secrétaire général associé, le Secrétariat a notamment comme rôle de s’assurer de l’application des décisions du gouvernement qui concernent les organismes gouvernementaux, de lui soumettre des propositions concernant les recommandations du rapport du Groupe de travail qui n’ont pas encore fait l’objet d’un suivi et de développer une expertise à l’égard du fonctionnement des organismes gouvernementaux.
h) Le Centre de coordination des projets économiques
Le Centre de coordination des projets économiques est placé sous la responsabilité d’un secrétaire général associé. Il a pour mandat d’assurer le suivi et voir à la réalisation des projets de création d’emplois issus du Sommet dans les secteurs autres que celui de l’économie sociale et d’aiguiller, le cas échéant, les projets de développement économique qu’il ne doit pas coordonner directement lui-même vers les ministères et services concernés et en assurer le suivi. Il doit soutenir les stratégies proactives proposées par les ministères dans le but de solliciter des investissements ou de promouvoir et suivre l’évolution des projets, privés ou en partenariat, dans des secteurs où leur concrétisation aurait des effets structurants sur l’activité économique.
i) La Direction de la réforme administrative
Elle a pour mandat de conseiller le Secrétaire général sur l’implantation de divers éléments de réforme dans le but d’augmenter l’efficacité et l’efficience de l’administration publique québécoise.
j) Le Secrétariat de l’Ordre national
Le Secrétariat de l’Ordre national du Québec a pour fonction d’assurer les travaux permettant au gouvernement de faire les nominations à l’Ordre national du Québec, tel que prévu dans la
Loi sur l’Ordre national du Québec.
k) Le Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes
Sous l’autorité du ministre délégué aux Affaires intergouvernementales canadiennes, le Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes appuie et conseille le gouvernement du Québec dans le domaine des relations intergouvernementales canadiennes. Le Secrétariat assure la cohérence de l’action du gouvernement du Québec dans ses relations avec les gouvernements du Canada et des autres provinces. Un secrétaire général associé en assume la responsabilité.
Il assume également la coordination du dossier du commerce intérieur. De concert avec les ministères et organismes, le Secrétariat participe aux travaux des conférences intergouvernementales canadiennes et contribue à l’élaboration et à la négociation des ententes avec les gouvernements fédéral et provinciaux.
Le Secrétariat est responsable du réseau des bureaux du Québec au Canada qui assurent, sur leur territoire respectif, les liens avec les interlocuteurs fédéraux et provinciaux. Il coordonne également les activités relatives à la promotion économique et commerciale du Québec au Canada. Le Secrétariat encadre les relations du gouvernement avec les communautés francophones et acadiennes du Canada et gère, en concertation avec les ministères et autres intervenants québécois, le programme de soutien financier aux partenaires entre le Québec et les communautés francophones et acadiennes du Canada. Enfin, le Secrétariat négocie et met en oeuvre les accords de coopération conclus avec les gouvernements ou organismes dans un certain nombre de provinces.
l) Le Secrétariat aux affaires autochtones
Sous la responsabilité d’un secrétaire général associé, le Secrétariat aux affaires autochtones fournit au ministre délégué aux Affaires autochtones l’expertise et l’appui nécessaires à la réalisation de sa mission.
Le mandat du Secrétariat aux affaires autochtones consiste plus particulièrement à :
- assurer la coordination des activités des ministères et organismes gouvernementaux en milieu autochtone;
- assumer la responsabilité de l’élaboration des politiques gouvernementales devant s’appliquer en milieu amérindien et inuit;
- fournir au milieu autochtone une information générale et faire connaître les politiques gouvernementales pertinentes à l’ensemble de la population québécoise; et
- conduire la négociation des ententes globales en collaboration avec les ministères concernés, conseiller les ministères dans la négociation des ententes sectorielles et veiller à la mise en oeuvre des ententes conclues.
m) La Direction générale de l’administration
La Direction générale de l’administration fournit aux différentes unités administratives du ministère des services en gestion des ressources humaines, matérielles, financières et informatiques, ainsi qu’en communication. Elle agit de plus comme interlocutrice du ministère auprès des organismes centraux.
n) Les mécanismes de consultation
La consultation entre le Cabinet du Premier ministre et le ministère du Conseil exécutif ne se fait pas lors d’instances formelles. Chaque semaine, le Secrétaire général et le Directeur de cabinet du Premier ministre se rencontrent afin de discuter de l’ordre du jour de la réunion du Conseil des ministres; à l’occasion, le Premier ministre sera présent lors de cette rencontre informelle.
3. Le Conseil du Trésor
Le Conseil du Trésor est un comité permanent du Conseil des ministres. En créant le Conseil du Trésor, l’Assemblée nationale instaurait un mécanisme permettant de suivre l’utilisation des ressources du Québec et de prendre charge de l’élaboration de la politique administrative.
Les pouvoirs du Conseil du Trésor sont définis dans la Loi sur l’administration financière, la Loi sur la fonction publique, la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic, la Loi sur les services gouvernementaux aux ministères et organismes publics, ainsi que dans les lois constitutives de certains ministères ou organismes du gouvernement. En plus des pouvoirs qui lui sont propres, le Conseil du Trésor exerce, à titre de comité ministériel permanent, un rôle de conseiller du gouvernement en donnant son avis sur les incidences administratives et financières des projets de loi, de règlement et de politique, ainsi que sur des interventions particulières. Alors que le ministère des Finances fixe les objectifs, le Conseil du Trésor est chargé d’atteindre ces objectifs. En vertu de la Loi sur l’administration financière, le Conseil du Trésor est responsable de la préparation du budget des dépenses et du contrôle de son exécution.
Le Conseil du Trésor est composé de cinq membres désignés par le gouvernement parmi les membres du Conseil exécutif. Il se réunit hebdomadairement le mardi aux fins de décider des demandes qui lui sont soumises par les ministères et organismes ou aux fins de faire les recommandations sur les dossiers qui lui sont soumis par le gouvernement.
Pour assumer ses responsabilités, le Conseil du Trésor s’appuie sur les services d’un organisme administratif de soutien technique et de consultation, le Secrétariat du Conseil du Trésor, dirigé par un secrétaire qui a rang de sous-ministre.
La structure du Secrétariat reflète les mandats qui lui sont confiés : c’est ainsi qu’on y retrouve le Secteur des politiques budgétaires, le Secteur des politiques de gestion et le Secteur des politiques de personnel et des relations du travail. Ces trois secteurs effectuent l’analyse des implications budgétaires et administratives des dossiers soumis à l’approbation du Conseil du Trésor ou du Conseil des ministres.
Le mode de préparation du budget des dépenses, tel qu’il existe actuellement, date de l’instauration du système planification-programmation-budgétisation (PPB) en 1972-73. Ce système constituait l’un des éléments fondamentaux de la réforme administrative mise en place par la Loi sur l’administration financière. Chaque ministère et la plupart des organismes se voient assigner une enveloppe globale et fermée à partir de laquelle ils doivent allouer leurs ressources pour répondre à leurs besoins les plus prioritaires. Le principe selon lequel les dépenses du gouvernement doivent être limitées en fonction de sa capacité de payer s’est donc transposé dans le processus de prévisions budgétaires.
Le cycle de préparation du budget des dépenses commence au Secrétariat du Conseil du Trésor à la suite du discours sur le budget prononcé par le ministre des Finances au début de chaque exercice financier. Ce discours présente les données relatives aux revenus, aux dépenses et au déficit non seulement pour l’année qui débute, mais aussi pour les deux années subséquentes. Ainsi, le gouvernement fixe un objectif de dépenses et c’est à partir de cette donnée que le Secrétariat du Conseil du Trésor amorce le cycle budgétaire de l’année suivante. Ce cycle débute en mai et comprend trois étapes : la prévision triennale, la revue des programmes et les crédits détaillés.
La prévision triennale vise à faire une première évaluation du coût de reconduction des programmes existants pour les trois années à venir. La prévision triennale obtenue est comparée à l’objectif fixé par le gouvernement dans le discours sur le budget. À partir de ce résultat, le président du Conseil du Trésor présente au Conseil des ministres un mémoire recommandant les orientations et les modalités de préparation qui régiront l’élaboration par les ministères des prévisions de dépenses pour l’année suivante. Par la même occasion, les enveloppes prévisionnelles sont approuvées pour chacun des ministères et des organismes. Ces enveloppes sont ensuite transmises aux ministères, accompagnées des instructions et des formules relatives à la préparation de la revue des programmes. C’est à l’occasion de cette deuxième étape que les ministères peuvent procéder à la révision de leurs activités et des ressources qui leur sont allouées afin d’élaborer les mesures de réductions nécessaires à l’atteinte de l’objectif de dépenses.
Vers le début du mois d’octobre, le dossier de revue de programmes préparé par chaque ministère est retourné au Secrétariat. Celui-ci analyse les ajustements demandés en tenant compte, s’il y a lieu, de la révision des paramètres économiques réalisés à la même période par le ministère des Finances. Une fois que les ajustements recommandés par le Secrétariat du Conseil du Trésor sont apportés, le résultat de la revue de programmes est confronté à l’objectif du Discours sur le Budget, ce qui donne lieu à un certain nombre de scénarios portant sur les équilibres financiers du gouvernement. Finalement, le président du Conseil du Trésor présente un nouveau mémoire au Conseil des ministres pour revoir, s’il y a lieu, les orientations budgétaires et obtenir les mandats nécessaires pour appliquer les mesures de réduction des dépenses, traiter les demandes des ministères et préparer les enveloppes budgétaires finales. Compte tenu des décisions prises par le Conseil des ministres, les enveloppes finales sont transmises par le Secrétariat du Conseil du Trésor, généralement à la fin de décembre ou au début de janvier, en vue de confirmer aux ministères le résultat de la revue des programmes. Elles sont accompagnées des instructions et formules requises pour la préparation de la dernière étape du cycle budgétaire, à savoir les prévisions détaillées des crédits.
La préparation des prévisions détaillées des crédits vise à ventiler les montants des enveloppes finales aux fins de leur présentation dans le livre des crédits qui sera déposé à l’Assemblée nationale. Les enveloppes finales doivent être réparties par programmes, éléments et activités selon la numérotation et les intitulés spécifiés par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Les enveloppes sont aussi ventilées par super catégorie et catégorie de dépenses selon la nomenclature apparaissant au livre des crédits.
Une fois que les prévisions détaillées des ministères sont reçues, le Secteur des politiques budgétaires prépare les deux documents qui seront publiés à l’occasion du dépôt des crédits à l’Assemblée nationale : le livre des crédits proprement dit et les Renseignements supplémentaires aux crédits. Pour le Secteur des politiques budgétaires, la publication de ces deux documents marque la fin du cycle prévisionnel qui avait débuté presque un an plus tôt. Ce Secteur joue un rôle de premier plan dans le contrôle de l’exécution du budget : il effectue un suivi de l’évolution des dépenses et présente régulièrement au Conseil du Trésor un rapport de situation où sont relevés les principaux dépassements budgétaires appréhendés. S’il y a lieu, le Conseil du Trésor peut prendre des mesures concrètes pour contraindre le rythme des dépenses.
4. La gestion des ressources
Le Conseil du Trésor exerce les pouvoirs qui sont conférés au gouvernement en ce qui touche l’élaboration et l’application de la politique administrative générale à suivre dans la fonction publique. Les politiques de gestion touchent les domaines suivants : la gestion des biens et services, la gestion des technologies de l’information, la gestion financière et le contrôle des effectifs. Le Conseil du Trésor est chargé d’établir des programmes et des politiques générales de gestion des ressources humaines de la fonction publique et d’en évaluer la réalisation. De plus, il négocie les conventions collectives avec les associations de salariés de la fonction publique et il détermine la rémunération, les avantages sociaux et les autres conditions de travail des employés non syndiqués du secteur public.
La Loi sur la fonction publique confie au président du Conseil du Trésor la fonction, entre autres, de procéder à la tenue de concours de recrutement et de promotion, de mener des recherches, des études ou des enquêtes en matière de gestion des ressources humaines et de proposer au gouvernement, ou à un ministère ou organisme des mesures servant à améliorer la gestion et le développement des ressources humaines au sein de la fonction publique.
Il convient également de préciser que l’autorité en matière de dotation du personnel a entièrement été déléguée aux ministères et aux organismes : les sous-ministres sont chargés de par la loi de la gestion des ressources humaines de leur ministère et il en est de même pour les dirigeants d’organismes.
La Loi sur la fonction publique prévoit aussi l’existence de la Commission de la fonction publique qui assume les responsabilités d’un tribunal administratif. En outre de la fonction d’entendre les recours en appel des fonctionnaires prévus par la loi, la Commission est chargée de vérifier le caractère impartial et équitable des décisions prises qui affectent les fonctionnaires, ainsi que de l’observation de la loi et de ses règlements relativement au système de recrutement et de promotion des fonctionnaires. La Commission est composée d’au moins trois et d’au plus cinq membres, dont un président qui en est le dirigeant. Les membres sont nommés, sur proposition du Premier ministre, par résolution de l’Assemblée nationale.
La Loi sur la fonction publique définit également la catégorie des administrateurs d’État. Cette catégorie est le corps d’emploi regroupant le secrétaire général du Conseil exécutif, les secrétaires généraux associés et secrétaires adjoints du Conseil exécutif, le secrétaire et les secrétaires associés ou adjoints du Conseil du Trésor, les sous-ministres et sous-ministres adjoints ou associés. Les administrateurs d’État sont nommés par le Conseil des ministres sur proposition du Premier ministre. De même, sur recommandation du Premier ministre, le gouvernement peut attribuer un classement dans un autre corps d’emploi à un administrateur d’État.
Les nominations aux emplois supérieurs suivent un processus décisionnel qui leur est propre, conformément aux politiques relatives à la gestion des titulaires d’un emploi supérieur nommés à la prérogative du gouvernement adoptées par le décret 1488-96 du 4 décembre 1996. Les noms des candidats que le Premier ministre a l’intention de nommer à des postes de sous-ministres ou de sous-ministres adjoints ou associés sont inscrits à l’ordre du jour de la réunion du Conseil des ministres une semaine à l’avance afin de donner aux ministres le temps de se pencher sur les candidatures. Néanmoins, la décision finale revient au Premier ministre. À l’égard des postes de dirigeants ou de membres des organismes gouvernementaux, c’est au ministre concerné que revient la responsabilité de saisir le Conseil des ministres de la question.
Dans le cadre de la procédure de reddition de compte des hauts fonctionnaires, les sous-ministres reçoivent du secrétaire général une demande en vue de préparer et de lui soumettre leurs objectifs pour la prochaine année. Cette demande est suivie d’un entretien du sous-ministre avec le secrétaire général qui consulte le ministre avant de convenir des résultats attendus de la gestion du sous-ministre.
Quant aux présidents des organismes gouvernementaux, il leur est demandé de faire connaître au secrétaire général les voies et moyens convenus avec le ministre responsable de l’application de la loi constitutive de l’organisme.
Le secrétaire général du Conseil exécutif est le chef de la fonction publique et, à ce titre, il est responsable des sous-ministres. Le secrétaire général communique sa vision de la fonction publique par l’entremise des objectifs corporatifs du gouvernement et des objectifs propres à chaque sous-ministre.
Le secrétaire général dispose aussi de plusieurs moyens lui permettant d’assurer la coordination de l’action gouvernementale. Le Forum des sous-ministres se réunit une fois chaque trois semaines afin d’effectuer un tour d’horizon des décisions prises par le Conseil des ministres et de discuter des projets que le gouvernement entend entreprendre. Le Cercle des sous-ministres adjoints ou associés se réunit chaque deux mois. À l’occasion de cette réunion, les sous-ministres adjoints ou associés se penchent sur les préoccupations d’ordre général concernant l’administration publique. Ces deux groupes organisent périodiquement des réunions spéciales lors desquelles le secrétaire général en profite pour indiquer aux sous-ministres et sous-ministres adjoints ou associés les nouvelles initiatives à amorcer.
Enfin, en vue d’assurer la préparation et la coordination des dossiers à présenter aux séances du Conseil des ministres, se tient, à chaque lundi, une réunion de coordination regroupant des représentants de chaque secrétariat du ministère du Conseil exécutif et un représentant du secrétariat du Conseil du Trésor.
* Le chiffre indiqué entre parenthèses fait référence au nombre de ministres qui sont membres du comité du Cabinet.
Annexe 1 - Le cheminement d'un mémoire soumis au Conseil des ministres
Annexe 2 - Organigramme des comités du Conseil des ministres
Annexe 3 - Ministère du Conseil exécutif
