Lois et règlements : l'essentiel
Aperçu
La Directive du Cabinet sur l’activité législative est la pierre angulaire de L’essentiel. Elle expose les attentes des ministres au sujet du processus d’élaboration des lois et règlements fédéraux et oriente de façon générale les activités des fonctionnaires à cet égard.
Destinataires
Les fonctionnaires qui participent au processus législatif ou réglementaire.
Messages clés
Les fonctionnaires qui prennent part à l’élaboration des textes législatifs doivent absolument comprendre les principes qui sous-tendent l’activité législative du gouvernement. Ils doivent également en connaître les composantes et apprécier l’importance que revêt leur planification.
L’élaboration des règles de droit est vraisemblablement l’activité la plus importante du gouvernement et doit s’exercer dans le cadre et selon les principes définis dans la présente directive. Il est de la première importance que le ministère qui met en branle le processus d’élaboration d’une mesure législative planifie et gère celle-ci en conformité avec cette directive et les documents complémentaires établis par le greffier du Conseil privé.
La présente directive remplace celle intitulée La filière législative, qui a été approuvée par le Cabinet le 16 avril 1981. Ses principaux objectifs sont les suivants :
La présente directive donne des instructions générales sur la façon d’atteindre ces objectifs et énonce les principes à respecter.
Points d’ordre constitutionnel
La Loi constitutionnelle de 1867 répartit les compétences législatives entre le Parlement et les législatures des provinces (partie VI, articles 91 à 95). Dans les territoires, les pouvoirs qu’exercent les législatures leur sont délégués par le Parlement.
Le régime politique canadien, dit de « gouvernement responsable », se fonde sur le principe de la primauté du droit. Cela signifie que les règles du droit canadien doivent s’élaborer en conformité avec la Constitution. Sa Majesté ne dispose de nos jours que de très peu de pouvoirs législatifs qui ne soient pas assujettis au processus parlementaire : les règlements régissant la délivrance des passeports, la remise de médailles et l’octroi de distinctions honorifiques, qui sont pris en vertu de la prérogative royale, en constituent de rares exemples.
Le Parlement peut déléguer des pouvoirs législatifs au Cabinet (le gouverneur en conseil), à une personne (tel un ministre) ou à un organisme (la Commission de contrôle de l’énergie atomique, par exemple). L’exercice de ces pouvoirs reste assujetti à l’autorité du Parlement, d’où l’emploi des termes « législation déléguée » et « législation subordonnée » pour désigner les règlements qui en résultent.
L’élaboration de la législation canadienne obéit à un certain nombre de contraintes, la première étant évidemment le partage constitutionnel des pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales. À celle-ci s’ajoutent les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés, les droits des peuples autochtones reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, ainsi que les droits et obligations constitutionnels qui s’appliquent en matière linguistique au Québec et au Manitoba.
Les lois au sens strict du terme sont adoptées par le Parlement, qui est composé de Sa Majesté la reine, du Sénat et de la Chambre des communes. Un projet de loi ne devient loi que s’il reçoit l’agrément de chacun d’eux. La sanction royale constitue dans tous les cas l’ultime étape du processus législatif.
Suivant la Loi constitutionnelle de 1867, tout projet de loi portant affectation de crédits doit prendre naissance à la Chambre des communes :
53. Tout bill ayant pour but l’appropriation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra originer dans la Chambre des communes.
De plus, un tel projet de loi ne peut être déposé que par un ministre. Les autres projets de loi peuvent indifféremment être déposés au Sénat ou à la Chambre des communes.
Le Cabinet, constitué du premier ministre et des autres ministres de Sa Majesté, joue aussi un rôle important dans l’activité législative du Parlement. Les membres du Cabinet donnent collectivement leur assentiment au dépôt des projets de loi du gouvernement devant le Parlement. Sur le plan individuel, ils parrainent les projets de loi relevant de leur portefeuille et assurent leur cheminement tout au long du processus parlementaire avec l’aide des fonctionnaires de leur ministère.
Opportunité de l’action législative
Le gouvernement dispose de plusieurs outils pour atteindre ses objectifs. Certes, il peut soumettre un projet de loi à l’assentiment du Parlement ou prendre lui-même un règlement. Mais il peut aussi procéder par la conclusion d’accords, l’émission de directives ou la mise sur pied de programmes en vue d’offrir des services, des prestations ou de l’information. Par ailleurs, un texte législatif peut comporter un large éventail de dispositions allant de la simple prohibition aux mécanismes de régulation les plus complexes, comme la délivrance de permis et les contrôles de conformité. La voie législative devrait être strictement réservée aux cas où elle constitue la meilleure solution possible. Il appartient au ministre responsable de démontrer au Cabinet que ce principe a été respecté et qu’il y va de la réalisation des objectifs du gouvernement.
La décision de procéder par projet de loi ou de règlement revient au Cabinet, sur la foi de l’information que les fonctionnaires du ministère intéressé mettent à sa disposition. Cette information doit être exacte, à jour et complète. Pour bien s’acquitter de cette obligation, les fonctionnaires responsables doivent, au nom de leur ministre :
Dans le cas d’un projet de loi, le principal moyen de communiquer cette information est le mémoire au Cabinet, dans lequel le ministre demande au Cabinet l’autorisation de faire rédiger le projet de loi par la Section de la législation du ministère de la Justice.
Il importe de veiller, dans toute la mesure du possible compte tenu des principes de rédaction législative, à ce que toutes les mesures législatives apparentées soient regroupées en un seul projet de loi. La multiplication des projets de loi sur des questions connexes constitue en effet une perte de temps pour les parlementaires, tant lors des débats que lors de l’étude en comité.
Enfin, il y a lieu de faire preuve de circonspection au moment d’ajouter au projet une clause de cessation d’effet (temporarisation) ou de prévoir l’examen d’un texte dans un délai précis ou par un comité donné. On ne devrait recourir à de tels mécanismes qu’en dernier ressort, lorsque les solutions de rechange ont été soigneusement examinées.
Rapports entre la loi et le règlement
Bien que les lois et les règlements soient soumis à des processus distincts, ils sont liés à plusieurs égards :
Au moment d’élaborer une proposition législative autorisant la prise de règlements, le ministère doit porter une attention particulière :
C’est habituellement au gouverneur en conseil qu’est attribué le pouvoir de prendre les règlements d’application d’un texte de loi; toute dérogation à cet usage devrait être motivée dans le mémoire au Cabinet. Par ailleurs, les éléments fondamentaux de la mesure doivent figurer dans le projet de loi, afin que les parlementaires puissent en prendre connaissance et en débattre. Le projet de loi doit fixer le cadre juridique du pouvoir réglementaire, lequel se limite aux matières qu’il est préférable de laisser aux délégataires et aux processus de législation déléguée. À cet égard, les principes suivants doivent être respectés :
Les lois et les règlements sont interdépendants et leur élaboration devrait être coordonnée. Les règlements peuvent être rédigés en même temps que le projet de loi ou par la suite, selon le cas. Toutefois, lorsque les règlements constituent une composante majeure d’une nouvelle mesure législative, il peut être avantageux d’en amorcer dès que possible l’élaboration, afin d’assurer leur concordance par rapport au cadre juridique fixé par la loi. Lorsque les règlements sont élaborés sous le régime d’une loi existante, il faut bien s’assurer qu’ils ne débordent pas les limites juridiques prévues par celle-ci.
Importance de la rédaction bilingue et bijuridique
Aux termes de la Loi constitutionnelle de 1867, les lois fédérales doivent être adoptées dans les deux langues officielles, les deux versions faisant également foi. Il est donc de la plus haute importance que les projets de loi et de règlement soient préparés dans les deux langues officielles. L’une des versions ne saurait donc être une simple traduction de l’autre. Pour cette raison, les administrations – ministères et organismes – qui les parrainent doivent s’assurer qu’elles sont en mesure d’élaborer les orientations et objectifs, de consulter et de donner des instructions aux légistes dans les deux langues officielles. Les deux versions doivent avoir le même sens, celui qu’on entend leur donner, exprimé en termes clairs et précis.
Il est tout aussi important que les projets de loi et de règlement respectent les deux traditions juridiques canadiennes – le droit civil et la common law –, puisque les lois fédérales s’appliquent en principe à l’ensemble du pays. Les notions propres à chaque système juridique doivent être exprimées dans les deux langues d’une façon qui tienne compte des deux réalités.
Planification et gestion de l’activité législative
Il y a trois niveaux de planification et de gestion de l’activité législative gouvernementale :
Pour ce qui est du premier de ces niveaux, il existe, à l’échelle du gouvernement, un processus de coordination et d’établissement de l’ordre de priorité des diverses propositions législatives émanant des ministères. C’est le leader du gouvernement à la Chambre des communes — qui est aussi ministre d’État — qui est responsable du programme législatif du gouvernement. Il est appuyé dans cette tâche par le Bureau du Conseil privé. Par ailleurs, un comité du Cabinet, le Comité spécial du Conseil, et, ensuite, le Cabinet en séance plénière se penchent sur les questions qui requièrent une décision du Cabinet plénier. Il en est ainsi, par exemple, lorsque le leader du gouvernement à la Chambre des communes demande que lui soit délégué le pouvoir de prendre les dispositions nécessaires en vue du dépôt d’un projet de loi.
Dans le cas des règlements, les ministères et organismes dotés de pouvoirs réglementaires doivent planifier leurs activités à cet égard pour les années à venir et rendre compte de leur planification et de l’ordre de priorité fixé. À l’automne, il leur faut aussi rédiger des rapports de rendement. Ceux-ci sont déposés à la Chambre des communes en annexe du Budget des dépenses, puis remis aux comités compétents de la chambre.
Au second niveau, il incombe à chaque ministère de gérer les propositions législatives qui relèvent de son champ de compétence. Il doit veiller à affecter les crédits nécessaires à toutes les étapes du processus législatif – notamment les consultations – et s’assurer qu’il est à même d’établir les orientations et objectifs et fournir les instructions aux légistes dans les deux langues officielles. Enfin, il lui faut planifier la mise en application de la loi après son adoption et prévoir les ressources requises à cette fin.
Au troisième niveau, celui du projet, le ministère doit planifier ses activités en fonction des différentes mesures législatives et réglementaires. Il doit gérer celles-ci comme s’il s’agissait d’autant de projets distincts, chacun exigeant la détermination des besoins sur le plan des ressources, la définition des tâches à accomplir et l’établissement d’un échéancier.
Planification
La planification du programme législatif global du gouvernement peut commencer plus d’un an avant le début de la session du Parlement au cours de laquelle est prévu le dépôt des divers projets de loi. L’expérience démontre qu'il vaut mieux étaler le processus de planification et de préparation sur l'année qui précède l'ouverture de la session plutôt que d’attendre à la veille de celle-ci. Ce délai se justifie, d’une part, par la nécessité d’une planification à long terme de l’activité législative d’ensemble et, d’autre part, par les trois grandes étapes du processus menant à l’approbation du projet avant son dépôt, à savoir :
Dans le cadre des modifications apportées au processus décisionnel du Cabinet par le premier ministre en juin 1997, le Comité spécial du Conseil (comité du Cabinet) s’est vu confier, à titre d’organe collégial de niveau ministériel, de nouvelles attributions relativement à la planification législative d’ensemble et à la résolution de questions d’ordre législatif exigeant l’intervention du Cabinet.
C’est par ailleurs au ministre d’État et leader du gouvernement à la Chambre des communes qu’incombe la responsabilité du programme législatif du gouvernement aux Communes, notamment de l’examen approfondi de tous les avant-projets de loi.
Les administrations dont le ministre doit présenter des propositions législatives sont donc fortement encouragées à rester en rapport étroit avec le Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller du Bureau du Conseil privé, qui a pour mission d’appuyer tant ce comité que le leader du gouvernement à la Chambre des communes. Plus particulièrement, il est très important qu’elles l’informent de toute modification importante apportée à l’échéancier du ministre pour le dépôt du projet de loi.
Appel de propositions législatives
Dès que le discours du Trône a été prononcé au début de la session parlementaire, le secrétaire adjoint du Cabinet (Législation et planification parlementaire/Conseiller) demande par écrit à tous les sous-ministres et aux premiers dirigeants de certains organismes de lui présenter la liste des propositions législatives que leur ministre compte soumettre au Cabinet en vue du dépôt de projets de loi au cours de la session suivante. Par la suite, « la lettre d’appel » est envoyée deux fois au cours de l’année, en juin et en novembre, pour permettre les ajustements qu’impose tout changement au programme ou dans l’ordre de priorité.
La réponse est adressée au secrétaire adjoint du Cabinet dans le mois qui suit la réception de la lettre d’appel ou dans tel autre délai qui y est précisé.
Examen par le Cabinet
Le leader du gouvernement à la Chambre des communes établit un premier ordre de priorité parmi les propositions législatives. Le programme législatif de la session suivante est alors établi dans les grandes lignes et passé en revue, avec l’ordre de priorité, par le Comité spécial du Conseil. Normalement, le leader informe deux fois l’an le Comité spécial du Conseil et le Cabinet en séance plénière des mises à jour du programme législatif.
Approbation des orientations et objectifs par le Cabinet
Dès que le Cabinet a décidé d’inscrire une mesure au programme législatif, l’administration concernée devrait présenter un mémoire au Cabinet en vue d’en faire approuver les orientations et les objectifs, et d’obtenir l’autorisation de faire rédiger un projet de loi par la Section de la législation du ministère de la Justice. Le mémoire au Cabinet est rédigé selon les modalités précisées dans les textes complémentaires établis par le greffier du Conseil privé et est présenté au comité d’orientation compétent du Cabinet, puis au Cabinet lui-même. On devrait prévoir, entre la présentation du mémoire et la date envisagée pour le dépôt du projet, un délai suffisant pour la rédaction de celui-ci.
Le mémoire doit préciser, le cas échéant, le genre de consultations publiques que le ministre a menées ou envisage de mener dans le cadre de la mesure, et s’il souhaite que le projet de loi fasse lui-même l’objet de consultations. La tradition veut que les avant-projets de loi soient tenus pour strictement confidentiels jusqu’à leur dépôt au Parlement. Mais étant donné l’engagement pris par le gouvernement en faveur de la transparence et de la consultation, il est bien possible que les ministres souhaitent solliciter l’opinion des intéressés. Il ne doit toutefois pas en résulter d’entrave au pouvoir législatif du Parlement, ni d’avantages économiques indus pour la partie consultée. Par conséquent, lorsque l’on envisage de soumettre un projet de loi à des consultations avant son dépôt, il y a lieu d’en faire mention au préalable dans le mémoire au Cabinet, afin de permettre à celui-ci d’examiner le bien-fondé des décisions prises à cet égard. Et si le projet de loi a pour effet de modifier l’appareil administratif, l’autorisation de consulter devrait être demandée au moyen d’une lettre adressée au premier ministre par le ministre parrain.
Les instructions de rédaction devraient être annexées au mémoire au Cabinet. Elles ne doivent cependant pas prendre la forme d’un avant-projet de loi. Leur objet est de faciliter l’étude de la proposition législative du point de vue des orientations et des objectifs, et d’encadrer la rédaction du projet. Sauf dans de très rares cas, les instructions de rédaction sous forme d’avant-projet de loi ne sont pas utiles. Il se peut que la tâche de réunir l’information à inclure dans les instructions de rédaction prenne beaucoup de temps. Mais le sérieux des discussions à cette étape permettra d’en arriver à une meilleure estimation du temps nécessaire à la rédaction du projet de loi, ce qui est essentiel à la planification et à la gestion du programme législatif du gouvernement.
Rédaction du projet de loi
Il est essentiel que le ministère parrain informe le Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller, ainsi que le secrétariat du comité d’orientation compétent du Cabinet, de tout changement notable par rapport aux orientations et objectifs déjà approuvés par le Cabinet.
Comme il a été dit précédemment, les versions française et anglaise font également foi et doivent être à l’image de la nature bijuridique du système de droit canadien. Elles doivent donc être établies ensemble et l’administration responsable doit veiller à mettre en place les moyens voulus pour être en mesure :
Il n’est pas acceptable que l’un des légistes et le chargé de projet concluent à la qualité substantielle d’une seule version linguistique du projet de loi. Les deux versions doivent absolument revêtir la même qualité substantielle aux yeux des spécialistes aptes à en juger, et doivent être susceptibles d’application dans l’ensemble du pays, quel que soit le régime de droit provincial ou territorial applicable. Certes, cette obligation peut être particulièrement astreignante quand la source d’inspiration d’un projet provient d’une autre autorité législative – canadienne ou non –, et que les textes et l’information – souvent très techniques – utilisés n’existent que dans une seule langue. Il faudra alors prévoir au besoin, dans les délais de planification et de rédaction, le temps nécessaire à la recherche, à la vérification et à la mise au point de la terminologie à employer dans les deux versions.
L’opportunité d’inclure un préambule ou un énoncé d’objectifs dans un projet de loi doit aussi être examinée soigneusement. Le préambule expose généralement des renseignements contextuels importants pour la compréhension du texte ou la démonstration de sa validité constitutionnelle. Or, s’agissant d’une loi modificative, toutefois, son préambule ne sera pas ajouté au texte de la loi modifiée. Afin de porter ces renseignements contextuels à la connaissance du public, on peut recourir en pareil cas à un énoncé d’objectifs qui, faisant partie des dispositions du texte, sera intégré à la loi modifiée. En tout état de cause, le texte du préambule ou de l’énoncé d’objectifs est examiné soigneusement par le ministère de la Justice quant à sa rédaction et à son contenu.
Examen du projet de loi par le leader du gouvernement à la Chambre des communes
Dès qu’un projet de loi a été rédigé et approuvé par le ministre responsable, la Section de la législation du ministère de la Justice prend les dispositions nécessaires pour son impression et l’envoi d’exemplaires au Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller avant l’examen par le leader du gouvernement à la Chambre des communes.
À cette étape, l’administration responsable :
Le leader du gouvernement à la Chambre des communes examine alors le texte du projet, notamment du point de vue de sa conformité avec la décision du Cabinet. Il rend compte de ses conclusions au Cabinet et demande à celui-ci de lui déléguer le pouvoir de prendre les dispositions nécessaires en vue du dépôt du projet à la Chambre des communes ou au Sénat.
Une fois que le Cabinet a donné son aval, le Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller présente au premier ministre ou au leader du gouvernement à la Chambre des communes pour signature le projet dans sa version définitive, assorti de la recommandation royale s’il porte affectation de crédits. Le secrétariat se charge des formalités afférentes à la recommandation royale.
Dépôt et lectures
Les projets de loi du gouvernement sont habituellement déposés par un ministre parrain. Ils subissent trois lectures au Sénat et à la Chambre des communes, et font l’objet d’une étude en comité dans chacune des chambres. Le détail de ces étapes est exposé dans diverses publications telles que le Précis de procédure de la Chambre des communes, ainsi que Le Sénat aujourd’hui et le Règlement du Sénat du Canada.
C’est soit le Cabinet, sur la recommandation du leader du gouvernement à la Chambre des communes, soit ce dernier en vertu du pouvoir délégué par le Cabinet, qui décide de la date et du lieu du dépôt d’un projet de loi.
Sur instruction du leader du gouvernement à la Chambre des communes, le secrétaire adjoint du Cabinet (Législation et planification parlementaire/Conseiller) donne l’avis de dépôt au greffier de la Chambre des communes. Si le dépôt doit se faire au Sénat, la détermination de la date revient également au leader du gouvernement à la Chambres des communes, mais après consultation du leader du gouvernement au Sénat. Dans tous les cas, le secrétaire adjoint en informe le ministre responsable.
À la Chambre des communes, la fixation de la date et de l’heure du débat de deuxième lecture, de l’étape du rapport et de la troisième lecture revient au leader du gouvernement à la Chambre des communes. Au Sénat, le déroulement des différentes étapes est réglé par le leader du gouvernement au Sénat.
Au cours de l’étude en comité, que ce soit au Sénat ou à la Chambre des communes, le ministre responsable ou le secrétaire parlementaire assiste aux audiences du comité afin de faciliter les délibérations en s’assurant que la position du gouvernement est bien exposée. Cela est particulièrement important dans les cas où il est proposé d’apporter des amendements au projet de loi.
Amendements
Les règles suivantes s’appliquent lorsque le ministre responsable veut proposer ou accepter des amendements après le dépôt d’un projet de loi :
Les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement doivent être rédigés ou à tout le moins passés en revue par la Section de la législation du ministère de la Justice.
Sanction royale
La sanction royale constitue l’ultime étape du processus d’édiction des lois. La date de la cérémonie de sanction royale est fixée par le leader du gouvernement à la Chambre des communes après consultation du leader du gouvernement au Sénat.
Sauf disposition contraire, la loi entre en vigueur à la date de sa sanction. Le plus souvent, toutefois, le texte prévoit que ses dispositions ou telles d’entre elles entrent en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret du gouverneur en conseil. Les décrets de ce type sont rédigés par les fonctionnaires du ministère chargé de l’application de la loi et soumis à l’examen du Comité spécial du Cabinet par le ministre responsable. Une fois approuvé par le comité, le décret est transmis au gouverneur général pour signature, puis publié dans la Gazette du Canada. Le décret devrait être soumis à l’approbation du Cabinet assez longtemps avant la date prévue pour l’entrée en vigueur.
Les principales étapes du processus réglementaire sont prévues par la Loi sur les textes réglementaires. On y trouve notamment les exigences suivantes :
En ce qui concerne la dernière exigence, le Comité communique régulièrement avec les ministères pour bien remplir son mandat. Ainsi :
S’ajoutent à ces éléments du processus réglementaire les formalités d’analyse et de procédure que prévoit la Politique de réglementation : http://www.pco-bcp.gc.ca/raoics-srdc/default.asp?Language=F&Page=Publications.
La présente directive énonce les objectifs et les attentes du Cabinet relativement à l’activité législative du gouvernement. Ses dispositions, de même que celles des documents complémentaires établis par le greffier du Conseil privé relativement à la planification et à la gestion de cette activité, s’imposent à tous les fonctionnaires qui prennent part à celle-ci.