À l'intention du Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente Septembre 2003

INTRODUCTION

Ce document s'adresse au Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente et comporte deux volets :

1. Circonscrire les principaux éléments d'évolution du contexte global dont il importera de tenir compte dans l'élaboration de la stratégie de réglementation au XXI^e siècle :
   1. Mondialisation et transformation du commerce.
   2. Progrès scientifiques et technologiques.
   3. Nouveaux rôles assumés par les citoyens et les consommateurs.

2. Circonscrire certaines des répercussions et certains des enjeux que suscite cette transformation sur le plan de la réglementation.

Le lecteur trouvera ici un bref aperçu de certains éléments d'évolution : il ne s'agit pas d'une étude exhaustive de l'un ou l'autre des thèmes retenus, mais d'une illustration de la portée et de la profondeur de l'évolution à laquelle ceux qui décident des politiques et de la réglementation seront progressivement confrontés dans les cinq à dix prochaines années, ainsi que des pressions que ces changements exerceront sur le système de réglementation et sur les administrations gouvernementales du Canada, le secteur privé et les citoyens. Le propos de ce document n'est pas de présenter l'évolution envisagée comme une réalité entièrement nouvelle pour les décideurs, mais de mettre en lumière le rythme accéléré et la complexité des changements globaux à prévoir, ainsi que les problématiques que suscitera cette évolution sur le plan de la réglementation.

Le secrétariat du Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente a élaboré ce document de concert avec le Bureau de prospective technologique du Conseil national de recherches (chapitre 2: Progrès scientifiques et technologiques) et le Bureau de la consommation d'Industrie Canada (chapitre 3 : Nouveaux rôles assumés par les citoyens et les consommateurs).

D'autres ministères fédéraux ont également participé au projet : ce sont Agriculture et agroalimentaire Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, Environnement Canada, Finances Canada, Affaires étrangères et commerce international Canada, Justice Canada, Santé Canada, Patrimoine canadien, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada, le Projet de recherche sur les politiques (Bureau du Conseil privé), la Direction des affaires réglementaires (Bureau du Conseil privé) et Transports Canada.

Ce document s'inspire également des commentaires d'entreprises privées et associations avec lesquelles nous nous sommes entretenus.

1. Mondialisation et transformation du commerce

La mondialisation comporte à la fois des aspects économiques, sociaux, politiques et environnementaux. Un système international complexe est en voie de transformation, et au sein de ce système le Canada poursuit deux objectifs complémentaires : se positionner de façon à prospérer et à soutenir la concurrence internationale, et influencer le nouveau système dans le sens des valeurs canadiennes et dans l'intérêt de l'ensemble de l'humanité.

La mondialisation n'est pas un phénomène nouveau selon Thomas Friedman (voir son plus récent ouvrage intitulé The Lexus and the Olive Tree : Understanding Globalization) : ce qui est nouveau, c'est l'ampleur et l'intensité des liens qui font du monde un seul et même village et marché global. La mondialisation, selon l'auteur, est le produit de l'intégration inexorable des marchés, des États nations et des technologies dans une mesure encore jamais vue, de sorte que les êtres humains, les entreprises et les États nations peuvent rayonner plus loin, plus vite, plus largement et à plus bas prix que jamais.

La mondialisation, ce sont les marchés libres et l'intégration économique, c'est le partage transfrontalier du savoir, ce sont les tendances des consommateurs et ce sont les mouvements sociaux, les causes environnementales et les programmes politiques. C'est également l'extension des maladies, de la pollution et de la criminalité. Des événements récents (l'Irak, le SRAS et la maladie de la vache folle) ont souligné la mesure dans laquelle la mondialisation est synonyme de nouveaux enjeux en matière de santé et de sécurité.

Sur le plan de la réglementation, le résultat net de cette évolution est double. Premièrement, la mondialisation estompe la ligne de démarcation entre ce qui est de l'ordre de l'international et ce qui est de l'ordre du national (c'est ce qu'on appelle l'intermesticité). Les politiques et les réglementations s'inscrivent de plus en plus dans un contexte international. La plupart de nos règlements actuels ont été conçus en fonction d'un marché domestique, alors que notre espace économique s'est élargi, et que notre programme de réglementation national est aujourd'hui fortement influencé par ce qui se passe à l'échelle internationale. Deuxièmement, les enjeux qu'affrontent les gouvernements, les entreprises et les particuliers sont de plus en plus complexes. On a de plus en plus besoin de nouveaux modes de réglementation à mesure que les enjeux sont de plus en plus reliés entre eux et difficiles à saisir.

Nous aborderons dans ce chapitre les principaux éléments d'évolution économique, notamment les répercussions de la mondialisation de la concurrence, la manière dont elles ont transformé le commerce et les enjeux qui s'en sont suivis sur le plan de la réglementation. Les considérations qui suivent ont pour objet de nous aider à formuler quelques questions clés : Comment transformer le système de réglementation du Canada de sorte qu'il continue de jouer son rôle traditionnel de protection, tout en favorisant l'innovation et la croissance de la productivité – deux objectifs majeurs pour notre pays au 21^e siècle? Comment faire en sorte que le système de réglementation du Canada évolue de manière à contribuer à l'amélioration des paramètres du marché global (c'est-à-dire un marché où soient protégés l'environnement, la santé, la sécurité et la justice) tout en permettant à notre réglementation nationale de constituer une ressource stratégique pour le Canada? Quels sont les obstacles à l'avènement d'une telle transformation?

Les répercussions de la mondialisation de la concurrence pour le Canada

Le bon fonctionnement des marchés exige une réglementation. La réglementation crée le système fondamental des droits de propriété permettant l'échange harmonieux de biens et de services et régissant la protection des consommateurs et de l'environnement. Une réglementation efficace et efficiente forme un équilibre délicat de finalités sociales, économiques et environnementales. Le maintien et l'amélioration de cet équilibre constituent un enjeu fondamental dans la réaction aux forces de la mondialisation.

La mondialisation intensifie la concurrence non seulement entre les entreprises, mais aussi entre les pays. Dans un contexte planétaire, les politiques nationales ne sont pas évaluées simplement selon l'équilibre qu'elles assurent entre différents facteurs, mais en fonction de leur incidence sur l'obtention des avantages de l'économie mondiale; en fonction, en fait, de la qualité du climat commercial qui semble régner dans le pays en question. Si un pays obtient de moins bons résultats qu'un autre, ce désavantage peut entraîner une perte de parts de marché pour des produits nationaux ou une incapacité à attirer des investissements étrangers.

L'équilibre que la réglementation assure aux entreprises s'applique également aux pays. Si des pays se font concurrence pour obtenir des investissements et des parts du marché mondial en améliorant la règle de droit, en créant une excellente infrastructure en matière de transport, et favorisant l'innovation et la constitution d'une main-d'œuvre instruite et spécialisée, la concurrence internationale profite à tout le monde. Par contre, si les pays qui se font concurrence n'adoptent pas de lois adéquates sur la protection de l'environnement ou laissent les entreprises créer des produits qui ne sont pas sûrs, l'inverse est vrai.

Répercussions d'un accroissement du commerce

La mondialisation incite les entreprises canadiennes à fournir des niveaux de rendement plus élevés que jamais. L'intégration des marchés constitue pour elles une réalité quotidienne qui se mesure en termes de dépendance à l'égard des exportations, de concurrence des importations sur le marché intérieur, de fluctuations monétaires ou de répercussions des politiques et règlements de gouvernements étrangers. Les entreprises doivent, de plus en plus, tenir également compte des nouvelles ententes multilatérales (ex. : Protocole de Kyoto) qui peuvent avoir de profondes répercussions sur la viabilité d'une entreprise ou d'un secteur d'activité tout entier.

La libéralisation du commerce a donné lieu à des augmentations très sensibles dans la circulation des biens et des services. Depuis 1950, le PIB mondial a augmenté de 500 %, et le volume des échanges commerciaux a augmenté de 2000 %. Dans les années 1990, le ratio commerce/PIB du Canada est passé de 51 % en 1990 à 81% en 2001. Le Canada est une nation commerçante.

L'intégration économique accrue de l'Amérique du Nord est un élément d'évolution important. Selon le quatrième rapport annuel sur le commerce international du Canada, produit par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, les États Unis étaient, en 2002, la destination de 81,6 % de l'ensemble des exportations canadiennes (soit 382,5 milliards de dollars), et l'origine de 69,9 % de l'ensemble de nos importations. Le Canada constituait le plus important débouché pour les produits américains, les États-Unis y opérant 23 % de leurs exportations. À titre de comparaison, nous exportons respectivement pour 31,1 milliards et 11,5 milliards de dollars dans les pays de l'Union européenne et au Japon. Les entreprises ont donc accentué leurs pressions pour obtenir une harmonisation de la réglementation internationale, notamment entre le Canada et les États-Unis. En répondant à ces demandes, le Canada devra aborder des problématiques importantes telles que les répercussions d'une collaboration accrue avec les États-Unis et d'autres entités politiques sur la souveraineté du Canada, et évaluer les similitudes et les différences entre les valeurs canadiennes et américaines.

Des horizons plus vastes, des prix à la baisse

L'intensification du commerce et les progrès de la technologie ont permis aux pays dynamiques de surmonter des désavantages naturels et de devenir des concurrents « du jour au lendemain ». Le Canada est un pays riche en ressources et doté d'une infrastructure économique solide qui, depuis des années, lui permet d'avoir un énorme avantage sur d'autres pays moins privilégiés. Mais les marchés que nous tenions jusqu'ici pour acquis sont désormais l'objet d'une concurrence féroce. Le papier qu'on produisait autrefois à partir d'arbres des forêts du Nord peut désormais être produit au Brésil à partir du bois d'eucalyptus grâce à un nouveau procédé. Et les nouvelles méthodes de plantation et de récolte permettent au Brésil de récolter et de produire dans la même journée du papier 20 % moins cher que le papier produit au Canada. De plus en plus de pays, comme le Brésil, deviennent des exportateurs nets, à un coût généralement inférieur, de sorte que la part du Canada dans les exportations mondiales de pâte et papier est passée de plus de 40 % en 1990 à moins de 32 % en 2003, selon la base de données sur les forêts de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture.

L'une des raisons de cette évolution est que les horizons des consommateurs sont beaucoup plus vastes qu'autrefois. Ils sont plus enclins à chercher des produits ailleurs. En raison de la multiplicité des sources d'approvisionnement, l'acheteur a aujourd'hui plus de pouvoir que le vendeur. Les marchés concurrentiels font baisser les prix.

Selon Statistique Canada, de 1997 à 2003, les prix des produits manufacturés et des services n'ont augmenté, dans l'ensemble, que de 6% (moins de 1 % par an, en moyenne), et cela inclut les secteurs plus coûteux comme l'énergie et le transport aérien. En fait, les prix ont baissé dans beaucoup de secteurs : celui de l'automobile, par exemple, a connu une baisse de prix d'environ 5 % par an. Pendant ce temps-là, selon des organismes tels que Manufacturiers et exportateurs du Canada, les prix de revient augmentent : salaires, matières première, coûts énergétiques, frais généraux obligatoires (ex. : taxes, réglementation).

Efficacité supérieure et moindres coûts

Pour réussir dans ce contexte, les entreprises de tous niveaux se battent pour chaque parcelle d'avantage qu'elles peuvent acquérir et éliminent tous les coûts qui ne sont pas nécessaires. C'est pourquoi certains secteurs (celui de la foresterie, par exemple) protestent contre la politique du Canada sur la concurrence, estimant qu'elle décourage la croissance et les contraint à se demeurer trop petits pour être concurrentiels.

L'intensification de la concurrence explique également pourquoi le système de réglementation fait depuis peu l'objet d'un examen plus attentif. Le Forum des politiques publiques a mené en 2002, au nom de Partenaires pour l'investissement au Canada, une enquête auprès des associations d'entreprises canadiennes, au sujet des problèmes auxquels font face leurs membres dans leurs activités commerciales transfrontalières. Presque toutes les associations consultées se sont dites préoccupées par la situation de la réglementation au Canada. Les associations ont dénoncé l'absence d'harmonisation entre les systèmes de réglementation du Canada et des États-Unis, les processus d'approbation, les longues files d'attente au Canada et la « tyrannie des petites différences » entre le Canada et les États-Unis.

Les entreprises sont préoccupées notamment par les différences « accidentelles » - soit les différences qui se produisent non pas à la suite d'un choix de politique délibéré, mais en raison de variations d'approche d'un secteur de compétence à l'autre, variations qui sont mineures mais entraînent des répercussions importantes pour les entreprises. Les associations ont souligné qu'un système de réglementation qui ne s'attaque pas à la nature des différences réglementaires, qui n'élimine pas systématiquement les chevauchements et le double emploi entre les sphères de compétence et qui n'est pas suffisamment sensible au rythme du changement est un système qui pénalise un pays à deux titres : il fait monter les prix et il crée un sentiment d'incertitude chez les investisseurs.

Une réglementation favorisant la concurrence

L'une des grandes différences entre ce siècle et le précédent est que la réglementation est de plus en plus considérée du point de vue de la concurrence : est-il plus facile ou plus difficile de faire des affaires au Canada qu'ailleurs?

En 2002, l'OCDE a déclaré dans son rapport sur la réforme de la réglementation au Canada que les politiques, les institutions et les procédures de notre pays en matière de réglementation sont parmi les meilleures au monde. Par contre, l'une des faiblesses de notre système est le manque de coopération interjuridictionnelle (ex. : absence de progrès concernant l'accord sur le commerce interne). Par ailleurs, même si notre réglementation économique et administrative reçoit une évaluation favorable dans le rapport de l'OCDE, les étrangers estiment qu'elle est relativement moins favorable aux nouveaux investissements et au commerce.

Dans une récente enquête effectuée par Partenaires pour l'investissement au Canada sur ce qui fait obstacle aux investissements au Canada, les répondants ont déclaré que la réglementation était leur principal souci (31%), devant les taxes et les stimulants (19%) et les questions frontalières (12 %). L'enquête couvrait un large éventail de règlements fédéraux, provinciaux/territoriaux et municipaux. Les répondants ont formulé des préoccupations semblables à celles mentionnées dans l'enquête menée auprès des associations canadiennes.

Innovation et croissance de la productivité

Si les entreprises exigent plus de la réglementation au Canada, les tendances mondiales indiquent que cela est en partie attribuable au fait que la concurrence globale et la nécessité d'innover et de produire plus et plus vite leur imposent des exigences supérieures.

Dans un nouveau document publié par l'OCDE en mai 2003 sur les politiques structurelles touchant l'intégration internationale, le Canada est considéré comme le deuxième pays de l'OCDE dont le système est le plus strict eu égard à l'investissement étranger direct (IED). Les secteurs d'innovation que le Canada limite le plus sont les télécommunications, les finances et le secteur manufacturier. L'IED est parfois considéré comme un déterminant important de l'innovation et de la productivité (par exemple pour l'acquisition de nouvelles technologies et l'intensification de la R-D). L'une des difficultés que doivent affronter les gouvernements est de voir à ce que les objectifs des politiques publiques soient bien conçus et précisés soigneusement (p. ex., pour quels secteurs, et dans quelles circonstances, la population veut-elle voir imposer des restrictions sur la proportion de la propriété étrangère), de sorte à réduire les restrictions non nécessaires sur la propriété étrangère et alléger le fardeau réglementaire là où la réglementation ne sert pas un objectif reconnu de politique publique.

Michael Porter, professeur à l'Université Harvard, a repéré un lien important entre l'innovation, la productivité et la réglementation. Il estime qu'une réglementation bien conçue stimule l'innovation et peut favoriser les entreprises et les secteurs qu'elle touche. Il importe d'examiner de près l'application de ces principes à la situation du Canada. Il faudra probablement réaliser beaucoup de progrès pour pouvoir respecter le Protocole de Kyoto, en procédant à de nouvelles recherches et en adoptant de nouvelles technologies pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et pour mieux comprendre la dynamique du changement climatique. Une réglementation « juste » (adaptée, souple, axée sur les résultats) permettrait par ailleurs à ces efforts de contribuer au maintien de la compétitivité et à la création de nouveaux débouchés.

De nouveaux modèles d'entreprise

Les multinationales

Trois tendances ont suscité de nouveaux défis pour les manufacturiers canadiens : la recherche de plus grandes économies d'échelles chez les compagnies voulant affronter la concurrence mondiale, la pression de forces mondiales sur les coûts et le rythme de l'innovation, et la nécessité de répondre aux exigences en matière d'échéances de livraison. Après la signature de l'ALÉNA, bon nombre de grandes entreprises canadiennes ont consolidé leurs opérations pour créer des économies d'échelles et soutenir la concurrence en Amérique du Nord et dans le monde. Une usine qui produisait jadis de nombreux produits destinés au marché national ne fabrique maintenant que quelques produits pour un marché continental (fournisseurs uniques). Ces usines sont donc maintenant en concurrence constante avec des usines américaines pour l'obtention et la conservation de mandats de production en Amérique du Nord.

En ce qui a trait au coût et au rythme de l'innovation, la principale difficulté que doivent affronter les entreprises concerne les concurrents dotés d'une grande compétence technologique, et capables de copier ou de commercialiser rapidement de nouvelles idées ou de nouvelles technologies. Les usines de fabrication risquent d'être considérées comme des fournisseurs peu fiables si l'expérience atteste au fil du temps qu'elles ne sont pas en mesure de livrer de nouveaux produits dans des délais serrés ou d'obtenir les résultats de recherche novateurs (ex. : des produits chimiques) dont on a besoin pour fabriquer ces produits. Une entreprise qui met plus de temps que les autres à livrer un nouveau produit vers les États-Unis ou d'autres marchés importants est désavantagée face à la concurrence.

Sur un plan opérationnel plus quotidien, les échéances de livraison fermes rendent les usines très vulnérables en ce qui concerne les problèmes imprévus dans la chaîne d'approvisionnement. Ces échéances affectent à la fois les extrants matériels et les intrants d'une usine de fabrication : les usines doivent être en mesure de respecter les délais serrés de leurs clients et doivent pouvoir obtenir elles-mêmes les matières premières nécessaires en temps voulu.

Les petites et moyennes entreprises (PME)

Les petites entreprises constituent une source importante de croissance économique au Canada, selon Statistique Canada. Elles fournissent environ la moitié du PIB et plus de la moitié des emplois du pays. De plus, bon nombre de petites entreprises sont parmi les entreprises les plus dynamiques et novatrices du Canada (par exemple dans le domaine de la biotechnologie). Dans la mesure où elles sont les fournisseurs des grandes entreprises, tout ce qui affecte les grandes compagnies les affecte aussi. Les pressions sur les coûts s'exercent de façon beaucoup plus intense sur les petites entreprises. Celles ci ne peuvent pas imputer les coûts comme le font les grandes entreprises. Par ailleurs, les grandes entreprises leur demandent d'en faire plus : il y a dix ans, elles fournissaient des spécifications pour les produits, tandis que, aujourd'hui, les petites entreprises doivent se charger de la conception et du génie et prévoir le service après vente et l'assurance de la qualité.

Beaucoup de petites entreprises spécialisées vendent à l'échelle internationale, car les produits plus spécialisés doivent être écoulés sur des marchés plus vastes pour être concurrentiels. Bien qu'elles soient souvent les plus dynamiques, elles affrontent quelques unes des pires difficultés : elles doivent constamment chercher des moyens de réduire les coûts et de soutenir leur croissance, alors qu'elles ont moins de ressources, qu'elles ont des besoins supérieurs et qu'elles n'ont qu'un petit capital à investir.

Ainsi, pour les petites et les grandes entreprises, la réduction des coûts, l'élimination du double emploi et la simplification des exigences en matière de réglementation, d'une part, et l'harmonisation avec les États Unis ou l'Europe, d'autre part, sont des considérations de plus en plus importantes.

Enjeux en matière de réglementation

1. Comme les politiques et les réglementations ont une envergure de plus en plus internationale et non pas intérieure, le Canada ne peut décider de son mode de réglementation en vase clos. L'intégration mondiale imposera de plus en plus l'adoption de systèmes mieux synchronisés, notamment entre le Canada et les États Unis, mais aussi avec d'autres marchés, et la référenciation à des normes internationales. Le Canada devra prendre des décisions importantes : quand convient-il d'harmoniser? Quand importe-t-il d'être différent? Quand cette différence est-elle source d'efficacité? Dans quels domaines la solidarité canadienne doit-elle être protégée?

2. Compte tenu de la petite taille du marché canadien sur le marché global, la réglementation de l'avenir devra créer des avantages et des possibilités stratégiques pour le Canada en favorisant l'innovation et la croissance de la productivité (p. ex., l'exploitation des marchés à créneaux et l'appui aux secteurs en voie d'émergence, comme la biotechnologie). En faisant ces choix, le Canada voudra prendre en considération ses valeurs centrales. Par exemple, nous voudrons chercher des avantages économiques d'une manière positive, en soutenant l'évolution d'un cadre réglementaire optimal pour l'économie mondiale.

3. Le climat des affaires au Canada sera de plus en plus jugé en fonction de son système de réglementation et de l'efficacité, de la prévisibilité et de la souplesse de celui-ci. Le Canada devra s'attaquer aux perceptions des investisseurs étrangers et déterminer dans quelle mesure elles sont fondées. Il devra se pencher sur des moyens de mesurer l'efficacité et se demander comment communiquer les résultats de ses études et changer les perceptions étrangères en sa faveur.

4. Pour réussir dans l'économie globale, les entreprises canadiennes devront devancer leurs concurrents en se montrant plus rapides à innover et à commercialiser. Il faudra donc que les gouvernements pallient les lacunes de la réglementation en améliorant le respect des échéances, en éliminant les dédoublements dans les processus, en instaurant des contrôles réguliers d'efficacité, en abordant le marché avec des approches novatrices (p. ex., des instruments économiques) et en créant un système de réglementation plus souple, plus adapté aux besoins et plus éclairé.

5. Les liens entre le Canada et les États Unis susciteront de nouveaux enjeux et de nouvelles possibilités. Par exemple, le contexte canadien est généralement plus souple, moins coûteux et moins complexe que celui des États Unis. Cet élément comparatif pourrait devenir un avantage dans la concurrence. Inversement, le fait d'être une enclave dans un certain secteur risque d'avoir des répercussions négatives sur la productivité et la compétitivité.

6. La convergence sera très souhaitable entre les administrations fédérale, provinciales et territoriales et elle sera indispensable à la création d'un climat accueillant pour les investissements. Le chevauchement des sphères de compétence peut être synonyme de dépenses inutiles de fonds publics et d'inefficacité pour les investisseurs étrangers. La coopération sera particulièrement importante dans des secteurs cruciaux comme les valeurs mobilières, la santé, la protection de l'environnement et la production énergétique.

7. La complexité accrue des politiques et de la réglementation exigera une gestion horizontale des enjeux et une coordination et une collaboration efficaces entre les disciplines, les ministères et les sphères de compétence.

II. Les progrès en science et technologie¹

Avec l'évolution croissante de la mondialisation, le rythme des découvertes scientifiques s'est accéléré de manière spectaculaire. Une série de progrès technologiques dans des disciplines aussi variées que la spectroscopie, la robotique et l'informatique permettent désormais de cartographier et de modifier de l'information génétique. Les frontières entre des domaines autrefois distincts sont devenues floues, comme celle entre l'agro-industrie et l'industrie chimique, celle entre les soins de santé et la pharmacologie ou celle entre l'énergie et l'informatique. On fonde notamment des espoirs sur des légumes qui renforceront les défenses naturelles du corps contre le cancer ou qui agiront comme des vaccins contre certaines affections et sur des puces de silicium additionnées d'ADN qui seront capables de dépister des milliers de conditions génétiques.

À mesure que ces technologies vont évoluer, elles vont toucher l'économie et l'organisation sociale de manières fondamentales. Il sera important que le gouvernement continue de protéger la santé de la sécurité des Canadiens, tout en veillant à ce que les citoyens profitent des nouvelles connaissances. Non seulement il faudra adapter les réglementations, mais les structures institutionnelles qui les soutiennent pourraient devoir être transformées. La souplesse d'adaptation des politiques et leur réponse au changement préoccuperont de plus en plus les Canadiens et les Canadiennes. L'importance de mettre en place des autorités de réglementation et l'urgence de le faire découlent de trois caractéristiques des nouvelles technologies.

1. Elles sont fondamentales. Les technologies ont trait à des processus fondamentaux. La biotechnologie modifie des formes de vie. La nanotechnologie permet de manipuler directement des structures atomiques pour créer des substances chimiques et des matériaux inconnus auparavant, sans parler d'outils incroyablement petits. La technologie de l'information imite, et dans certains cas surpasse, l'intelligence humaine.
2. Elles sont réplicatives. Chacune de ces technologies a une certaine capacité de se « reproduire ». Les formes de vies modifiées se reproduisent selon le processus biologique normal. Les nano-outils pourront probablement se reproduire par nano-assemblage.
3. Elles sont répandues. Toutes ces technologies peuvent être utilisées par des particuliers. Contrairement aux grandes technologies industrielles centralisées du XX^e siècle, ces technologies sont répandues et exploitées à un niveau bas. Cela contribue à leur force, mais cela crée aussi la possibilité d'utilisations à mauvais escient.

La triade science, technologie et application

Bien que l'élan vers un changement de la réglementation vienne souvent de la nouvelle technologie, la technologie n'existe pas en vase clos. Trois composantes interdépendantes sont à l'œuvre.

1. La science, c.-à-d. les connaissances vérifiables à propos du monde naturel.
2. La technologie, c.-à-d. la capacité de transformer de l'énergie et des matières.
3. L'application économique, par laquelle on détermine si la dépense d'énergie et de matières qui requiert l'application de la technologie génère suffisamment de services pour en valoir la peine.

Le fait que ces composantes interagissent continuellement entre elles intéresse les autorités réglementaires, puisque les moyens par lesquels on peut réglementer les connaissances, la capacité ou les services sont différents. Il sera important que les autorités réglementaires comprennent selon quelles séquences la science, la technologie et l'application s'influencent l'une l'autre, pour être en mesure de mettre en place une réglementation efficace.

La tuyauterie de la technologie

Les gouvernements canadien, américain et européens ont récemment évalué indépendamment l'avenir des progrès scientifiques. L'étude la plus complète a été rendue publique en juin 2002 aux État-Unis par la National Science Foundation et le Department of Commerce. Intitulée Converging Technologies for Improving Human Performance (L'amélioration des performances humaines par l'intégration des technologies), ce rapport présente un ensemble de disciplines, dont plusieurs semblent converger ou se chevaucher de telle sorte que cela produit des synergies notables. La liste des réalisations éventuelles comprend notamment (voir aussi l'annexe 1) :

• des biocapteurs minuscules pouvant résider dans le corps humain et le surveiller;
• la thérapie génétique, la capacité de contrôler le code génétique des humains, des plantes et des animaux;
• des produits pharmaceutiques très ciblés, conçus pour une personne en particulier, qui seraient libérés au besoin vers la partie appropriée du corps;
• des profils de santé personnalisés et des modèles de systèmes intelligents susceptibles de prévoir certains événements;
• des liens directs entre le cerveau et la machine, puis de cerveau à cerveau;
• la compréhension de comportements et de structures en réseau complexes;
• une meilleure connaissance des systèmes écologiques (comme l'adaptation des espèces, les systèmes nutritifs et les menaces biologiques);
• des priorités pour orienter les pratiques industrielles et sociales vers la durabilité.

La dynamique de la science et de la technologie

Le rythme accéléré des découvertes et l'émergence de si nombreuses technologies ne sont pas accidentelles. En effet, deux dynamiques importantes entrent en jeu : la convergence et la confluence. Ces dynamiques découlent de notre capacité croissante à observer et à comprendre les phénomènes naturels. Cette croissance se produit aux deux extrémités de l'échelle des mesures, le très petit et le très grand. Pour leur part, les disciplines traditionnelles (la physique, la chimie et la biologie) étudient ce qu'on pourrait appeler l'échelle humaine.

Aujourd'hui, nous sommes capables d'observer la matière à l'échelle d'un atome. La capacité d'observer et de travailler avec l'énergie et la matière à une échelle aussi réduite a entraîné une intégration des sciences. L'interprétation unifiée à l'échelle de la matière est ce qu'on appelle la convergence.

Des progrès similaires ont été réalisés à l'échelle gigamétrique. Les outils scientifiques à cette échelle sont les ordinateurs, les bases de données, les réseaux et les satellites, qui nous permettent de capter et d'analyser d'énormes quantités d'informations. Ceux qui travaillent à la fine pointe de la modélisation de systèmes et de l'intelligence artificielle, découvrent de nouvelles manières de comprendre l'univers. Les modèles nous montrent comment des phénomènes de bas niveau génèrent des phénomènes plus grands, au niveau écologique. L'interprétation unifiée à l'échelle des systèmes est appelée confluence.

De nouvelles disciplines, qui franchissent les frontières traditionnelles, émergent tant à l'échelle du très petit qu'à celle du très grand. À l'échelle nanométrique, des technologies conçues pour fabriquer des semi-conducteurs peuvent être adaptées en vue de produire des médicaments. À l'échelle gigamétrique, des systèmes d'information graphique conçus pour surveiller les phénomènes météorologiques peuvent servir à observer la propagation de maladies. La technologie et les méthodes mises au point dans un domaine présentent des avantages dans un autre, ce qui accélère le rythme des découvertes dans les deux domaines.

Effets sur la réglementation

Les nouvelles technologies ont souvent une portée à la fois sur le plan social et sur le plan économique. Dans plusieurs cas, il est possible, par les règlements actuels et d'autres règlements nouveaux, de déterminer au moins partiellement la manière dont les technologies vont évoluer. Les sections suivantes donnent des exemples de nouvelles possibilités que pourraient éventuellement offrir les nouvelles technologies, ainsi que quelques-uns des problèmes qu'elles vont de plus en plus poser aux autorités réglementaires.

Biotechnologie

C'est la biotechnologie qui met à l'épreuve la réglementation et la gouvernance avec le plus d'urgence.

• La biotechnologie est raisonnablement avancée. Plusieurs découvertes ont déjà franchi l'étape des essais en laboratoire et sont en production commerciale. De plus, les brevets d'invention de certains des premiers organismes génétiquement modifiés (OGM) seront bientôt périmés et ces produits passeront dans le domaine public.
• La biotechnologie est très présente au Canada. Le pays se classe au deuxième rang mondial pour ce qui est du nombre d'entreprises et au troisième rang pour les revenus. Les États-Unis sont au premier rang – situation qui comporte des possibilités mais aussi des menaces.
• Il est encore assez tôt pour que la courbe d'apprentissage de la biotechnologie permette de s'attendre à des découvertes et des applications futures, nombreuses et d'importance.
• La biotechnologie soulève une vive controverse publique et pose de nombreuses questions morales et éthiques qu'il faudra examiner et gérer.

Quelques questions relatives à la réglementation concernant la biotechnologie :

Médicaments

Le procédé actuel pour l'évaluation de médicaments ne suit pas la cadence des découvertes. Les données que fournissent les producteurs constituent la principale contribution au procédé réglementaire. Or, de plus en plus, les producteurs vont se servir de modèles informatiques pour simuler et évaluer les interactions entre les médicaments et le corps humain. La méthodologie d'évaluation des médicaments, qui repose actuellement sur des essais cliniques, pourrait donc être appelée à changer afin de prendre en compte des simulations au lieu de données statistiques sur les médicaments.

Manipulation génétique

La manipulation génétique chez l'humain rendra possible trois types d'interventions entièrement nouvelles. Il deviendra possible de modifier un gène endommagé ou prédisposant le porteur à une maladie, de modifier le génotype d'un individu de telle sorte que ces modifications soient transmissibles aux générations futures, et de remplacer ou d'améliorer les caractères humains (tels que la force) au-delà de ce que produit la nature.

Biocapteurs environnementaux

Les biocapteurs utilisés pour des applications médicales pourraient également servir à la détection de polluants. Associés à un réseau maillé à faible consommation d'énergie, les biocapteurs peuvent donner des images précises de ce qui se passe dans l'environnement. De tels capteurs présentent en principe des avantages pour la réglementation, puisqu'ils permettent de surveiller en temps réel diverses situations.

Nanotechnologie

La nanotechnologie, autre technologie naissante d'importance, porte essentiellement sur les objets inanimés. Il est encore assez tôt dans son cycle de développement; en effet, de nombreux produits prometteurs sont encore à l'étape de la recherche en laboratoire. L'un des buts premiers de la nanotechnologie est de produire de nouveaux matériaux. Ceux-ci peuvent avoir un rapport force/masse qui surpasse celui des matériaux actuels, mais surtout ils peuvent posséder des propriétés qui n'existaient pas auparavant. Les nouveaux matériaux ont de nombreuses répercussions sur la réglementation :

• Il pourrait devenir nécessaire de changer les codes du bâtiment, de prévention des incendies, de sécurité et des matériaux, qui ont trait à la performance des produits et à leur intégrité.
• Il faudra produire de nouvelles normes pour la mesure et la distribution de nouveaux matériaux dans un environnement commercial.
• La question de l'obsolescence des règlements est encore plus importante. Lorsque de meilleurs produits sont disponibles, il est judicieux de créer des règlements qui exigent leur utilisation. Cela pourrait améliorer la sécurité, mais aussi rendre obsolète l'équipement actuel.

Technologie de l'information

La technologie de l'information est encore un facteur déterminant de nombreux progrès dans les domaines du commerce et de la recherche. En ce qui concerne la réglementation, il est intéressant de noter que, par le passé, l'industrie s'est essentiellement réglementée elle-même. Néanmoins, la croissance de l'informatique et son évolution appellent à la surveillance, car elles peuvent avoir une portée considérable. Pensons par exemple au rôle des réseaux de communication, en particulier de l'Internet, sur le secteur financier. Ce secteur repose sur le contrôle et la surveillance, mais telles que les technologies sont mises en œuvre aujourd'hui, il existe bien des façons d'éviter les contrôles. Parmi les nombreux enjeux, la question du territoire de compétence ressort. Où et comment peut-on contrôler le flot des informations?

Défis de la réglementation

Les exemples qui précèdent montrent à quel point les nouvelles technologies peuvent embrasser des intérêts sociaux et économiques. Chaque découverte ouvre la voie à de nouvelles utilisations. Dans la perspective d'une réforme de la réglementation, on peut faire quelques observations générales.

1. Dans un monde en changement rapide, la réglementation doit couvrir plus que les problèmes connus; les autorités réglementaires doivent aussi anticiper les problèmes à venir. Les nouveaux problèmes sont largement liés aux nouvelles sciences et technologies. Si l'avancement de la recherche et du développement permet de créer une nouvelle technologie, il ne permet pas d'en comprendre toute la portée. Une réglementation stratégique essaie d'aller au devant des problèmes et d'anticiper les conséquences non intentionnelles des nouvelles technologies. Pour ce faire, nous devrons :
   • dégager les tendances et les dynamiques qui entrent en jeu;
   • évaluer les niveaux de risques, la tolérance de risques, la préparation et l'adaptabilité;
   • traiter les questions névralgiques, comme le cycle de vie des règlements;
   • dépister les insuffisances critiques de connaissances, notamment du côté des connaissances qu'il faudra pour faire face aux nouvelles situations;
   • élaborer des programmes de recherche et développement pour créer la base de connaissances nécessaires à la réglementation.

2. Le rythme des découvertes sera beaucoup plus rapide que dans le passé, y compris la vitesse et l'instantanéité des répercussions des crises mondiales (p. ex. la pandémie). La charge de travail dans le domaine de la réglementation augmentera. Les gouvernements devront aborder la question de l'actualité et de la souplesse du système de réglementation, afin de profiter des nouvelles possibilités et d'appuyer les intérêts des Canadiens.

   La complexité augmentera également. La convergence du savoir mènera à la convergence des applications. Étant donné que la jurisprudence se fonde essentiellement sur les précédents, le chevauchement des applications pourra mener à des interprétations multiples de la réglementation actuelle; p. ex. les modifications du code génétique relèvent-elles des brevets ou du droit d'auteur?

3. Les nouvelles technologies donneront accès à des possibilités qui, jusqu'à présent, étaient inconnues ou impensables. Cela nécessitera la création de nouveaux régimes de réglementation prenant en considération d'importantes répercussions d'ordre social et moral. Le monde de la génomique nous donne la capacité de reproduire la vie. La nanotechnologie créera des entités autoreproductrices non biologiques. Avant qu'une réglementation puisse être créée dans le cadre de ce schéma, des paradigmes tout à fait nouveaux devront être générés.

4. La technologie peut également servir d'outil pour les décideurs. Certaines technologies aideront les décideurs en créant de nouveaux moyens de contrôle de d'application de la réglementation. Des aspects du comportement humain qui pourraient avoir échappé au management social pourront être examinés. L'accessibilité de ces technologies influera sur la forme des instances de réglementation.

iii. Forger de nouveaux rôles pour les citoyens et les Consommateurs

Le système de réglementation est confronté aujourd'hui à un défi important : convaincre les citoyens et le public de sa légitimité et de son efficacité. D'un côté, la confiance accordée aux gouvernements et aux entreprises est en baisse; de l'autre, les attentes sont très élevées en matière de protection, de réceptivité, d'obligation de rendre compte et de choix. Et pour compliquer les choses, les Canadiens ne veulent pas qu'on augmente les impôts mais exigent qu'on accroisse les services.

Pour relever ce défi, nous devons adopter une nouvelle approche de la gestion du système de réglementation; une approche qui invite les citoyens et les consommateurs à participer à la conception et au fonctionnement du système, et qui accroît l'efficacité du système en favorisant l'engagement volontaire des citoyens et du milieu des affaires.

Baisse de la confiance du public

De nombreuses études effectuées récemment à grande échelle, concernant l'opinion publique au Canada et à l'étranger indiquent que la confiance que les gens accordent aux institutions publiques et aux grandes entreprises a baissé de manière importante (la crise de confiance au sein du secteur public suite à des incidents comme Walkerton, la sécurité du système de collecte et de distribution du sang, l'appauvrissement des stocks de poissons, et un manque de confiance semblable au sein du secteur privé, à la suite d'incidents comme le scandale Enron).

Selon certains sondages, les Canadiens d'aujourd'hui sont plus enclin à faire confiance à des institutions d'un autre type, comme les organisations non gouvernementales (ONG), en matière d'intérêt public. Par ailleurs, ces organisations sont plus actives que jamais en ce qui a trait aux activités fondées sur la réglementation (p. ex. l'élaboration de code d'autoréglementation).

Le manque de confiance est aggravé par la complexité des problèmes traités quotidiennement par les citoyens, comme le progrès rapide du savoir scientifique, difficile à suivre et à comprendre, l'incertitude de la portée éthique et morale des progrès technologiques (p. ex. le clonage), l'incertitude quant aux interprétations contradictoires concernant les répercussions de tels progrès, et une prise de conscience de la complexité de l'interaction entre les volets social, économique et environnemental des questions de politique publique.

Les citoyens les mieux informés estiment que le système de réglementation accuse des lacunes en fait de capacités (p. ex. sur le plan des connaissances et des compétences des praticiens), est incapable de suivre le rythme rapide du changement et, le plus souvent, n'est pas en mesure de faire face aux nouveaux enjeux, de par sa nature même, là où manquent les outils adéquats et un consensus social de base.

Augmentation du nombre de consommateurs du savoir

La baisse de la confiance du public a coïncidé avec une hausse des normes éducatives et l'arrivée d'Internet, et a créé une nouvelle classe éclairée au sein de la société. Ces nouveaux consommateurs/citoyens ont tendance à être plus difficiles à convaincre, exigeants et aptes à se prendre en main, écrivent Darell Bricker et Edward Greenspoon, dans leur dernier livre intitulé Searching for identity. Les citoyens/consommateurs du savoir veulent avoir des choix. Ils placent la barre haute pour les gouvernements et les entreprises et les tiendront responsables de toute contre-performance.

Par ailleurs, les citoyens/consommateurs du savoir recherchent la certitude, en partie parce qu'ils vivent dans un monde en constante évolution. Par exemple, ils veulent être sûrs de pouvoir compter sur le gouvernement pour obtenir des services de base. Ces tendances sont particulièrement marquées en ce qui a trait aux attentes des Canadiens envers le système de santé

Valeurs

Parallèlement à la baisse de plus en plus plus importante de la confiance accordée aux institutions publiques et au secteur des affaires, on constate l'émergence d'une nouvelle échelle de valeurs publiques. Ces valeurs motivent les attentes des citoyens en ce qui a trait au rendement des institutions des secteurs public et privé, et ont des répercussions directes sur l'évaluation de l'efficacité et de la légitimité du système de réglementation.

Il y a confusion entre le rôle des marchés et celui du secteur public, et parallèlement, il y a confusion quant à la conception qu'a le public de son rôle de consommateur et de citoyen. Premièrement, le public commence à avoir les mêmes attentes envers le secteur public que celles qu'il a face aux marchés privés—il s'attend à obtenir des services fiables et adaptés aux besoins, il demande du choix et de l'efficacité, et le tout le moins cher possible. Voilà ce que pense le citoyen en tant que consommateur. Ce sont les citoyens/consommateurs qui poussent le gouvernement à agir de manière plus efficace et adaptée aux besoins.

En ce qui concerne le secteur privé, les Canadiens pensent de plus en plus que les entreprises doivent rendre compte des répercussions sociales, environnementales et morales de leurs activités, d'une façon qui va bien au-delà du simple respect de la loi.

Comme le suggère le rapport des Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques! dans un rapport intitulé : Dialogue entre citoyens sur l'avenir du Canada : Un contrat social pour le 21e siècle, les Canadiens réclament désormais que l'entreprise, petite ou grande, soit un acteur plus présent dans la société civile. Les entreprises sont maintenant appelées à être des partenaires sociaux qui aident les collectivités à atteindre leurs objectifs socio-économiques, mais aussi à faire preuve d'une conscience sociale en devenant des membres intègres de la société civile au Canada comme à l'étranger. Cette tendance permettrait de canaliser la pression exercée par la demande sur les marchés pour responsabiliser les activités du secteur privé.

Favoriser la participation des consommateurs/citoyens au gouvernement et au système de réglementation

Il est possible de gérer ces changements de manière à ce que les secteurs privé et public, ainsi que les citoyens et les consommateurs puissent en profiter. Il faudrait mettre l'accent sur une autre tendance bien populaire aujourd'hui—la volonté de participer et de s'impliquer qui caractérise la population dans son ensemble. Selon les résultats des sondages et les activités des organisations de la société civile, les gens sont prêts à participer activement au processus du gouvernement, en vue de contribuer à la prise de décisions et à leur mise en œuvre; comme on peut le constater au niveau des ONG, qui participent de plus en plus à des activités relatives à l'instauration de codes de pratique et d'autres initiatives du même type (p. ex., la Certification des produits forestiers ou la Certification des produits marins).

Il y a également eu des innovations au sein des institutions gouvernementales qui facilitent la participation des particuliers aux décisions gouvernementales et judiciaires qui les concernent. Les possibilités offertes aux citoyens d'obtenir des renseignements gouvernementaux sur la consommation, la santé, la sécurité et les activités environnementales n'ont jamais été aussi nombreuses. Par ailleurs, il y a de plus en plus de moyens offerts au public de participer aux décisions du gouvernement qui les concernent (p. ex., le Commissaire à l'environnement et au développement durable).

Dans le même ordre d'idées, au sein du secteur privé, un certain nombre de nouveaux processus et institutions ont été établis au cours des dernières années en vue de s'acquitter de fonctions de réglementation spécialisées et axées sur le public, au nom de l'industrie. Ces nouvelles institutions sont principalement axées sur les consommateurs ou sur le marché. Ces innovations comprennent entre autres l'ombudsman bancaire canadien (traitement des plaintes et mesures réparatoires); le Conseil des normes de télévision par câble (résolution des conflits de consommateurs faisant intervenir des représentants du consommateur) et le Programme de gestion responsable de l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques (garanties et réglementation environnementales). Dans toutes ces nouvelles initiatives « privées » de réglementation, il y a un rôle créé particulièrement pour les citoyens/ /conseillers auprès des consommateurs.

Créer des solutions concertées et concrètes

Une des particularités de telles initiatives est que les principaux représentants des entreprises, du citoyen/consommateur et du gouvernement sont encouragés à mettre leurs différends de côté, et à collaborer en vue de mettre sur pied des solutions pratiques à certaines questions difficiles. Les citoyens/consommateurs sont obligés de tenir compte des contraintes auxquelles les décideurs d'entreprises sont confrontés, et les représentants d'entreprises sont obligés de prendre en considération, de manière concrète, certains des objectifs des citoyens/consommateurs, comme l'équité et la responsabilité sociale des décisions d'ordre économique.

Ce type de procédures donnent souvent lieu à des solutions assez audacieuses qui transforment des situations gagnant-perdant en des situations favorables à toutes les parties en présence. La répartition de la responsabilité du gouvernement entre plusieurs parties permet la réalisation d'économies à long terme et favorise la compétitivité du marché ainsi que l'innovation.

Au Canada, le contexte opérationnel semble être particulièrement favorable à la création de telles solutions de partenariats ou de collaboration, par opposition à d'autres juridictions qui ont une approche de réglementation plus intensive (et coûteuse) associée à une attitude plus méfiante et accusatoire entre les entreprises, les citoyens/consommateurs et les gouvernements.

Les défis de la réglementation

1. Dans un environnement mondial complexe en rapide évolution, et caractérisé par une augmentation de la circulation transfrontalière des biens et des personnes, les gouvernements devront se montrer vigilants en vue de protéger et de maintenir la confiance du public. La confiance n'est plus un acquis, elle doit être méritée.

   Avec l'internationalisation des contextes politiques et réglementaires, les gouvernements devront déterminer comment protéger l'intérêt public au 21^e siècle.

2. Le défi et l'impératif des gouvernements sera de répondre aux attentes de plus en plus élevées des citoyens en donnant corps aux innovations, au sein des secteurs public, privé et tertiaire, en vue de favoriser la participation du public aux processus d'établissement et de mise en œuvre des règles. Cette démarche permettra d'améliorer la transparence du système de réglementation et de renforcer la confiance du public à l'égard du système.

3. Les attentes de plus en plus élevées des citoyens et des consommateurs envers des pratiques commerciales responsables peuvent être exploitées au profit des activités de politique publique du gouvernement, en encourageant, par exemple, les citoyens et les consommateurs à participer à l'élaboration et à la mise en œuvre d'approches de réglementation « privées » axées sur le marché et appuyant les objectifs de la politique publique.

4. L'approche canadienne, pour ce qui est de répondre aux défis et aux possibilités des orientations du gouvernement pour le 21^e siècle, est caractérisée par une augmentation des solutions coopératives faisant intervenir à la fois le gouvernement, le secteur privé et les citoyens/consommateurs.

Le soutien institutionnel accordé à cette approche plus coopérative et inclusive à la réglementation pourrait avoir d'importants avantages. Il pourra permettre de remédier aux importantes lacunes en fait de capacité du système de réglementation actuel, et permettre aux gouvernements d'accomplir leurs activités avec plus d'efficacité et de crédibilité.

ANNEXE 1

Les tableaux suivants mentionnent certaines technologies qui pourront être réalisées et les dates prévues pour leur implantation, à partir des données de 2001 2002. Les principaux critères considérés étaient : 1) certains organismes comptent ces technologies dans leurs objectifs et 2) le financement est adéquat. Ces technologies sont par conséquent réalisables mais leur implantation n'est pas assurée.

À moyen terme, les technologies suivantes devraient être mises au point à partir de celles mentionnées dans la liste ci-dessus.

Le moment de l'implantation des technologies suivantes est davantage incertain. Ces prévisions peuvent sembler à long terme, mais elles ne visent pas un avenir si éloigné en termes de législation et de durée de gouvernement. La préparation de nouvelles lois, notamment les processus consultatifs, peuvent prendre facilement cinq ans ou plus.

Bibliographie

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The Natural Resources Sector in Canada (non publié), Ressources naturelles Canada

Endnotes

1 Ce chapitre traite surtout de la technologie et des découvertes technologiques, particulièrement dans le domaine des sciences de la vie, comme force motrice de changement en matière de règlements au Canada. On y indique comment les technologies naissantes exigent de plus en plus de la part des activités de recherche scientifique du gouvernement fédéral, sans y analyser en détail le rôle fondamental que la science joue dans la mise en place d'un régime réglementaire, notamment pour ce qui est de la définition de problème, de la coopération internationale et de l'évaluation des risques. Le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente examinera plus en détail le rôle de la science à une date ultérieure.